黨建的規(guī)制功能及其法制完善

段澤孝

摘要：地方公共行政的實(shí)踐中，民政部門(mén)在社會(huì)組織年檢中要求其成立功能型黨支部的政策，具有黨建與行政的雙重任務(wù)屬性。雙重任務(wù)揭示了黨建作為一種規(guī)制工具的實(shí)現(xiàn)路徑，體現(xiàn)了黨建的規(guī)制功能。然而，在實(shí)踐中卻因其雙重任務(wù)的特質(zhì)導(dǎo)致黨建規(guī)制功能面臨著法律依據(jù)不充分的障礙，其本質(zhì)是社會(huì)組織功能型黨支部的組織法問(wèn)題。對(duì)此可以從法律構(gòu)造和法律續(xù)造兩個(gè)方面進(jìn)行完善。建議在國(guó)家法律層面制定《社會(huì)組織法》，并設(shè)置黨組織條款。在黨內(nèi)法規(guī)層面修改《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》第5條，使創(chuàng)新黨支部形式多樣化。進(jìn)而使社會(huì)組織功能型黨支部從國(guó)家法律到黨內(nèi)法規(guī)到地方性黨內(nèi)規(guī)范性文件獲得完整的法規(guī)范依據(jù)。

關(guān)鍵詞：黨的建設(shè);功能型黨支部;規(guī)制;組織法

中圖分類(lèi)號(hào)：D262? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1673-1573（2020）01-0053-07

黨的十九大報(bào)告指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”[1]隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，面對(duì)堅(jiān)持和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的新形勢(shì)，中央提出要“加快在新型經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織中建立健全黨的組織機(jī)構(gòu)，做到黨的工作進(jìn)展到哪里，黨的組織就覆蓋到哪里”[2]。黨的十九屆四中全會(huì)決定亦指出，要健全包括完善黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)組織在內(nèi)的黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，并提出在構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局中發(fā)揮社會(huì)組織作用①。一般而言，黨的建設(shè)是黨的工作的屬概念，又是黨務(wù)工作的種概念，它是指黨為保持自己的性質(zhì)而從事的一系列自我完善的活動(dòng)，不僅包括黨務(wù)工作，還包括黨的思想建設(shè)、政治建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和制度建設(shè)等②。但為了因應(yīng)新時(shí)代的新任務(wù)，我們對(duì)黨建工作的認(rèn)知與要求也面臨更新。在實(shí)務(wù)中，已有地方政府為了落實(shí)“兩新組織”黨建全覆蓋的要求，出臺(tái)了相應(yīng)的政策③。對(duì)此，一方面政策執(zhí)行中黨和政府要求“兩新組織”設(shè)置黨的組織，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨對(duì)“兩新組織”的領(lǐng)導(dǎo);而另一方面，從行政規(guī)制的視角來(lái)看，這一過(guò)程實(shí)際上是以黨建為規(guī)制工具來(lái)達(dá)成特定目標(biāo)的行政任務(wù)。由此，使黨建在傳統(tǒng)的黨務(wù)范疇之外，又增加了一個(gè)規(guī)制功能。本文擬以社會(huì)組織功能型黨支部為例，論述黨建的規(guī)制功能及其面臨的法制問(wèn)題。

一、黨建作為規(guī)制工具的實(shí)現(xiàn)路徑

在社會(huì)組織功能型黨支部的建設(shè)過(guò)程中，黨建何以具備規(guī)制功能，其關(guān)鍵步驟是雙重任務(wù)的建構(gòu)。所謂雙重任務(wù)，即黨的建設(shè)任務(wù)與行政任務(wù)經(jīng)由同一個(gè)公共行政過(guò)程實(shí)現(xiàn)。因此，我們需要重點(diǎn)考察雙重任務(wù)的實(shí)際運(yùn)作，并從中發(fā)現(xiàn)規(guī)制工具的運(yùn)用。

（一）公共行政實(shí)務(wù)中的雙重任務(wù)

在地方公共行政的實(shí)務(wù)中，黨建與行政雙重任務(wù)包含兩個(gè)方面。首先，是規(guī)范性文件中的黨建任務(wù)。當(dāng)前對(duì)功能型黨支部的設(shè)置主要在“兩新組織”中展開(kāi)，以湖南省為例，湖南省以中共湖南省委非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織工作委員會(huì)的名義發(fā)布了湘兩新發(fā)〔2018〕7號(hào)文。這是一份標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)于黨的建設(shè)的黨內(nèi)規(guī)范性文件。對(duì)“兩新組織”的黨支部如何設(shè)置與建設(shè)，提出了具體的要求和規(guī)范。但是，如果從該文件所調(diào)整的對(duì)象來(lái)看，則會(huì)出現(xiàn)一個(gè)有意思的現(xiàn)象。該文件下發(fā)的對(duì)象是各市州非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織工委、省委非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織工委成員單位、各綜合（行業(yè)）黨委。其調(diào)整的對(duì)象，是黨的組織（支部）和黨員。從文件內(nèi)容本身來(lái)看，社會(huì)組織并不是其調(diào)整的對(duì)象。對(duì)于已經(jīng)設(shè)置有黨組織的社會(huì)組織，則該文件的調(diào)整對(duì)象是該社會(huì)組織內(nèi)的黨組織和黨員。對(duì)于尚未設(shè)置黨組織的社會(huì)組織，該文件的調(diào)整對(duì)象僅為該社會(huì)組織內(nèi)的黨員。既然發(fā)文對(duì)象和調(diào)整對(duì)象均不是社會(huì)組織，那么該文件是否對(duì)社會(huì)組織產(chǎn)生效力呢？至少在理論上，黨內(nèi)規(guī)范性文件的效力及于黨內(nèi)，而不會(huì)及于黨外的社會(huì)組織。但倘若不及于社會(huì)組織，那么在社會(huì)組織中設(shè)置黨支部的黨建任務(wù)又如何實(shí)現(xiàn)？沒(méi)有社會(huì)組織的配合，勢(shì)必難以落實(shí)該文件的精神。

其次，是黨支部設(shè)置過(guò)程中的行政因素。事實(shí)上，湘兩新發(fā)〔2018〕7號(hào)文的效力必然及于社會(huì)組織。從2018年以來(lái)湖南省內(nèi)各個(gè)社會(huì)組織紛紛成立功能型黨支部便可得知，如果沒(méi)有強(qiáng)制力、拘束力，各個(gè)社會(huì)組織不會(huì)如此步調(diào)一致?？梢?jiàn)，黨內(nèi)規(guī)范性文件中的黨建任務(wù)被逐步落實(shí)了，其效力及于社會(huì)組織。通過(guò)對(duì)實(shí)踐的考察可以發(fā)現(xiàn)，理論上的障礙是通過(guò)行政公權(quán)力的運(yùn)用而得以克服。從社會(huì)組織的實(shí)際情況來(lái)看，大多數(shù)社會(huì)組織于2018年啟動(dòng)章程修改和黨支部設(shè)置工作，主動(dòng)在章程中增加了關(guān)于黨支部的條款，并向湖南省社會(huì)組織黨工委申請(qǐng)?jiān)O(shè)立黨支部。之所以會(huì)盡快成立功能型黨支部，除了社會(huì)組織中確實(shí)大多數(shù)成員都是黨員之外，更主要的原因是湖南省民政廳將成立黨支部與年檢掛鉤，成為一個(gè)年檢必須達(dá)標(biāo)的事項(xiàng)。由此可見(jiàn)，當(dāng)前社會(huì)組織中功能型黨支部的設(shè)立，與其說(shuō)是上述規(guī)范性文件的效力使然，毋寧說(shuō)是行政公權(quán)力的作用所致。

通過(guò)上述對(duì)社會(huì)組織功能型黨支部設(shè)置過(guò)程的考察，可以發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件的預(yù)設(shè)目標(biāo)經(jīng)由行政公權(quán)力的保障而得以實(shí)現(xiàn)。在這一過(guò)程中既完成了社會(huì)組織設(shè)置功能型黨支部的黨建任務(wù)，又落實(shí)了社會(huì)組織行政管理部門(mén)的年檢事項(xiàng)要求，達(dá)成了行政任務(wù)。

（二）雙重任務(wù)蘊(yùn)含的規(guī)制工具屬性

從上述雙重任務(wù)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程來(lái)看，本質(zhì)上是社會(huì)組織行政管理部門(mén)通過(guò)行政公權(quán)力貫徹落實(shí)了湘兩新發(fā)〔2018〕7號(hào)文的要求。而這一過(guò)程，也是一個(gè)典型的規(guī)制過(guò)程。按照規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀(guān)點(diǎn)，規(guī)制強(qiáng)調(diào)的是按照規(guī)則進(jìn)行管制、制約[3]。以此概念為參照，雙重任務(wù)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程就是社會(huì)組織行政管理部門(mén)按照社會(huì)組織登記管理程序?qū)ι鐣?huì)組織進(jìn)行的管制與制約。而在規(guī)制過(guò)程中，具體的規(guī)制工具便是黨建。

薩拉蒙定義了工具的四項(xiàng)重要共同特征，即強(qiáng)制性、直接性、自動(dòng)性和可見(jiàn)性。其中，強(qiáng)制性衡量的是一項(xiàng)工具對(duì)個(gè)人或集體行為的約束程度;直接性衡量的是授權(quán)或創(chuàng)立一個(gè)項(xiàng)目的實(shí)體參與實(shí)施過(guò)程的程度;自動(dòng)性指的是政府工具在何種程度上利用了現(xiàn)成的管理體系;可見(jiàn)性衡量的是工具在預(yù)算和政策程序上是否透明[4]。借此為分析工具，可以發(fā)現(xiàn)在社會(huì)組織功能型黨支部的設(shè)置上，黨建符合上述對(duì)規(guī)制工具的描述。首先，行政主管部門(mén)對(duì)未按要求成立功能型黨支部的社會(huì)組織年檢不予通過(guò)，不通過(guò)年檢則影響到社會(huì)組織的存續(xù)，可見(jiàn)該行政舉措對(duì)社會(huì)組織具有極強(qiáng)的約束，符合規(guī)制工具強(qiáng)制性特征。其次，行政主管部門(mén)的行政舉措直接對(duì)社會(huì)組織產(chǎn)生負(fù)擔(dān)性效果，并且是在年檢過(guò)程中直接與社會(huì)組織發(fā)生行政管理關(guān)系，而非假借其他中介機(jī)構(gòu)，符合規(guī)制工具直接性特征。再次，行政主管部門(mén)是利用既有的社會(huì)組織登記與年檢程序?qū)δ苄忘h支部成立與否進(jìn)行審查，而非創(chuàng)設(shè)新的行政程序，符合規(guī)制工具自動(dòng)性特征。最后，該年檢程序是由社會(huì)組織登記管理相關(guān)的行政法規(guī)所規(guī)定，因此該年檢政策與程序無(wú)論是對(duì)行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人，還是社會(huì)大眾均屬公開(kāi)透明，符合規(guī)制工具可見(jiàn)性特征。社會(huì)組織行政主管部門(mén)之所以要求社會(huì)組織成立功能型黨支部，既是落實(shí)相關(guān)文件精神的需要，更是看重了黨建所具有的激發(fā)社會(huì)組織活力、確保社會(huì)組織正確發(fā)展方向等功能。而這些功能，正是行政主管部門(mén)在對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理過(guò)程中所意圖達(dá)成的行政管理目標(biāo)之一。綜上可見(jiàn)，這種雙重任務(wù)之中蘊(yùn)含著規(guī)制工具的運(yùn)用，實(shí)質(zhì)上使得黨建成為了公共行政部門(mén)為了達(dá)成特定行政任務(wù)所采用的規(guī)制工具。

二、黨建規(guī)制功能面臨的法正當(dāng)性問(wèn)題

上述做法雖然在客觀(guān)效果上克服了黨內(nèi)規(guī)范性文件在理論上的效力問(wèn)題，但又產(chǎn)生了新的理論問(wèn)題。民政部門(mén)作為社會(huì)組織的行政管理部門(mén)，其行政管理的事項(xiàng)是社會(huì)組織本身的業(yè)務(wù)管理領(lǐng)域，社會(huì)組織黨建是否天然地屬于行政管理的業(yè)務(wù)范疇？這一點(diǎn)目前暫時(shí)缺乏法律依據(jù)。盡管我們都認(rèn)為社會(huì)組織設(shè)立黨支部非常重要，但法律依據(jù)不充分的行政行為，則存在合法性的疑慮。而該問(wèn)題的另一個(gè)面向在于，行政權(quán)力要求社會(huì)組織成立黨支部的行為其實(shí)有兩個(gè)對(duì)象：一為社會(huì)組織，另一個(gè)則是黨組織，因?yàn)樯鐣?huì)組織黨支部的成立屬于黨務(wù)范疇。黨是我們的領(lǐng)導(dǎo)核心，行政機(jī)關(guān)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，因此行政行為效力及于黨，這在邏輯上難以自洽。

（一）工具理性與法治邏輯之間的緊張

在黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的時(shí)代背景下，本文所稱(chēng)之法律法規(guī)均包含黨內(nèi)法規(guī)。在社會(huì)組織功能型黨支部的設(shè)置問(wèn)題上，面臨著國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)均缺位的問(wèn)題。

1. 從國(guó)家法律法規(guī)層面看。我國(guó)目前并沒(méi)有統(tǒng)一的社會(huì)組織立法，一些涉及到社會(huì)組織的條文散見(jiàn)于眾多法律之中。相對(duì)集中規(guī)范了社會(huì)組織問(wèn)題的法律，有《慈善法》《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》《民辦教育促進(jìn)法》。其中，《慈善法》和《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》并未涉及到社會(huì)組織設(shè)立黨組織的問(wèn)題。《民辦教育促進(jìn)法》雖然存在相關(guān)條款④，但其規(guī)范的是全體民辦學(xué)校中的黨組織，而功能型黨支部?jī)H僅是黨組織的一類(lèi)。換言之，民辦學(xué)校性質(zhì)的民辦非企業(yè)單位勉強(qiáng)可以援用此條文作為設(shè)置黨組織的依據(jù)，但由于民辦學(xué)校往往黨員人數(shù)不少，其所成立的是正式的常規(guī)的黨組織，而不可能是功能型黨組織。因此，該條文同樣與社會(huì)組織功能型黨支部關(guān)聯(lián)不大。

2. 從行政法規(guī)層面來(lái)看。三大社會(huì)組織管理領(lǐng)域的行政法規(guī)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，均未涉及到設(shè)置黨組織的問(wèn)題。筆者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性政府規(guī)章等，均不宜涉及黨組織問(wèn)題。原因是其均在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，被領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件對(duì)居于領(lǐng)導(dǎo)地位的黨設(shè)置義務(wù)，是不合邏輯與法理的。

3. 從黨內(nèi)法規(guī)的層面來(lái)看。無(wú)論是《黨章》，還是《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》等涉及黨組織建設(shè)或組織工作的黨內(nèi)法規(guī)，都沒(méi)有關(guān)于功能型黨支部的表述。換言之，功能型黨支部雖然已經(jīng)是地方上一些黨內(nèi)規(guī)范性文件中的用語(yǔ)，但還未成為黨內(nèi)法規(guī)的正式用語(yǔ)和正式概念。盡管其已經(jīng)是一個(gè)實(shí)踐中重要的基層黨組織形態(tài)，但從規(guī)范上看確實(shí)缺乏相關(guān)依據(jù)。

在法律依據(jù)存在疑慮的情況下，社會(huì)組織行政主管部門(mén)仍然將成立功能型黨支部作為一個(gè)年檢事項(xiàng)予以審查，一方面說(shuō)明了落實(shí)中央要求和省里文件精神具有時(shí)間上的緊迫性，而立法工作是一項(xiàng)耗時(shí)較長(zhǎng)的工作，短期內(nèi)難以通過(guò)立法來(lái)填補(bǔ)法律依據(jù)的空白。另一方面，也體現(xiàn)了此時(shí)公共行政部門(mén)運(yùn)用規(guī)制工具的出發(fā)點(diǎn)，是從規(guī)制工具有效性的角度予以考量，屬于地方公共行政和“兩新組織”黨建領(lǐng)域的先行先試，為日后的法律依據(jù)與程序的完善積累經(jīng)驗(yàn)。這種考量從公共行政效率出發(fā)，是一種純粹的工具理性，具有短期優(yōu)勢(shì)。而雙重任務(wù)在問(wèn)題面的實(shí)質(zhì)，則是這種工具理性與法治邏輯之間的緊張與沖突。作為一項(xiàng)公共行政任務(wù)，特別是直接對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生負(fù)擔(dān)性效果的任務(wù)，從依法行政原則的角度衡量，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持職權(quán)法定與“法無(wú)授權(quán)不可為”的規(guī)則，以明確的法律法規(guī)依據(jù)為出發(fā)點(diǎn)。

（二）法律依據(jù)缺位的負(fù)外部性效果

盡管規(guī)制強(qiáng)調(diào)的是按照規(guī)則進(jìn)行管制和制約，但合法的規(guī)則是其應(yīng)有之義。對(duì)于兼具黨建任務(wù)和行政任務(wù)的行為，需要國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)上的雙重依據(jù)。如果不能克服工具理性與法治邏輯之間的緊張關(guān)系，二者在法正當(dāng)性上無(wú)法兼容，在形式上存在行政干預(yù)黨務(wù)和黨務(wù)介入社會(huì)組織內(nèi)部管理的雙重疑慮。一方面，法律法規(guī)明顯滯后于實(shí)踐的發(fā)展，導(dǎo)致實(shí)踐可能面臨偏差。在社會(huì)組織中設(shè)置功能型黨支部，其標(biāo)準(zhǔn)、程序、運(yùn)行等應(yīng)該是“全國(guó)一盤(pán)棋”，也就是說(shuō)要具有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)楣δ苄忘h支部作為基層黨組織的一個(gè)類(lèi)型，應(yīng)當(dāng)具有普遍性，而非個(gè)性。黨支部的工作開(kāi)展可以根據(jù)地域、行業(yè)等存在差異，彰顯個(gè)性，但黨支部的設(shè)置和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)必須是統(tǒng)一的。目前湖南省率先出臺(tái)黨內(nèi)規(guī)范性文件，取得了一定的效果。在缺乏上位法統(tǒng)一指導(dǎo)的情況下，存在各個(gè)地方規(guī)定各異的可能性，不利于黨的組織形態(tài)的統(tǒng)一。另一方面，當(dāng)前的設(shè)置路徑不符合公共行政的基本理論，使理論指導(dǎo)實(shí)踐的價(jià)值大打折扣。縱然理論是可以更新和適應(yīng)事物發(fā)展變化的，但并非實(shí)踐中所有的新事物都需要通過(guò)改變理論的方式去論證其合理性，有的新事物是完全可以在現(xiàn)有理論的框架下，采取更加合理的外部形式，使之既與理論相契合，又不與實(shí)踐的緊迫性相沖突。

三、完善黨建規(guī)制功能法律依據(jù)的基本路徑

克服工具理性與法治邏輯之間緊張關(guān)系的方法，首要在于厘清障礙的本質(zhì)。這一本質(zhì)便是黨建規(guī)制功能的發(fā)揮需要明確的組織法依據(jù)與保障。面對(duì)雙重任務(wù)的特殊性，這種組織法保障關(guān)鍵在于黨內(nèi)組織法規(guī)與社會(huì)組織法律的銜接。

（一）雙重任務(wù)法律障礙的本質(zhì)是組織法問(wèn)題

所謂組織法，主要是指規(guī)定某類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)的組成和活動(dòng)原則的法律。如《國(guó)務(wù)院組織法》是為了規(guī)范國(guó)務(wù)院的組成機(jī)構(gòu)、人員以及職權(quán);《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》是為了規(guī)范全國(guó)人大的組成、運(yùn)轉(zhuǎn)以及職權(quán)等。然而，法律滯后又是一個(gè)非常正常的現(xiàn)象，在制定法律尚不成熟或者難度較大的情況下，就需要比法律位階較低的規(guī)范來(lái)充當(dāng)或補(bǔ)充行使法律的功能，如行政法規(guī)。實(shí)際上，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等三部社會(huì)組織領(lǐng)域的基礎(chǔ)性行政法規(guī)就充當(dāng)了類(lèi)似于針對(duì)社會(huì)組織的組織法功能，使各類(lèi)社會(huì)組織有了基本的行為規(guī)范。但是，要求社會(huì)組織設(shè)置功能型黨支部，實(shí)際上是通過(guò)立法為社會(huì)組織設(shè)定義務(wù)的行為。前文已述行政法規(guī)不足以成為社會(huì)組織設(shè)定該義務(wù)的依據(jù)。由此，產(chǎn)生了該組織法問(wèn)題的第一個(gè)層次，即國(guó)家制定法上社會(huì)組織的黨組織成立義務(wù)缺位，導(dǎo)致了實(shí)踐中民政部門(mén)要求社會(huì)組織成立黨支部的行為缺乏法律依據(jù)，盡管其十分必要，但在法制的外觀(guān)上和形式上都是一個(gè)有瑕疵的行為。第二個(gè)層次的組織法問(wèn)題，則是黨內(nèi)法規(guī)上組織法的缺位。近年來(lái)，我們黨非常重視黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)和制度的發(fā)展，各種條例、規(guī)定、辦法的出臺(tái)，就是為了讓黨內(nèi)政治制度建設(shè)有章可循、有法可依。國(guó)家制定法可以為社會(huì)組織設(shè)定成立黨組織的法律義務(wù)，但黨組織的具體建設(shè)規(guī)范則不能夠由國(guó)家法律來(lái)規(guī)范，而是應(yīng)當(dāng)由黨內(nèi)法規(guī)來(lái)加以規(guī)范。因此，社會(huì)組織功能型黨支部也理應(yīng)具有黨內(nèi)法規(guī)上的直接來(lái)源。

（二）黨內(nèi)組織法規(guī)與社會(huì)組織法律的銜接

為了因應(yīng)雙重法律障礙中兩個(gè)層次的組織法問(wèn)題，黨內(nèi)法規(guī)中的黨內(nèi)組織法規(guī)唯有與國(guó)家法律，或國(guó)家法律中的相關(guān)組織法銜接才能獲得完整的法正當(dāng)性。具體而言，至少應(yīng)當(dāng)包含兩個(gè)面向：

1. 解決功能型黨支部的法律構(gòu)造問(wèn)題。當(dāng)前，社會(huì)組織功能型黨支部首先需要解決的就是法律形式上的嚴(yán)謹(jǐn)性。也就是說(shuō)，需要從以完善社會(huì)組織立法為進(jìn)路，使在社會(huì)組織設(shè)置黨支部變?yōu)樯鐣?huì)組織的一種法定義務(wù)，進(jìn)而使民政部門(mén)在管理和規(guī)范社會(huì)組織活動(dòng)時(shí)，具有明確的法律依據(jù)。只有當(dāng)社會(huì)組織黨建成為一項(xiàng)明確的法律義務(wù)，才能夠順理成章地成為民政部門(mén)行政管理的業(yè)務(wù)內(nèi)容，在一年一度的社會(huì)組織年檢中納入黨建內(nèi)容才具有形式上的合法性。

2. 解決功能型黨支部的黨內(nèi)法規(guī)續(xù)造問(wèn)題。所謂法規(guī)續(xù)造，簡(jiǎn)言之就是非正式的創(chuàng)造法律，是指當(dāng)立法及司法實(shí)踐表明法律是不完備或有缺陷時(shí)，以解決在個(gè)案中無(wú)法可依的情形。將其運(yùn)用于社會(huì)組織功能型黨支部的法制完善領(lǐng)域時(shí)，就是當(dāng)社會(huì)組織立法等國(guó)家制定法只有原則性規(guī)定時(shí)，且國(guó)家制定法不適合對(duì)黨內(nèi)組織與活動(dòng)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范的前提下，通過(guò)完善黨內(nèi)法規(guī)中的組織法規(guī)，對(duì)功能型黨支部進(jìn)行明確且具體的規(guī)定。此舉一方面可以與社會(huì)組織立法相銜接，使社會(huì)組織黨建和社會(huì)組織功能型黨支部具有完整的成體系的法律依據(jù)。另一方面使社會(huì)組織功能型黨支部的建設(shè)具有明確規(guī)范的同時(shí)，又體現(xiàn)該規(guī)范的權(quán)威性而非各地方黨委自行制定的規(guī)范性文件。

四、功能型黨支部的法律構(gòu)造

完善社會(huì)組織功能型黨支部的法律構(gòu)造，是完善黨建規(guī)制功能法律依據(jù)具體路徑的第一步。它以制定社會(huì)組織基本法為前提，以在社會(huì)組織基本法中設(shè)置與黨組織相關(guān)的條文為目標(biāo)。

（一）制定社會(huì)組織基本法具有必要性和可行性

所謂社會(huì)組織基本法，是指制定一部統(tǒng)一的旨在規(guī)范與社會(huì)組織有關(guān)的各類(lèi)原則性、總綱性的要求，也包含社會(huì)組織的類(lèi)型、設(shè)立、變更、解散等基本要件和程序，同時(shí)還明確行政管理部門(mén)、社會(huì)組織以及公民在社會(huì)組織管理領(lǐng)域各自的權(quán)利義務(wù)。當(dāng)前，社會(huì)組織管理中存在的一些問(wèn)題，與社會(huì)組織基本法的缺失不無(wú)關(guān)系。我國(guó)社會(huì)組織的數(shù)量已然不是小數(shù)目，面對(duì)如此龐大的管理對(duì)象，卻沒(méi)有基本的法律進(jìn)行規(guī)范，顯然是不合時(shí)宜的。“社會(huì)組織的發(fā)展，離不開(kāi)法制的保障，這就需要國(guó)家的立法根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革開(kāi)放的需要，加強(qiáng)社會(huì)組織立法，以立法指引、推動(dòng)和保障社會(huì)組織的進(jìn)一步發(fā)展?！盵5]同時(shí)，社會(huì)組織立法也已經(jīng)積累了一定的基礎(chǔ)，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》三部重要行政法規(guī)，以及其他配套性的規(guī)章、細(xì)則等，多年來(lái)一直指導(dǎo)和規(guī)范著社會(huì)組織的發(fā)展，取得的經(jīng)驗(yàn)和暴露的問(wèn)題已經(jīng)足夠總結(jié)和提升。在此基礎(chǔ)之上，作為行政主管部門(mén)的民政部門(mén)，以及其他可能涉及的行政部門(mén)，也同樣積累了不少管理經(jīng)驗(yàn)。這都為制定一部統(tǒng)一的《社會(huì)組織法》，奠定了基礎(chǔ)。

（二）堅(jiān)持政治性原則是社會(huì)組織基本法的應(yīng)有之義

立法活動(dòng)不可能是一種純粹的、超然的、價(jià)值中立的活動(dòng)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“黨和法的關(guān)系是政治和法治關(guān)系的集中反映。法治當(dāng)中有政治，沒(méi)有脫離政治的法治?！盵6]34在社會(huì)組織立法領(lǐng)域，更是不能脫離政治。

1. 社會(huì)組織因其結(jié)社性質(zhì)而具有政治敏感性。社會(huì)組織從憲法基本權(quán)利的視角來(lái)看，是公民行使結(jié)社權(quán)的產(chǎn)物。與組成企業(yè)、設(shè)立公司這種純商業(yè)利益考量的結(jié)合不同，結(jié)社的首要目的并不是商業(yè)利益，甚至完全不考慮營(yíng)利問(wèn)題，而是完全關(guān)注公共利益。因此，如果不加以必要的引導(dǎo)，任由社會(huì)組織發(fā)展壯大，則存在影響公共秩序的疑慮。畢竟各種各類(lèi)社會(huì)組織都代表著不同的利益群體。

2. 憲法精神的貫徹與落實(shí)。黨的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)成為我國(guó)憲法正文部分的內(nèi)容，黨的領(lǐng)導(dǎo)是維護(hù)憲法和法治權(quán)威的重要政治保障。在黨的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)成為憲法原則的情況下，各級(jí)下位法必須遵照?qǐng)?zhí)行憲法的基本精神。在不涉及意識(shí)形態(tài)的領(lǐng)域，其立法可以不包含相關(guān)內(nèi)容。但是，社會(huì)組織領(lǐng)域無(wú)疑是與意識(shí)形態(tài)高度相關(guān)的，黨和政府培育和扶持社會(huì)組織的發(fā)展，是希望適應(yīng)、融入，甚至主動(dòng)貫徹社會(huì)主義的社會(huì)組織發(fā)展壯大。換言之，我國(guó)社會(huì)組織在本質(zhì)上就應(yīng)該是堅(jiān)持社會(huì)主義制度，踐行社會(huì)主義道路的，不是也不能是西方式的社會(huì)組織，凸顯公民社會(huì)的崛起和強(qiáng)調(diào)黨和社會(huì)、政府和社會(huì)的截然分離。因此，在社會(huì)組織基本法的立法過(guò)程中，設(shè)置相關(guān)條款，既是為了規(guī)范管理，也是一種價(jià)值宣示。

3. 行政管理的實(shí)踐已然貫徹政治性原則。2018年4月28日，民政部曾下發(fā)《關(guān)于在社會(huì)組織章程增加黨的建設(shè)和社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)有關(guān)內(nèi)容的通知》。從標(biāo)題和內(nèi)容上看，其政治色彩一目了然。民政部要求社會(huì)組織在章程中增加黨建和社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)的內(nèi)容，十分明顯地是對(duì)標(biāo)中央的要求，貫徹憲法的精神?？梢?jiàn)，行政主管部門(mén)對(duì)社會(huì)組織政治性原則的要求，已經(jīng)是行之有效的管理經(jīng)驗(yàn)，理應(yīng)被社會(huì)組織基本法的立法活動(dòng)所吸收。

（三）政治性原則入法有先例可循

通過(guò)立法的方式為特定類(lèi)型的組織設(shè)置黨建義務(wù)，在我國(guó)早有先例可循。譬如，《公司法》第19條便是黨組織條款，其規(guī)定“在公司中，根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國(guó)共產(chǎn)黨的組織，開(kāi)展黨的活動(dòng)。公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動(dòng)提供必要條件?！庇秩纾度袼兄乒I(yè)企業(yè)法》第8條規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在企業(yè)中的基層組織，對(duì)黨和國(guó)家的方針、政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行實(shí)行保證監(jiān)督。”在公司企業(yè)治理相關(guān)法律存在立法先例的情況下，也有學(xué)者從理論上將這一現(xiàn)象總結(jié)為“政治學(xué)公司法”，即它是“重視國(guó)企”或“重視黨組織參與公司治理”的公司法模式的別稱(chēng)，該種公司法模式與“國(guó)家主義導(dǎo)向”的公司治理模式有某種相似性?！罢涡怨痉ā敝岢?，意味著處于西方公司法包圍過(guò)程中的中國(guó)開(kāi)始思考公司治理的民族特色、政治特色。中國(guó)的社會(huì)主義本質(zhì)，以及國(guó)企“公共財(cái)產(chǎn)”的本質(zhì)，決定了中國(guó)國(guó)企應(yīng)更多地凸顯其公共性、人民性的一面[7]。鑒于立法先例，我國(guó)制定《社會(huì)組織法》時(shí)也應(yīng)當(dāng)秉持堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)持社會(huì)組織人民性的政治性原則。

綜上，建議制定《社會(huì)組織法》時(shí)，在適當(dāng)位置仿造《公司法》的成例，設(shè)置黨組織條款，內(nèi)容建議為“在社會(huì)組織中，根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國(guó)共產(chǎn)黨的組織，開(kāi)展黨的活動(dòng)。社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動(dòng)提供必要條件”。同時(shí)，為了保證社會(huì)組織始終堅(jiān)持社會(huì)主義的發(fā)展方向，可以在此條增設(shè)第二款，具體為“中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)組織中的基層組織，對(duì)黨和國(guó)家的方針、政策在本組織的貫徹執(zhí)行實(shí)行保證監(jiān)督”。

五、功能型黨支部的黨內(nèi)法規(guī)續(xù)造

實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織功能型黨支部的黨內(nèi)法規(guī)續(xù)造，是完善黨建規(guī)制功能法律依據(jù)具體路徑的第二步。在《社會(huì)組織法》制定并包含黨組織條款的情況下，需要通過(guò)制定和完善相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的方式，對(duì)社會(huì)組織功能型黨支部進(jìn)行明確具體的規(guī)范，使之具有清晰的建設(shè)與行動(dòng)指南。習(xí)近平總書(shū)記指出：“我們要堅(jiān)持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動(dòng)適應(yīng)改革需要，積極發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進(jìn)，增強(qiáng)改革的穿透力?！盵6]52加強(qiáng)培育和引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展的力度，使之堅(jiān)持社會(huì)主義的發(fā)展方向，設(shè)置功能型黨支部，本身也是一種改革。它雖然只是涉及社會(huì)組織領(lǐng)域，談不上宏觀(guān)性全局性的重大改革，但改革與法治同步推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)也是社會(huì)組織黨建改革和功能型黨支部建設(shè)的目標(biāo)。

（一）準(zhǔn)確定位功能型黨支部入法的層級(jí)與程度

無(wú)論是國(guó)家法律還是黨內(nèi)法規(guī)，都既需要適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化，又必須保持一定的穩(wěn)定性。前文已述，關(guān)于社會(huì)組織功能型黨支部的規(guī)定，不適合由法律直接規(guī)定，以免出現(xiàn)法律干預(yù)黨務(wù)的情形。那么，就黨內(nèi)法規(guī)而言，其根本的目的是為社會(huì)組織功能型黨支部構(gòu)建一個(gè)完整的法規(guī)范體系。具體而言，就是為類(lèi)似于湘兩新發(fā)〔2018〕7號(hào)文這樣的地方規(guī)范性文件的有效探索提供上位黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)與支撐。在上述原則的指導(dǎo)下，對(duì)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的條文進(jìn)行微調(diào)，是較為合理的做法。此舉既可以兼顧黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性，修改成本較低，同時(shí)又可以構(gòu)成社會(huì)組織功能型黨支部從國(guó)家法律到黨內(nèi)法規(guī)再到黨內(nèi)規(guī)范性文件的完整法規(guī)范體系與結(jié)構(gòu)。

（二）小幅修改《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》的相關(guān)內(nèi)容

《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》是規(guī)范黨的基礎(chǔ)組織的基本黨內(nèi)法規(guī)，是黨內(nèi)法規(guī)體系的重要組成部分，也是與社會(huì)組織功能型黨支部關(guān)系最為密切，并且能夠提供最直接的黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)的一部法規(guī)。該法規(guī)的第2章專(zhuān)門(mén)針對(duì)黨支部的組織設(shè)置進(jìn)行規(guī)范，其中第5條第1款規(guī)定：“結(jié)合實(shí)際創(chuàng)新黨支部設(shè)置形式，使黨的組織和黨的工作全覆蓋。”并明確列舉了聯(lián)合黨支部和流動(dòng)黨員黨支部?jī)煞N組織形態(tài)。此外，該條第4款規(guī)定“為期6個(gè)月以上的工程、工作項(xiàng)目等，符合條件的，應(yīng)當(dāng)成立黨支部”。由于工程項(xiàng)目是有工期的，工期總有結(jié)束的時(shí)候，所以該款所規(guī)定的黨支部實(shí)際上是一種臨時(shí)黨支部。從《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》第5條的結(jié)構(gòu)來(lái)看，第1款是總括性條款，規(guī)定了黨組織全覆蓋的義務(wù)，其方式是創(chuàng)新。之所以要?jiǎng)?chuàng)新，就說(shuō)明了該條文所規(guī)范和調(diào)整的黨支部不是常規(guī)設(shè)置的黨支部，其具有特殊性。對(duì)特殊性也是采取列舉的方式，譬如規(guī)模較大、跨區(qū)域的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織，專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)、商業(yè)街區(qū)、商務(wù)樓宇等;為期6個(gè)月以上的工程、工作項(xiàng)目等;流動(dòng)黨員較多，這些都構(gòu)成特殊性。為了因應(yīng)這些特殊性，則必須成立聯(lián)合黨支部、臨時(shí)黨支部、流動(dòng)黨員黨支部，來(lái)實(shí)現(xiàn)黨組織的全覆蓋。

從總括性條款和其下列舉的條款之間的關(guān)系來(lái)看，實(shí)現(xiàn)黨組織全覆蓋的方式應(yīng)當(dāng)是開(kāi)放性的，聯(lián)合黨支部、臨時(shí)黨支部、流動(dòng)黨員黨支部三類(lèi)黨支部是在該黨內(nèi)法規(guī)制定時(shí)面對(duì)實(shí)踐中業(yè)已存在的亟待規(guī)范的特殊情況而作的規(guī)定。但這并不意味著具有特殊性的黨支部只有這三種類(lèi)型。社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r已經(jīng)到了足以在《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》中進(jìn)行必要體現(xiàn)的程度。因此，建議吸納地方相關(guān)規(guī)范性文件的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》第5條進(jìn)行修改，增設(shè)第6款，具體修改建議如下：

方案一：建議增設(shè)內(nèi)容為：“在社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)等社會(huì)組織中，有3名以上黨員但未轉(zhuǎn)入組織關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)設(shè)立功能型黨支部?！贝朔桨钢苯犹岢隽斯δ苄忘h支部，可以為社會(huì)組織功能型黨支部的設(shè)置和運(yùn)作提供直接的依據(jù)。

方案二：建議增設(shè)內(nèi)容為：“根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要，還可以創(chuàng)新其他類(lèi)型的黨支部設(shè)置形式?！贝朔桨笧樵鲈O(shè)兜底條款，而非采取列舉式，既可以囊括社會(huì)組織功能型黨支部，還可以覆蓋其他已經(jīng)存在或?qū)?lái)可能出現(xiàn)的新型黨支部形式。

注釋?zhuān)?/p>

①黨的十九屆四中全會(huì)決定第二部分第三點(diǎn)提出：“健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度。完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會(huì)組織等制度，健全各級(jí)黨委（黨組）工作制度，確保黨在各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用?！钡诰挪糠值谒狞c(diǎn)提出：“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局。完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道。健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)，發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自律功能，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)?！眳⒁?jiàn)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2019年11月6日。

②參見(jiàn)中共中央組織部主管、中組部黨員教育中心主辦之“共產(chǎn)黨員網(wǎng)”中“如何區(qū)分黨務(wù)工作、黨的工作、黨的建設(shè)”條目，http：//www.12371.cn/2018/12/25/ARTI1545723916215501.shtml，2018年12月25日。

③例如，湖南省出臺(tái)了《中共湖南省委非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織工作委員會(huì)關(guān)于印發(fā)〈湖南省省非公有制經(jīng)濟(jì)組織黨支部“五化”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）〉〈湖南省社會(huì)組織黨支部“五化”〉建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）〉〈湖南省社會(huì)組織功能型黨支部規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）〉的通知》（湘兩新發(fā)〔2018〕7號(hào)）。

④參見(jiàn)《民辦教育促進(jìn)法》第9條：“民辦學(xué)校中的中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程的規(guī)定開(kāi)展黨的活動(dòng)，加強(qiáng)黨的建設(shè)?！?/p>

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責(zé)任編輯：武玲玲

The Regulation Function of the Party Building andits Legal System Improvement

Duan Zexiao

（Research Center for National Governance and Public Policy， Hunan Academy of Social Sciences， Hunan Changsha 410003， China）

Abstract：In the practice of local public administration， the policy of establishing functional Party branch required by the civil affairs department in the annual inspection of social organizations has the dual task attribute of party construction and administration. The dual task reveals the realization path of Party building as a regulatory tool， which embodies the regulatory function of party building. However， in practice， due to the characteristics of its dual tasks， the regulatory function of party building faces the obstacle of insufficient legal basis. Its essence is the organizational law problem of the functional Party branch of social organization. This can be improved from two aspects： legal structure and legal continuation. It is suggested that the law of social organization should be formulated at the level of national law， and the articles of party organization should be set up. At the level of inner-party laws and regulations， article 5 of the regulations of the Communist Party of China on the work of branches （for Trial Implementation） is revised to diversify the forms of innovative party branches. Furthermore， the functional party branch of social organizations can obtain a complete legal basis from national laws， regulations and normative documents within the party.

Key words：party construction， functional party branch， regulation， organization law