武漢長江大道沿線存量地區(qū)面向?qū)嵤┑囊?guī)劃編制探索*

陳映西

（武漢市城鄉(xiāng)建設(shè)局，湖北 武漢 430023）

一、引言

改革開放40年來，“高增長”是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本特征，這種高速增長的態(tài)勢主要是依靠城市經(jīng)濟(jì)的超高速增長和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)來支撐的[1]。與之相對應(yīng)的，是近年來我國城市空間的高速擴(kuò)張，“土地城鎮(zhèn)化”速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于“人口城鎮(zhèn)化”水平。2013年，全國城鎮(zhèn)化工作會議要求下階段我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中要“嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度”，“城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”。存量地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)日益受到重視，已經(jīng)成為提升我國城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵手段。

所謂“存量規(guī)劃”，是指以城市建成區(qū)為對象、通過城市更新等手段促進(jìn)功能優(yōu)化調(diào)整的規(guī)劃；與之相對應(yīng)的“增量規(guī)劃”，是以新增建設(shè)用地為對象、基于空間擴(kuò)張的規(guī)劃[2]。規(guī)劃對象的差別，使得兩類規(guī)劃的實(shí)施手段迥異，其規(guī)劃理念、規(guī)劃重點(diǎn)、編制方法等都有本質(zhì)區(qū)別。目前國內(nèi)針對存量規(guī)劃的研究，主要集中在存量規(guī)劃的定義與特征[2]，“三舊”改造等特定存量規(guī)劃的編制方法[3-5]等，缺乏從規(guī)劃實(shí)施的角度對存量規(guī)劃開展的研究。

武漢長江大道途經(jīng)武漢發(fā)展的核心區(qū)，沿線串聯(lián)了近百年來不同時期的城市建成區(qū)①，是武漢現(xiàn)狀建設(shè)情況最復(fù)雜的地區(qū)。為抓住地鐵建設(shè)的契機(jī)，指導(dǎo)沿線地區(qū)發(fā)展，提升功能和景觀，武漢市規(guī)劃研究院編制了《武漢長江大道沿線地區(qū)綜合規(guī)劃》。該規(guī)劃被定位為直接指導(dǎo)建設(shè)實(shí)施的“實(shí)施型規(guī)劃”，對存量地區(qū)面向?qū)嵤┑囊?guī)劃編制開展了有益的探索。

二、面向?qū)嵤┑拇媪康貐^(qū)規(guī)劃特征

（一）綜合效益優(yōu)先

以新增建設(shè)用地為主要規(guī)劃對象的增量規(guī)劃，一般在經(jīng)濟(jì)效益上能夠滿足各方特別是政府的要求，規(guī)劃重點(diǎn)以較單純的空間設(shè)計和土地利用為主。當(dāng)規(guī)劃對象由增量轉(zhuǎn)向存量后，由于可開發(fā)資源有限，利益關(guān)系復(fù)雜，傳統(tǒng)的單純依靠新增土地資源開發(fā)獲取經(jīng)濟(jì)效益的模式相對單一，規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)效益需要進(jìn)行更為深入的評估，在規(guī)劃編制過程中需要開展市場調(diào)研、經(jīng)濟(jì)測算、財務(wù)分析，乃至統(tǒng)籌謀劃后期招商等工作。此外，經(jīng)濟(jì)效益并不是衡量項(xiàng)目綜合效益的唯一標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的評價模型，社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三個維度均應(yīng)獲得良好效益。因此，規(guī)劃編制過程中還應(yīng)開展環(huán)境影響評估、社會影響評價等工作。為了確保可實(shí)施性，存量地區(qū)實(shí)施性規(guī)劃編制應(yīng)充分考慮綜合效益，規(guī)劃編制的內(nèi)容超越了傳統(tǒng)的土地利用和空間設(shè)計，轉(zhuǎn)向基于土地資源，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效應(yīng)的綜合性規(guī)劃。

（二）多元權(quán)屬協(xié)調(diào)

新增建設(shè)用地一般屬于農(nóng)村集體土地，產(chǎn)權(quán)主體相對單一，利益關(guān)系相對單純，現(xiàn)狀建設(shè)情況相對簡單；而存量建設(shè)用地往往包括國有土地、集體土地，產(chǎn)權(quán)主體多元，利益關(guān)系糾葛，現(xiàn)狀建設(shè)情況往往復(fù)雜。規(guī)劃對象土地權(quán)屬的特征導(dǎo)致從增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃的過程中，存在三大轉(zhuǎn)變。

規(guī)劃程序上，從自上而下到上下結(jié)合。針對新增建設(shè)用地，政府通過集體土地征收和壟斷土地一級開發(fā)，掌控了土地處置權(quán)，政府在增量規(guī)劃的編制實(shí)施過程中占據(jù)絕對的主導(dǎo)地位。然而，存量土地權(quán)屬多元、利益主體分散的局面意味著政府不能隨意處置土地，需要兼顧各方利益，政府主導(dǎo)、自上而下的規(guī)劃方式在實(shí)施中面臨巨大困難，需要探索政府、市場主體、社區(qū)、居民等利益相關(guān)者共同參與、上下互動的協(xié)商式規(guī)劃方法，規(guī)劃編制的重點(diǎn)由規(guī)劃方案轉(zhuǎn)向規(guī)劃過程[6-7]。

規(guī)劃手段上，從推倒重建到有機(jī)更新。以農(nóng)村集體土地為主的新增建設(shè)用地地區(qū)一般現(xiàn)狀建設(shè)較簡單，加上“土地財政”成為地方政府財政收入的重要來源，政績考核體系仍然處于GDP導(dǎo)向，導(dǎo)致“白紙上描繪宏偉藍(lán)圖”成為增量規(guī)劃的主要模式，多形成充滿理想主義、英雄主義的精英規(guī)劃。這種“推倒重建”的方式顯然難以適應(yīng)現(xiàn)狀建設(shè)強(qiáng)度較高、權(quán)屬主體復(fù)雜的存量地區(qū)規(guī)劃實(shí)施的需要。除了拆除重建，整治修繕、功能置換、業(yè)態(tài)升級等增量規(guī)劃中不被重視的手段，在存量規(guī)劃中將得到更多的應(yīng)用。換句話說，存量規(guī)劃應(yīng)倡導(dǎo)“針灸式”的有機(jī)更新模式，慎用“手術(shù)刀式”的推倒重建方法[2]。

規(guī)劃內(nèi)容上，從土地利用到制度設(shè)計。規(guī)劃對象由增量轉(zhuǎn)向存量后，一方面，利益的再分配成為規(guī)劃實(shí)施的核心問題，傳統(tǒng)的土地利用和空間形態(tài)難以解決實(shí)際問題，需要進(jìn)行針對性的制度設(shè)計，開展推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的政策研究；另一方面，由于規(guī)劃手段由單一的推倒重建轉(zhuǎn)向拆除重建、整治修繕、功能置換等多方面，規(guī)劃面向的核心主體由存量土地轉(zhuǎn)向存量建筑，涉及一系列的物業(yè)稅、財產(chǎn)稅、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等核心問題，對當(dāng)前的法律法規(guī)和制度設(shè)計提出了更高的要求[2]。

（三）部門溝通協(xié)作

長期以來，我國城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域“條塊分隔、部門為政”的現(xiàn)象，帶來了大量的反復(fù)開挖、重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)等問題。傳統(tǒng)的增量規(guī)劃實(shí)施過程中現(xiàn)狀保留建設(shè)有限，基本上屬于“一片白紙”上開展全新的建設(shè)，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的問題相對簡單，因而統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主要在規(guī)劃實(shí)施過程中再行考慮，規(guī)劃編制的重點(diǎn)集中在良好的空間設(shè)計方案。

然而，由于存量規(guī)劃面向的對象一般在相對成熟的建成區(qū)，面臨復(fù)雜的利益再分配和“牽一發(fā)動全身”的城市系統(tǒng)，在實(shí)施過程中再考慮部門統(tǒng)籌和分期實(shí)施問題已經(jīng)難以滿足實(shí)施的需要，需要在規(guī)劃編制過程中即開展部門協(xié)同內(nèi)容和制度設(shè)計，并就規(guī)劃實(shí)施的時序進(jìn)行妥善安排。

三、武漢長江大道沿線地區(qū)綜合規(guī)劃探索

“了不起的城市必須由了不起的街道編織而成”[8]。承擔(dān)城市發(fā)展軸線職能的道路，往往需要長時間的發(fā)展積淀，穿越城市建設(shè)最復(fù)雜的存量地區(qū)。對于這類地區(qū)的規(guī)劃研究，并非單純的空間優(yōu)化和環(huán)境整治，而是存量地區(qū)發(fā)展的全面提升[9]。

（一）跨越學(xué)科界限：綜合性規(guī)劃

由于武漢長江大道穿越了城市建設(shè)最為復(fù)雜的現(xiàn)狀建成區(qū)，單純空間設(shè)計為主的規(guī)劃并不能保證理念的落地。為此，在長江大道的規(guī)劃編制過程中，開展了大量超越空間設(shè)計的綜合性工作。在編制初始，建筑師、規(guī)劃師、景觀設(shè)計師，聯(lián)合交通工程師、市政工程師、照明工程師、土地估價師、造價師等不同行業(yè)，以及規(guī)劃、國土、城建等不同部門，組成了聯(lián)合團(tuán)隊。建筑師、規(guī)劃師和景觀設(shè)計師對沿線的土地利用和空間設(shè)計進(jìn)行了規(guī)劃；策劃團(tuán)隊對沿線的旅游、文化、辦公、商業(yè)等項(xiàng)目進(jìn)行了細(xì)致安排，為空間方案提供支撐；國土規(guī)劃管理部門和規(guī)劃師以土地權(quán)屬為基礎(chǔ)，對規(guī)劃范圍內(nèi)的每一塊土地進(jìn)行了分類清理，將各宗土地分為保留、提升和儲備三種類型；土地儲備部門根據(jù)儲備用地中開發(fā)性用地的用地性質(zhì)、用地規(guī)模，評估了土地收益；此外，各專業(yè)將規(guī)劃提出的空間方案轉(zhuǎn)化為拆遷改造、道路暢通、綠量提升、夜景亮化、立面整治和設(shè)施統(tǒng)一六大工程，分別進(jìn)行成本測算，提出經(jīng)濟(jì)策略，為政府決策提供了堅實(shí)基礎(chǔ)。

圖1 長江大道資金投入來源測算

（二）跨越權(quán)屬界限：協(xié)商式規(guī)劃

武漢長江大道沿線不同時期的城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一、形式各異，建筑高度、建筑退線等指標(biāo)差異較大。倘若采用常規(guī)的“一條直線管到底”的道路紅線及建筑退線管控方式，必然與現(xiàn)行的土地權(quán)屬和實(shí)際建設(shè)情況出入較大，導(dǎo)致規(guī)劃的可操作性大打折扣，設(shè)計理念難以落地。另一方面，倘若僵化地尊重現(xiàn)狀權(quán)屬和現(xiàn)狀建設(shè)，又可能導(dǎo)致整治效果大打折扣。因此，規(guī)劃編制過程中突破了傳統(tǒng)的“紅線”管理方式，充分與權(quán)利主體溝通協(xié)商，實(shí)現(xiàn)了從“設(shè)計最優(yōu)的空間方案”向“與權(quán)利主體協(xié)商”的轉(zhuǎn)變[10]。

一方面，為了充分彰顯街道特色，本輪規(guī)劃擺脫了傳統(tǒng)的“以道路紅線為依據(jù)、就道路論道路”的方式，對沿線“建筑至建筑”的空間進(jìn)行整體設(shè)計，重點(diǎn)增加了沿線自行車道、人行道和沿街綠化空間。由于沿線道路斷面寬窄不一、建筑退線不盡相同，許多新增加的設(shè)施位于道路兩側(cè)業(yè)主權(quán)屬用地范圍內(nèi)，土地?zé)o需征收儲備，因而采取與物權(quán)人協(xié)商、對建筑退線空間進(jìn)行適當(dāng)改造的方式進(jìn)行實(shí)施。在規(guī)劃編制階段，制定了詳細(xì)的土地使用圖則，對道路紅線以及兩側(cè)的空間均進(jìn)行了安排，成為與物權(quán)人共同協(xié)商的工具，同時也直接指導(dǎo)了工程建設(shè)。

圖2 長江大道項(xiàng)目規(guī)劃范圍示意圖

另一方面，沿線地塊的機(jī)動車出入口、地下車庫出入口的設(shè)置不合理，一定程度上影響了長江大道的主線交通；同時，沿線區(qū)域次支路網(wǎng)密度較小，部分道路為單位內(nèi)部路，不能服務(wù)于城市交通。為此，迫切需要對部分現(xiàn)狀建筑較好的保留用地開展功能和交通流線再組織。規(guī)劃對沿線部分地塊開展了總平面規(guī)劃，并以此為平臺積極與地塊業(yè)主進(jìn)行反復(fù)溝通協(xié)商，找尋公共利益和業(yè)主利益的平衡點(diǎn)。例如，針對某醫(yī)院地塊，規(guī)劃提出將單位圍墻適當(dāng)后退，保障充足的人行空間；并對其機(jī)動車出入口提出了變更建議，優(yōu)化其內(nèi)部車行流線。這些措施極大地緩解了該單位入口的擁堵狀況，提升了入口景觀品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)了城市與業(yè)主的雙贏。

（三）跨越部門界限：協(xié)調(diào)式規(guī)劃

傳統(tǒng)的規(guī)劃實(shí)施方式，一般由規(guī)劃編制成果轉(zhuǎn)化為控規(guī)和城市設(shè)計導(dǎo)則，作為規(guī)劃審批部門決策的依據(jù)；針對重點(diǎn)地塊，編制修建性詳細(xì)規(guī)劃、指導(dǎo)實(shí)施。然而，長江大道沿線這類存量地區(qū)的規(guī)劃實(shí)施，涉及園林、房管、城管、建委等不同部門，單一的“控制性詳細(xì)規(guī)劃+城市設(shè)計導(dǎo)則”難以滿足規(guī)劃實(shí)施的需要；同時由于主體多元，全面編制修建性詳細(xì)規(guī)劃并不現(xiàn)實(shí)。規(guī)劃編制過程中，按照各職能部門的分工，結(jié)合規(guī)劃目標(biāo)和建設(shè)要求，擬定了拆遷儲備、優(yōu)化整治、道路暢通、綠量提升等六大實(shí)施工程，并劃定了各類重點(diǎn)工程實(shí)施的范圍線，分類提出建設(shè)要求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并對各項(xiàng)工程的實(shí)施時序進(jìn)行了系統(tǒng)安排。由此，在規(guī)劃階段即明確了各部門的工作內(nèi)容和工作邊界，充分發(fā)揮了規(guī)劃的統(tǒng)籌作用。各部門在實(shí)施過程中各司其職，大幅減少了部門協(xié)調(diào)的困難和阻力。

表1 長江大道項(xiàng)目規(guī)劃用地整理分類與實(shí)施部門一覽表

四、研究結(jié)論與展望

長期以來，伴隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，我國規(guī)劃行業(yè)積累了大量增量規(guī)劃的編制手段和方法，但存量地區(qū)規(guī)劃編制的理論和技術(shù)儲備仍顯不足，導(dǎo)致存量規(guī)劃實(shí)施過程中面臨較大的困難和阻力。針對效益多元、主體多元、部門多元等存量地區(qū)規(guī)劃特征，《武漢長江大道沿線綜合規(guī)劃》在編制過程中，試圖跨越傳統(tǒng)增量規(guī)劃編制的邊界，通過綜合型規(guī)劃、協(xié)商式規(guī)劃、協(xié)調(diào)式規(guī)劃的編制，推進(jìn)存量地區(qū)規(guī)劃的有效實(shí)施，取得了一定的成效。在這一探索過程中，仍然存在一定的問題，如較多強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)效益，對社會和環(huán)境效益分析仍顯不足等?？傮w而言，存量地區(qū)實(shí)施性規(guī)劃編制的理論與方法，有待進(jìn)一步的研究與探索。

注釋：

① 長江大道起點(diǎn)為常青路三環(huán)線立交，終點(diǎn)為珞瑜路三環(huán)線立交，由常青路、青年路、武勝路、江漢橋、鸚鵡大道、龜山南路、長江大橋、武珞路和珞瑜路組成，全長29.7公里。長江大道沿線穿越了武昌、漢口、漢陽等武漢三鎮(zhèn)的老城區(qū)，“一五”“二五”時期城市集中建設(shè)的工業(yè)組團(tuán)，90年代以來陸續(xù)建設(shè)的商務(wù)區(qū)和生活區(qū)，以及不同時期陸續(xù)建設(shè)的高校集中區(qū)，被譽(yù)為“穿越城市建設(shè)的年輪”。