基層治理中公共政策執(zhí)行問(wèn)題研究

摘要：在公共政策執(zhí)行的過(guò)程中，經(jīng)過(guò)充分論證而制定的科學(xué)政策有可能達(dá)不到預(yù)定的政策目標(biāo)?，F(xiàn)實(shí)的壓力型體制，資源的稀缺性和委托——代理理論鏈在政策傳輸過(guò)程中缺陷的存在，使得公共政策的執(zhí)行可能有所偏差，民眾不能完整的解讀政策含義，無(wú)法切實(shí)享受政策優(yōu)惠，致使公共目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，政府權(quán)威面臨挑戰(zhàn)。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)促使我們重視公共政策執(zhí)行的相關(guān)問(wèn)題，以期透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，找到出現(xiàn)問(wèn)題的原因并提出相關(guān)的建議。

關(guān)鍵詞：公共政策利益博弈政策執(zhí)行偏差

長(zhǎng)期以來(lái)，人們認(rèn)為一項(xiàng)公共政策只要正式頒布以及給予足夠多的資金支持傳輸?shù)较录?jí)機(jī)構(gòu)就可以自然而然的得到順利執(zhí)行，然后達(dá)到預(yù)定的執(zhí)行效果，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。然而事實(shí)并非如此，在政策執(zhí)行的實(shí)踐中由于政策本身存在一定的彈性以及政策執(zhí)行人的自利行為使得公共政策執(zhí)行有所偏差甚至難以執(zhí)行，民眾不能完整的解讀政策含義，無(wú)法切實(shí)享受政策優(yōu)惠，致使公共目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，從而影響政府權(quán)威。

一、相關(guān)概念

（一）公共政策

在公共政策學(xué)發(fā)軔和發(fā)展的歷史上，公共政策學(xué)者根據(jù)概念界定的側(cè)重點(diǎn)的不同對(duì)公共政策加以不同定義。有的學(xué)者將公共政策視為規(guī)范人們行為的行動(dòng)指南或者行為規(guī)范，當(dāng)然這種觀點(diǎn)得到了中西方學(xué)者的普遍認(rèn)同。諸如美國(guó)伍德羅·威爾遜就認(rèn)為：“公共政策是由政治家即具有立法權(quán)者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律或法規(guī)?！蔽閱⒃?《公共政策》[M].香港：商務(wù)圖書(shū)館，1989中國(guó)的張金馬教授也有類似的看法，他認(rèn)為：“公共政策就是一種用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人行動(dòng)的準(zhǔn)則或指南。”張金馬.《政策科學(xué)導(dǎo)論》[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1992也有人認(rèn)為公共政策應(yīng)該被視為是一種主體的行動(dòng)，比如托馬斯·R.戴伊提出的：“公共政策就是政府選擇要做的或者不要做的事情?！蓖旭R斯·R·戴伊.《理解公共政策》[M].北京：華夏出版社，2004除此之外，戴維·伊斯頓認(rèn)為：“公共政策是政府對(duì)整個(gè)社會(huì)的價(jià)值作權(quán)威性的分配。”[美]戴維·伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》[M]，王浦劬譯，北京：華夏出版社，1999也就是說(shuō)他將公共政策視為一種價(jià)值分配活動(dòng)，是對(duì)整個(gè)社會(huì)資源如何分配、社會(huì)機(jī)構(gòu)如何運(yùn)轉(zhuǎn)的總體規(guī)劃。根據(jù)以上關(guān)于公共政策的定義，我們將其理解為是政府或者權(quán)力機(jī)關(guān)在一定的歷史時(shí)期通過(guò)規(guī)范的制度程序制定出來(lái)的，為了完成一定的公共目標(biāo)，解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益的關(guān)于社會(huì)發(fā)展的總體性規(guī)劃。

（二）公共政策執(zhí)行偏差的含義

所謂的政策執(zhí)行偏差，是指政策執(zhí)行者在實(shí)施政策過(guò)程中，由于主客觀因素的作用，其行為效果偏離政策目標(biāo)并產(chǎn)生了不良后果的政策現(xiàn)象。有的研究者也把這種現(xiàn)象稱之為“執(zhí)行障礙”“執(zhí)行走樣”“執(zhí)行梗阻”等。寧騷：《公共政策學(xué)》[M]，北京：高等教育出版社2003年版，第364-365頁(yè).盡管說(shuō)法不一樣，但共同的內(nèi)涵都是說(shuō)政策的執(zhí)行偏離了政治制定的初衷，不能達(dá)到公共政策目標(biāo)，產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

二、政策執(zhí)行可能產(chǎn)生偏差的表現(xiàn)

國(guó)家出臺(tái)的經(jīng)過(guò)充分論證的科學(xué)政策能否有效執(zhí)行，是否實(shí)實(shí)在在的落到實(shí)處，地方政府責(zé)任重大。而在當(dāng)前壓力型體制下，地方政府出于公共政策本身存在的一定彈性對(duì)公共政策認(rèn)知產(chǎn)生偏差，進(jìn)而選擇性的進(jìn)行公共政策的執(zhí)行從而產(chǎn)生公共政策落實(shí)中的偏差，使得民眾對(duì)政策的理解和支持度大打折扣，政府機(jī)關(guān)的威信力下降。

（一）地方政府對(duì)公共政策認(rèn)知有所偏差

1.對(duì)公共政策的內(nèi)容本質(zhì)缺乏準(zhǔn)確的把握。只有對(duì)某項(xiàng)公共政策具有清晰準(zhǔn)確的認(rèn)知，才能從根本上保證政策的有效執(zhí)行。由于政策本身所存在的政策彈性以及政策執(zhí)行主體想當(dāng)然的對(duì)政策進(jìn)行揣測(cè)，不能參透政策本質(zhì)與執(zhí)行的目的，或者在政策執(zhí)行過(guò)程中自主選擇性的進(jìn)行執(zhí)行，導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)地方政府對(duì)公共政策缺乏準(zhǔn)確的把握主要體現(xiàn)在缺乏對(duì)中央或上級(jí)政策構(gòu)成要素的系統(tǒng)認(rèn)識(shí)，缺乏從整個(gè)政策體系出發(fā)來(lái)把握某項(xiàng)公共政策的意識(shí)。以安康市“三變改革”為例，要求圍繞壯大村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和群眾穩(wěn)定增收脫貧，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和“三變改革”。政策本意是通過(guò)“三變改革”助產(chǎn)脫貧，而在現(xiàn)實(shí)操作中，政策執(zhí)行主體將之與其政績(jī)掛鉤，各地方主體進(jìn)行政績(jī)攀比，虛報(bào)各方面比率，實(shí)際上卻未給農(nóng)民帶來(lái)實(shí)際效益。地方政府雖然“達(dá)到”了上級(jí)安排的政策目標(biāo)，卻未給農(nóng)民帶來(lái)實(shí)際效益，其實(shí)質(zhì)就是對(duì)政策認(rèn)知產(chǎn)生理解偏差。

2.對(duì)公共政策出臺(tái)和執(zhí)行缺乏高度的認(rèn)同感。一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)和有效執(zhí)行，必然離不開(kāi)地方政府的高度認(rèn)同，只有政策執(zhí)行者覺(jué)得這項(xiàng)政策確實(shí)是適合實(shí)際情況，能夠帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的利益，并且對(duì)一項(xiàng)政策發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同，才能通過(guò)自己的執(zhí)行行動(dòng)切實(shí)落實(shí)政策。由于公共政策的本質(zhì)是基于社會(huì)政策問(wèn)題對(duì)既存利益模型進(jìn)行重新調(diào)整。中央政策自然就是對(duì)整個(gè)社會(huì)的利益進(jìn)行再分配，因此，政策的執(zhí)行就必然會(huì)涉及到中央和地方利益沖突。地方政府在執(zhí)行公共政策時(shí)發(fā)現(xiàn)與實(shí)際情況不相符合或與中央和地方發(fā)生利益沖突時(shí)，有可能會(huì)變通的執(zhí)行上級(jí)政策，陽(yáng)奉陰違產(chǎn)生“上有政策下有對(duì)策”的困境沖突。就如吳毅先生所著《小鎮(zhèn)喧囂》里所寫(xiě)的小藠頭大文章一般。2003年的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，上級(jí)要求農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所種的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物不適合本地，并且給當(dāng)?shù)卣畮?lái)了壓力，地方政府處于上傳下達(dá)的位置，上面的要求不得不聽(tīng)，下面的心聲不得不反映，于是地方政府不得不開(kāi)始使用軟拖硬抗的技巧，最終結(jié)果使得農(nóng)業(yè)調(diào)整屢戰(zhàn)屢敗，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)政府信心不足，從而質(zhì)疑政府能力。

（二）地方政府在公共政策落實(shí)中的偏差

徒法不能自行，中國(guó)是“上下來(lái)去”的政策執(zhí)行模型，本文就政策執(zhí)行的動(dòng)態(tài)過(guò)程進(jìn)行分析。首先，地方政府執(zhí)行公共政策的方式產(chǎn)生偏差，地方政府在執(zhí)行公共政策時(shí)擁有適當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)，但執(zhí)行人員在執(zhí)行政策時(shí)利用政策的彈性和抽象性“變通”執(zhí)行上級(jí)政策，從而使得政策執(zhí)行與原來(lái)的政策內(nèi)容相左或相去甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致政策畸變，在地方上則產(chǎn)生“上有政策，下有對(duì)策”的困境沖突。其次，不同的激勵(lì)機(jī)制會(huì)使各地方政府官員做出不同的行為。當(dāng)一項(xiàng)新的公共政策出臺(tái)之后，政策執(zhí)行人員往往處于觀望狀態(tài)，新政策的實(shí)施存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性，于是政策執(zhí)行人員在執(zhí)行政策時(shí)敷衍塞責(zé)、延宕推拖，實(shí)際上并未采取可操作性的具體措施來(lái)執(zhí)行上級(jí)政府的政策。

另外，在績(jī)效上，由于上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的考核集中于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如果經(jīng)濟(jì)目標(biāo)沒(méi)有達(dá)到就可能會(huì)出現(xiàn)一票否決的情況。在這種強(qiáng)大的壓力體制下，下級(jí)政府官員出于對(duì)自身利益最大化的考慮，就會(huì)優(yōu)先選擇那些上級(jí)政府著重關(guān)注的和與自身仕途有關(guān)的公共政策。因此在公共政策執(zhí)行過(guò)程中由執(zhí)行人員附加了一些不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，盲目擴(kuò)大政策外延，從而導(dǎo)致政策變形，影響了公共政策的執(zhí)行效力。最為突出的表現(xiàn)便是“搭便車”，執(zhí)行人員往往打著貫徹上級(jí)政策的旗號(hào)，推行實(shí)現(xiàn)自身利益的“土政策”。這些土政策與原政策捆綁在一起執(zhí)行后，不僅擴(kuò)大了原政策的調(diào)控力度和范圍，出現(xiàn)政策“浮夸”，還分別從質(zhì)和量?jī)蓚€(gè)方面造成原政策的公信力驟降。

三、政策執(zhí)行可能產(chǎn)生偏差的原因

（一）主觀因素

首先是利益主體之間存在非合作博弈導(dǎo)致政策執(zhí)行產(chǎn)生偏差。政策的執(zhí)行者在實(shí)施公共政策的時(shí)候，不可避免的要遇到多元利益博弈，政策實(shí)施的過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)進(jìn)行利益選擇的環(huán)節(jié)。這里所提到的非合作博弈主要是指地方政府和中央政府以及地方政府和目標(biāo)群體之間的利益博弈。一方面，當(dāng)中央政府制定的政策適用于地方或者能夠助力地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，地方政府就會(huì)不余遺力的積極落實(shí)上級(jí)政策，通過(guò)完成政策目標(biāo)來(lái)提升政績(jī);但是當(dāng)中央政府制定的公共政策不適用于地方并且會(huì)給地方帶來(lái)壓力時(shí)，地方政府便與中央政府產(chǎn)生了利益博弈，地方政府有可能費(fèi)盡心思去曲解此項(xiàng)政策，變通的執(zhí)行該政策。另一方面，政策執(zhí)行的目標(biāo)群體，也就是基層民眾對(duì)于公共政策的接受程度也會(huì)影響政策執(zhí)行的效果。當(dāng)?shù)胤秸畟鬟_(dá)下來(lái)的政策有損基層民眾利益時(shí)，民眾一般會(huì)直接抵制政策的實(shí)施，或者通過(guò)熟人社會(huì)的特性尋求地方官員的幫助，可能也會(huì)給地方政府提供貪污腐敗的空間;當(dāng)?shù)胤秸矊?duì)上級(jí)政策心懷不滿時(shí)就容易形成“共謀問(wèn)題”，也就是說(shuō)地方政府與基層民眾達(dá)成共識(shí)，形成同盟，共同抵制上級(jí)政策。

另外，地方政府與目標(biāo)群體之間存在著委托——代理關(guān)系，目標(biāo)群體也就是基層民眾是委托人，地方政府被基層民眾授權(quán)則代表著代理人。由于信息的不對(duì)稱性、加之知識(shí)能力的不確定性使得委托人對(duì)代理人的行為進(jìn)行監(jiān)督十分困難，這也增加了這個(gè)委托代理關(guān)系的不公平性。地方政府擁有更多的信息知情權(quán)，他們也許會(huì)站在他們自己的利益角度考慮問(wèn)題，不會(huì)完全的從只是增加公共福祉的愿望出發(fā)去制定對(duì)全體人員都有好處的福利政策。同樣，在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，地方政府自然也會(huì)各取所需。于是在政策執(zhí)行的過(guò)程中出現(xiàn)扭曲異化公共政策的行為基層民眾也不可得知。

（二）客觀因素

史密斯在其過(guò)程模型中就明確指出：理想的公共政策是影響政策執(zhí)行者有效執(zhí)行政策的最重要的因素之一。究其政策本身來(lái)說(shuō)，若是政策合法性程度高，那么地方政府執(zhí)行政策過(guò)程中遇到的阻力相對(duì)就會(huì)減少;若是缺乏合法性，那么政策執(zhí)行的失敗系數(shù)則會(huì)大大提升，執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)加大，政策執(zhí)行效果也會(huì)大打折扣。當(dāng)公共政策建立在理性基礎(chǔ)之上有明確而具體的政策目標(biāo)且有可行性時(shí)，地方政府自會(huì)全力支持政策的施行，一旦政策制定不合理，則會(huì)出現(xiàn)上有政策下有對(duì)策的困境。

四、結(jié)語(yǔ)

法美策貴在能行。公共政策的有效執(zhí)行是達(dá)成公共目標(biāo)的重要條件，也是維護(hù)治理穩(wěn)定的必要條件。通過(guò)對(duì)公共政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)以及環(huán)節(jié)的分析，進(jìn)一步探究出產(chǎn)生偏差的誘因，從而采取針對(duì)性的矯正措施，比如通過(guò)外在的制度模式來(lái)約束各個(gè)利益主體之間的博弈行為，完善政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)政策執(zhí)行中的信息溝通，拓寬基層民眾的利益表達(dá)渠道來(lái)避免公共政策的無(wú)效執(zhí)行，才能更好的落實(shí)公共政策，實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1]伍啟元.公共政策[M].香港：商務(wù)圖書(shū)館，1989.

[2]托馬斯·R·戴伊.理解公共政策[M].北京：華夏出版社，2004.

[3]寧騷.公共政策學(xué)[M]，北京：高等教育出版社，2003.

[4]丁煌.我國(guó)現(xiàn)階段政策執(zhí)行阻滯及其防治對(duì)策的制度分析[J].政治學(xué)研究，2002（1）

[5]謝煒.中國(guó)公共政策執(zhí)行過(guò)程中的利益博弈[D].華東師范大學(xué)，2007.

[6]張彥紅.地方政府執(zhí)行公共政策的偏差及其對(duì)策研究[J].貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，2012（12）

[7]李娜.委托代理理論視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行偏差分析——以湯神廟鎮(zhèn)為例[D].遼寧大學(xué)，2011.

[8]賀慶鴻.利益博弈視角下公共政策執(zhí)行偏差問(wèn)題研究[D].西北大學(xué)，2008.

〔本文系西華師范大學(xué)2018年省級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“河長(zhǎng)制背景下農(nóng)村社區(qū)利益整合與治理轉(zhuǎn)型研究——以安康市同心社區(qū)為例”（項(xiàng)目編號(hào)：201810638089）階段性成果〕

（劉曉慧，西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院）