基層組織任期延長的治理意蘊(yùn)

李文釗

【摘要】在實行任期制的情況下，時間和屆數(shù)是關(guān)鍵的制度要素，它們構(gòu)成了完整任期制度的主要內(nèi)容。村民委員會和居民委員會的任期實現(xiàn)從三年向五年的轉(zhuǎn)變，有利于解決治理主體的激勵性問題，能夠?qū)崿F(xiàn)不同制度之間的有效銜接和協(xié)調(diào)，從而提升基層治理質(zhì)量，實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】基層組織 任期延長 基層治理 【中圖分類號】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

村民委員會和居民委員會是基層治理的組織基礎(chǔ)，前者涉及農(nóng)村治理，后者涉及城市社區(qū)治理，二者都是基層治理體系中的核心治理主體。為了更好地促進(jìn)農(nóng)村治理和城市社區(qū)治理，我國對村民委員會和居民委員會的任期制進(jìn)行了修改，試圖通過延長基層組織任期更好地激勵村干部和居委會干部做好農(nóng)村和城市社區(qū)的各項工作。完善基層組織任期制度是推動基層治理現(xiàn)代化的重要舉措，必將對基層治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

領(lǐng)導(dǎo)人選拔、任期制與治理現(xiàn)代化

只要有國家的建立，就會產(chǎn)生治理問題，出現(xiàn)治理主體與被治理對象的分化，而擁有權(quán)力的治理主體有可能利用權(quán)力實現(xiàn)自身利益，從而損害沒有權(quán)力的治理對象的利益。擁有權(quán)力的治理主體與沒有權(quán)力的治理對象之間如何有效互動成為治理難題。

中國在吸收借鑒西方國家的經(jīng)驗基礎(chǔ)之上，建立了黨管干部的人事制度、人民代表大會制度以及人民當(dāng)家作主制度，實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一。由此，中國特色的治理主體選擇體系逐步建立。黨的領(lǐng)導(dǎo)是治理主體選擇的根本性制度安排，主要通過黨管干部制度來實現(xiàn)?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》和《中華人民共和國憲法》對黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的選舉制度進(jìn)行了規(guī)定，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》對黨和國家以及地方的工作部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的選拔進(jìn)行了規(guī)定?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》對依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員進(jìn)行了規(guī)定。任期制是治理主體選擇的重要制度安排，它主要針對領(lǐng)導(dǎo)人選拔，通常涉及任職時間和任職屆數(shù)兩個核心要素。

對于基層治理，中國分別在農(nóng)村實行村民自治，在城市社區(qū)實行居民自治，村民自治的重要主體是村民委員會，居民自治的重要主體是居民委員會。村民委員會和居民委員會的領(lǐng)導(dǎo)人選拔，是自治能否取得成功的關(guān)鍵。在2018年修改《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》之前，村民委員會和居民委員會的任期為三年，可以連選連任。這意味著，一方面，村民委員會和居民委員的任期少于黨和國家各級領(lǐng)導(dǎo)的任期；另一方面，由于任期時間較短，任期制度可能會出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，增加政府的運行成本。

新時代基層組織任期變革的背后考量

首先，村民委員會和居民委員會的三年任期制度，容易產(chǎn)生激勵難題，不利于基層治理質(zhì)量的提升。與終身制相比，任期制是人類公共事務(wù)治理的重大進(jìn)步。任期制整體上會對治理主體產(chǎn)生激勵與約束作用，如果在任職期間治理績效不佳，治理主體就可能會面臨被淘汰的壓力。這種壓力使得治理主體逐漸形成了“績效意識”，在其任職期間設(shè)立績效目標(biāo)，并且通過績效提升來實現(xiàn)連選連任。此外，任期制也為民眾重新選擇治理主體提供了契機(jī)。當(dāng)治理主體不能夠達(dá)到治理績效目標(biāo)時，就可以通過選擇新的主體來提升治理質(zhì)量。

在實行任期制的情況之下，任期的時間和屆數(shù)是關(guān)鍵制度要素，它們構(gòu)成了完整任期制度的主要內(nèi)容。一旦任期時間過長，就會使得治理主體的替換成本過高，治理共同體不能夠?qū)χ卫碇黧w進(jìn)行及時有效監(jiān)督。而任期時間過短，則會使治理主體為了追求連選連任而采取一些短期行為。村民委員會和居民委員會的三年任期制度在時間上就有一些過短，不利于農(nóng)村和城市社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。比如，一些村干部工作兩年就面臨著新的選舉，而熟悉工作本身也需要一定的時間，這就導(dǎo)致村干部真正投入工作的有效時間只有一年。

其次，村民委員會和居民委員會的三年任期制度，容易產(chǎn)生制度協(xié)調(diào)和制度摩擦難題。比較理想的狀態(tài)是，上級政府換屆之后，下級政府也進(jìn)行換屆，這樣有利于政令統(tǒng)一和各項戰(zhàn)略政策的落實。而村民委員會與居民委員會的三年任期制度可能使得其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道換屆不一致，不利于村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、居民委員會與街道之間的有效協(xié)調(diào)。此外，除了與各級政府進(jìn)行協(xié)調(diào)外，村民委員會和居民委員會還需要與黨的基層組織進(jìn)行協(xié)調(diào)。

因為任期短會導(dǎo)致激勵難題、短視效應(yīng)以及協(xié)調(diào)難題，中國開始了基層組織任期制度改革。第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議決定對《中國人民共和國村民委員會組織法》作出修改，將第十一條第二款修改為：“村民委員會每屆任期五年，屆滿應(yīng)當(dāng)及時舉行換屆選舉。村民委員會成員可以連選連任?！迸c此同時，對《中國人民共和國城市居民委員會組織法》作出修改，將第八條第一款修改為：“居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生。居民委員會每屆任期五年，其成員可以連選連任。”

建構(gòu)科學(xué)、完備、系統(tǒng)的基層治理制度體系

不可否認(rèn)，村民委員會和居民委員會任期的延長，也可能給群眾基層自治帶來一定的“治理風(fēng)險”。這些“治理風(fēng)險”的核心是：當(dāng)選擇了錯誤的治理主體時，對治理主體進(jìn)行替換面臨著較大的成本風(fēng)險。在任期三年制的情況下，村民和居民可以很快對治理主體進(jìn)行替換，而在五年任期制的情況下，村民和居民需要等待較長時間才能夠?qū)χ卫碇黧w進(jìn)行更替。事實上，治理主體的任期與績效，需要進(jìn)行實踐檢驗，才能夠獲得最優(yōu)的解決方案。因此，未來可以在延長任期制的同時，對任期的屆數(shù)進(jìn)行規(guī)定。隨著制度的運行，可以根據(jù)實際情況，作出任期最多不能超過三屆的限制。當(dāng)然，從理想狀況來說，只要選舉是公平的，任期屆數(shù)也不是問題。任期屆數(shù)越多，表明越受歡迎。總體而言，任期屆數(shù)需要與基層群眾治理主體隊伍進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，真正為高質(zhì)量基層治理提供人才保障。

為了避免任期延長可能給基層群眾自治制度帶來的“治理風(fēng)險”，需要進(jìn)一步完善監(jiān)督與制約制度，使人們不僅能夠選擇較好的治理主體，還能夠促進(jìn)治理主體按照治理對象的要求實現(xiàn)高質(zhì)量治理。要在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等制度體系上下功夫，建立科學(xué)、完備、系統(tǒng)的基層治理制度體系?；鶎又卫碇贫润w系強(qiáng)調(diào)基層治理由一系列制度體系構(gòu)成，任期制度只是其中重要的制度之一，政務(wù)公開、民主決策等其他制度體系也是重要的組成部分，任期制度需要與其他制度有效配合，才能夠為高質(zhì)量基層治理提供保障。

就民主選舉而言，需要做好宣傳、教育和說服等工作，讓村民和居民認(rèn)識到任期制度延長對民主選舉可能產(chǎn)生的影響。對于民主決策而言，需要進(jìn)一步完善政務(wù)公開、決策規(guī)則、決策權(quán)限等制度，更好地約束治理主體的決策行為，真正實現(xiàn)村民和居民的自我管理、自我服務(wù)和自我教育。對于民主監(jiān)督而言，需要在村務(wù)監(jiān)督委員會或機(jī)構(gòu)運行方面下功夫，提升監(jiān)督質(zhì)量，更好行使監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行。

（作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長）

【參考文獻(xiàn)】

①《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國村民委員會組織法〉〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉的決定》，新華網(wǎng)，2018年12月30日。

②《村委會任期延長，基層治理更穩(wěn)定》，《新京報》，2018年12月30日。