政府系統(tǒng)副職職能轉(zhuǎn)型、規(guī)?？刂婆c組織法治

肖金明

摘要：改革政府系統(tǒng)副職現(xiàn)狀，是政府機(jī)構(gòu)改革的有機(jī)部分，是政府組織、法治化、科學(xué)化的基本要求。加快政府組織法治化進(jìn)程，完善政府組織法的框架和內(nèi)容，在政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)“大部制”改革，提升部門地位和權(quán)能，實(shí)現(xiàn)政府系統(tǒng)副職職能轉(zhuǎn)型和規(guī)模控制，對(duì)于推進(jìn)法治政府建設(shè)和實(shí)現(xiàn)政府組織體系科學(xué)化，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞： 政府副職；職能轉(zhuǎn)型；規(guī)?？刂疲唤M織法

中圖分類號(hào)：DF31

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

2008年下半年，互聯(lián)網(wǎng)上“熱播”政府官員副職過多現(xiàn)象。遼寧省鐵嶺市人口300多萬，市政府設(shè)有9個(gè)副市長(zhǎng)，并設(shè)置20個(gè)副秘書長(zhǎng)位置。河南省新鄉(xiāng)市副市長(zhǎng)的數(shù)量比鐵嶺市還多出2個(gè)，總共設(shè)有11個(gè)副市長(zhǎng)，市政府秘書長(zhǎng)下面有16個(gè)副秘書長(zhǎng)，還有6個(gè)調(diào)研員協(xié)助副市長(zhǎng)工作。鞏義市是河南省鄭州市轄區(qū)的一個(gè)縣級(jí)市，其官方網(wǎng)站顯示，該市共有11名“市政府領(lǐng)導(dǎo)”，其中1名市長(zhǎng)、10名副市長(zhǎng)。平江縣是湖北省一個(gè)不大的貧困縣份，該縣也設(shè)有10個(gè)副縣長(zhǎng)和4個(gè)縣長(zhǎng)助理。2008年互聯(lián)網(wǎng)上曝光的政府副職過多現(xiàn)象引起人們的廣泛關(guān)注，人們除了感性地議論政府系統(tǒng)副職規(guī)模出人意料、政府機(jī)構(gòu)膨脹和官員臃腫外，廣泛議論中也不乏一些基于科學(xué)管理、組織法治等角度的理性評(píng)論，其中關(guān)涉到副職現(xiàn)象與“減副”措施、政府系統(tǒng)副職的職能定位與規(guī)模、副職設(shè)置權(quán)限與法治約束以及政府組織法治化等。

一、普遍的副職現(xiàn)象與積極的“減副”行動(dòng)

長(zhǎng)期以來，黨政群團(tuán)組織副職過多，已經(jīng)成為一種普遍存在的政治現(xiàn)象。副職過多現(xiàn)象不僅存在于政府行政系統(tǒng)，還存在于黨委、人大、政協(xié)和社團(tuán)組織、企事業(yè)單位中。副職現(xiàn)象顯然不再是一種單純的管理現(xiàn)象，而是一種特殊、復(fù)雜的政治現(xiàn)象?；ヂ?lián)網(wǎng)上公開的鐵嶺、新鄉(xiāng)、鞏義、平江等不同層級(jí)的市縣政府存在的政府系統(tǒng)副職過多現(xiàn)象，在全國各地廣泛存在，類似的副職過多現(xiàn)象同樣存在于自中央到地方的黨委、人大、政協(xié)等系統(tǒng)。比如，為加強(qiáng)黨委對(duì)政府行政工作的領(lǐng)導(dǎo)，從中央到地方都建立了黨委副書記分口負(fù)責(zé)制度，在大多數(shù)地方，黨委設(shè)置不少副書記位置，專門分管財(cái)經(jīng)、政法、組織人事、宣傳文衛(wèi)科教等領(lǐng)域，以至于在有些地方甚至形成了財(cái)經(jīng)書記、政法書記、組織書記、宣傳文教書記等說法。幾十年來，盡管黨委領(lǐng)導(dǎo)從內(nèi)容到方式都有所變化，但副書記分管制一直保留和存續(xù)著；又比如，人大和政協(xié)的副職設(shè)置更多，從1978年的五屆人大到2003年的十屆人大，全國人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)平均20人左右。全國政協(xié)副主席的人數(shù)還要多，最少的一屆是第三屆，設(shè)有14個(gè)副主席位置，第九屆最多，設(shè)有31個(gè)副主席位置，第十屆全國政協(xié)副主席為24人，第十一屆為25人，平均26人左右。在中國特色政治體制中，人大副委員長(zhǎng)和政協(xié)副主席設(shè)置比較多，主要是政治平衡的考慮，有其特殊的含義和意義。盡管如此，人大和政協(xié)的副職也不宜設(shè)置過多，人大、政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)班子也要優(yōu)化結(jié)構(gòu)，逐步減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。第十一屆全國人大常委會(huì)的副委員長(zhǎng)數(shù)量明顯減少，就體現(xiàn)了這樣的趨勢(shì)。在最近一次全國范圍內(nèi)的地方人大和政協(xié)換屆后，地方人大、政協(xié)都在一定程度上減少了副職。大多數(shù)省級(jí)人大常委會(huì)副職數(shù)量由過去的八、九位減少到六、七位，大都削減兩個(gè)副主任位置。省級(jí)政協(xié)副主席的位置也有不同程度的減少，換屆后的省級(jí)政協(xié)班子一般為“一正九副”，海南最少，為“一正六副”。

實(shí)際上，執(zhí)政黨黨內(nèi)早在2004年就開始了“減副”行動(dòng)。近幾年來為加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)而展開的一系列執(zhí)政黨黨內(nèi)改革也包括了“減少副職”的措施。黨內(nèi)“減副”主要是壓縮各級(jí)地方黨委副書記的職數(shù)。2004年，中共十六屆四中全會(huì)明確要求減少地方黨委副書記的職數(shù)，充分發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)作用，以進(jìn)一步加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)。中共中央決定加強(qiáng)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選配和管理監(jiān)督，減少地方黨委副書記職數(shù)，實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)。在減少黨委副書記職數(shù)以適應(yīng)常委分工負(fù)責(zé)制的同時(shí)，也要適當(dāng)擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，切實(shí)解決分工重疊問題，撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門。中共中央四中全會(huì)決定采取的減少領(lǐng)導(dǎo)副職的改革措施，是執(zhí)政黨組織建設(shè)的重要任務(wù)和提升執(zhí)政能力的重要保障。長(zhǎng)期以來，地方黨委普遍地過多設(shè)置副職，除福建和青海兩省設(shè)有3位副書記外，各省、直轄市、自治區(qū)副書記的職數(shù)普遍偏多，北京市和天津市設(shè)有6個(gè)市委副書記，有些省份省委副職多達(dá)8個(gè)。根據(jù)中共中央十六屆四中全會(huì)的部署，近幾年來，各地逐步貫徹中央要求減少黨委副職職數(shù)的要求，主要采取“卡職數(shù)”、“控增量”、“減存量”等措施，一是加強(qiáng)干部隊(duì)伍的宏觀管理，嚴(yán)格控制領(lǐng)導(dǎo)副職。地方黨委副職控制在2-3人較為適宜；二是在領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)已滿或超額的部門和機(jī)構(gòu)中暫緩提拔干部；三是對(duì)身體較差、年齡較大的領(lǐng)導(dǎo)干部改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或提前離崗?fù)诵蒽o養(yǎng)。安排有一定專長(zhǎng)但領(lǐng)導(dǎo)能力欠缺的技術(shù)性干部從事專業(yè)技術(shù)工作等。上述“減副”措施已經(jīng)收到了良好的效果，多數(shù)省份的黨委副職大都減少到2-3人，實(shí)踐中各地出現(xiàn)了“一正二副”、“一正三副”模式。執(zhí)政黨地方各級(jí)組織的“減副”行動(dòng)，已經(jīng)在一定程度上對(duì)減少長(zhǎng)期和普遍存在的副職過多現(xiàn)象產(chǎn)生重要的示范和推動(dòng)作用。

各級(jí)地方黨委“減副”措施不僅獲得了減少副職職數(shù)的效果，其更重要的意義在于它對(duì)革新體制和文化所產(chǎn)生的效應(yīng)，在一定程度上抑制由于副職過多而造成的組織結(jié)構(gòu)縱向化、官僚化傾向，克服由此產(chǎn)生的組織民主程度降低、執(zhí)政能力弱化等弊端，并且淡化和削弱了各級(jí)黨組織中盛行的“官本位”思想和“官僚主義”文化的不良影響。各級(jí)黨委的“減副”措施不能單純局限于減少副職職數(shù)，以適應(yīng)減少副書記分管、實(shí)行常委分工體制的需要，而應(yīng)當(dāng)立足于執(zhí)政的高度，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)執(zhí)政，以實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)民主化和提升執(zhí)政能力為目標(biāo)，進(jìn)一步明確地方黨委的職能，在黨委職能合理化的基礎(chǔ)上，明確副職的職能和權(quán)責(zé)，并將其視為執(zhí)政黨組織建設(shè)的重要內(nèi)容。各級(jí)黨組織減少副職的行動(dòng)不應(yīng)局限在黨委領(lǐng)導(dǎo)層面上，除減少副書記職數(shù)外，還應(yīng)當(dāng)將“減副”措施逐步推展到各級(jí)黨委的部門和部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，減少黨委部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)副部長(zhǎng)、副處長(zhǎng)、副科長(zhǎng)等副職的職數(shù)，在更廣泛的意義上減少組織層次，發(fā)展組織民主，強(qiáng)化執(zhí)政能力，提高組織效率。

二、政府系統(tǒng)副職的職能轉(zhuǎn)型與規(guī)?？刂?/p>

政府系統(tǒng)設(shè)置副職是一種管理現(xiàn)象，是普遍存在的一種行政體制和文化現(xiàn)象。在漢語中，“副”與“正”相對(duì)應(yīng)，意思主要是“居第二位的、輔助的”，另有“輔助的職務(wù)、擔(dān)任輔助職務(wù)的人”的意思。在英語中，deputy、vice、assistant等詞的含義略有差別，但都有代表、助理、輔佐、代理人、受委托代理工作或職權(quán)的人等意思。通覽世界各國，政府系統(tǒng)副職現(xiàn)象各不相同。澳大利亞政府設(shè)有一名副總理，但副總理兼任一個(gè)部的部長(zhǎng)。在設(shè)有副總理的印度政府中，副總理兼任部長(zhǎng)。這一類副職盡管有副職稱謂，卻不是真正意義上的副職，不承擔(dān)輔佐和代理功能；在英國、德國、法國等國家，一般沒有副職的稱謂，但政府部門設(shè)有政務(wù)次官、國務(wù)秘書等職位，相當(dāng)于部門或政府的副職，是部長(zhǎng)或總理的助手，并承擔(dān)某些方面的專項(xiàng)職責(zé)；在美國，聯(lián)邦部門一般設(shè)有正副部長(zhǎng)各1人，有些部門還設(shè)有專業(yè)副部長(zhǎng)負(fù)責(zé)某方面特定事務(wù)。副部長(zhǎng)主要承擔(dān)輔佐、代理和替補(bǔ)職能，專業(yè)副部長(zhǎng)依照法律獨(dú)立承擔(dān)專項(xiàng)工作［1］。

一般說來，在國外，政府或部門副職主要有輔佐、代理、替補(bǔ)三類職能，其中代理和替補(bǔ)功能被視為副職的首要職能，輔佐功能是副職的基本職能。在中國，政府系統(tǒng)副職履行著更為廣泛的職能，分管某一方面的工作、負(fù)責(zé)某一“口”上的工作，使副職成為獨(dú)立性極強(qiáng)的實(shí)權(quán)職位，并且副職還會(huì)產(chǎn)生一定的權(quán)力制衡作用，它實(shí)際上構(gòu)成了一個(gè)系統(tǒng)中的獨(dú)立層級(jí)，享有一定的職權(quán)，履行一定的職責(zé)，與待遇、榮譽(yù)等密切相關(guān)。據(jù)此，有學(xué)者將政府系統(tǒng)副職區(qū)分為兩種模式，即輔佐型副職模式與分管型副職模式。在輔佐型副職模式下，副職職數(shù)很少，一般為1-2名，即使設(shè)置專業(yè)副職，數(shù)量也多為1-2人。輔佐型副職是正職的助手，權(quán)責(zé)比較有限，主要是從側(cè)面輔佐正職履行職能，甚至在一定意義上只是一個(gè)虛職，權(quán)責(zé)相對(duì)較弱，僅在正職出現(xiàn)空缺后才能行使權(quán)力，實(shí)際發(fā)揮代理或替補(bǔ)職能。在輔佐型副職模式下設(shè)置的專業(yè)副職，其權(quán)責(zé)由法律明確規(guī)定，專業(yè)副職在法律規(guī)定的專項(xiàng)權(quán)責(zé)范圍內(nèi)輔佐正職。

在分管型副職模式下，政府系統(tǒng)副職相對(duì)強(qiáng)勢(shì)，并在規(guī)模上常常處于膨脹狀態(tài)。前蘇聯(lián)實(shí)行典型的分管型副職模式。據(jù)1982年10月統(tǒng)計(jì)，前蘇聯(lián)84個(gè)部和委員會(huì)的正副職共830名左右，其中正副部長(zhǎng)在10人以上15人以下的部和委員會(huì)有39個(gè)，在15人以上的有5個(gè)。黑色冶金工業(yè)部有正副部長(zhǎng)19人，其中部長(zhǎng)1人，第一副部長(zhǎng)3人，副部長(zhǎng)15人；民用航空部有正副部長(zhǎng)18人，其中部長(zhǎng)1人，第一副部長(zhǎng)2人，副部長(zhǎng)15人。受前蘇聯(lián)組織模式的影響，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代形成的分管型副職模式，與中國傳統(tǒng)的“官本位”文化相契合，并新生了若干穩(wěn)定存在的理由。比如，組織內(nèi)部多設(shè)副職可以縮小管理幅度，可以解決由于管理幅度過寬而產(chǎn)生管理失效的問題；再比如，多設(shè)副職可以分散權(quán)力，避免權(quán)力過于集中于正職，作為一種組織制度安排，可以形成正副職之間的制約關(guān)系，防止專斷和腐敗；還比如，分散工作壓力，彌補(bǔ)正職在經(jīng)驗(yàn)、學(xué)識(shí)等方面的不足，確保決策質(zhì)量；等等?；谏鲜鲈颍瑢?dǎo)致中國政府系統(tǒng)副職設(shè)置過多，甚至普遍地超額設(shè)置。比如，根據(jù)十屆全國人大一次會(huì)議通過的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》設(shè)立的28個(gè)組成部門，有23個(gè)部門的副職人數(shù)超過4人，超額設(shè)定副職的部門超過82%。其中國家發(fā)展改革委員會(huì)副職人數(shù)多達(dá)12人，商務(wù)部副職人數(shù)達(dá)到7人，國務(wù)院28個(gè)組成部門副職超出最高法定限額33人，國務(wù)院半數(shù)以上的直屬機(jī)構(gòu)副職也都在5人以上。

政府系統(tǒng)副職設(shè)置屬于公共管理問題。從公共管理的角度看，分管型副職分管（分工負(fù)責(zé)）幾個(gè)相近或相關(guān)領(lǐng)域的具體業(yè)務(wù)，實(shí)際上就是主管政府工作的某些方面，主要在“方面”而不是“側(cè)面”的意義上發(fā)揮輔佐的作用。盡管分管型副職仍被視為正職的助手，但更基本的是正職與副職之間形成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，副職實(shí)際上成為正職的下屬，而分管（主管）又使副職與部門正職產(chǎn)生職能權(quán)限交叉，副職實(shí)際上成為職能部門正職的直接上級(jí)，從而在客觀上形成了一個(gè)介于正職和職能部門之間、相對(duì)獨(dú)立的決策和管理層。在分管型副職模式中，正職與副職之間形成了一定程度的分工和相互制約關(guān)系。副職對(duì)正職不具有附從關(guān)系，擁有比較獨(dú)立的地位，正職副職一同形成“領(lǐng)導(dǎo)集體”（注：各級(jí)政府都設(shè)有常務(wù)會(huì)議，政府常務(wù)會(huì)議主要有正職和副職參加。根據(jù)《國務(wù)院組織法》第4條的規(guī)定，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議人員由總理、副總理、國務(wù)委員、秘書長(zhǎng)組成。根據(jù)《地方組織法》第63的條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民政府常務(wù)會(huì)議人員，分別由省長(zhǎng)、副省長(zhǎng)，自治區(qū)主席、副主席，市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)，州長(zhǎng)、副州長(zhǎng)和秘書長(zhǎng)組成；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府常務(wù)會(huì)議人員，分別由縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)，市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)組成?，F(xiàn)行《政府組織法》確立的主要有正職和副職組成的政府常務(wù)會(huì)議，一般被人們視為各級(jí)政府的“領(lǐng)導(dǎo)集體”。）。副職作為領(lǐng)導(dǎo)集體的成員，分管某些領(lǐng)域的具體業(yè)務(wù)，在人事安排和具體決策中擁有提議權(quán)和一定的否決權(quán)，參與決策并就各種方案發(fā)表意見，多少起到了限制正職權(quán)力過分集中和“一把手”專斷現(xiàn)象。從這個(gè)意義上講，副職是一種制約正職權(quán)力過分集中的制度性安排。當(dāng)然，分管型副職模式的效應(yīng)應(yīng)當(dāng)從正反兩個(gè)方面來看，分管型副職的負(fù)面效應(yīng)非常明顯，正如鄧小平早在1980年就指出的：副職不宜過多，否則效率難以提高，容易助長(zhǎng)官僚主義和形式主義［2］。分管型副職與輔佐型副職比較，相對(duì)強(qiáng)勢(shì)，實(shí)際構(gòu)成了組織體系中的一個(gè)層次，層級(jí)增多影響組織、管理和執(zhí)行效率；分管型副職增多，權(quán)力體系復(fù)雜化，權(quán)力關(guān)系復(fù)雜性隨之加大。相應(yīng)地，事權(quán)分散，協(xié)調(diào)的需要增多，部門之間的矛盾演化為副職之間矛盾，副職之間的工作和權(quán)限沖突增多；分管型副職享有實(shí)體性權(quán)責(zé)，并與正職以及分管部門正職形成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上的交叉重疊，其強(qiáng)勢(shì)特征建立在權(quán)責(zé)相對(duì)模糊的基礎(chǔ)上，很容易形成權(quán)責(zé)不明，既容易使正職擺脫責(zé)任，又容易使部門正職淡化責(zé)任觀念和推卸責(zé)任，無法形成責(zé)任行政。

在政府機(jī)構(gòu)改革過程中，減少副職已經(jīng)納入改革的議事日程。無論黨政機(jī)關(guān)還是社群組織，減少副職的目的不僅在于減少副職職數(shù)，政府系統(tǒng)“減副”措施必須以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)并以政府系統(tǒng)副職的職能定位為前提。有學(xué)者認(rèn)為，在政府系統(tǒng)副職的設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)分管型副職向輔佐型副職的轉(zhuǎn)變，將政府系統(tǒng)副職的職能定位在輔佐、代理的意義上。在具體措施上，應(yīng)當(dāng)著力減少分管副職職數(shù)，增設(shè)專業(yè)副職，分別在總體上和專項(xiàng)上輔佐正職履行職能［3］。社會(huì)上也有觀點(diǎn)認(rèn)為，改革政府系統(tǒng)副職現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)以黨委系統(tǒng)的“一正兩副”、“一正三副”為摹本，使政府系統(tǒng)副職保持合理規(guī)模。眾所周知，任何事物的改革都應(yīng)當(dāng)遵循事物自身發(fā)展的規(guī)律。輔佐型副職模式是否適應(yīng)中國的實(shí)際情況，還需要進(jìn)行深入研究。但削減政府系統(tǒng)副職數(shù)量是大勢(shì)所趨，依法確定正職與副職的關(guān)系，克服副職過多帶來的行政弊端，符合公共行政改革的趨勢(shì)、政府組織體系科學(xué)化的要求和政府管理的基本規(guī)律。

如前所述，政府系統(tǒng)副職的設(shè)置應(yīng)當(dāng)在政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上以明確副職職能為前提。政府的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)與執(zhí)政黨組織、民意代表機(jī)關(guān)、政治協(xié)商組織的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)不同，盡管都強(qiáng)調(diào)民主集中制，但黨委、人大、政協(xié)的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)更傾向于民主，政府的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)更傾向于集中，政府系統(tǒng)副職與黨委、人大、政協(xié)的副職在職能及其特征上會(huì)有所不同，政府系統(tǒng)副職的職能定位應(yīng)當(dāng)有利于實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。改革政府系統(tǒng)副職現(xiàn)狀，需要弱化其權(quán)能強(qiáng)勢(shì)，以行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為基礎(chǔ)，結(jié)合“大部制”改革，實(shí)現(xiàn)政府系統(tǒng)副職職能轉(zhuǎn)型，將政府系統(tǒng)副職的職能逐步恢復(fù)到國務(wù)院組織法規(guī)定的“協(xié)助”意義上（注：2008年，按照探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制要求，新一輪政府機(jī)構(gòu)改革對(duì)一些職能相近的部門進(jìn)行整合，實(shí)行綜合設(shè)置，理順部門職責(zé)關(guān)系，新組建工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會(huì)保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。大部制改革不僅有利于完善政府部門職能和結(jié)構(gòu)，提升部門的地位和權(quán)能，還有助于減少橫向協(xié)調(diào)的工作量，改變分管副職設(shè)置的基礎(chǔ)以及副職所處位置，使副職由正職與部門正職的中間轉(zhuǎn)向正職的“旁邊”，從而有助于副職轉(zhuǎn)型，使其職能逐步合理化。）。

政府系統(tǒng)副職過多現(xiàn)象不僅表現(xiàn)在各級(jí)政府層面上，還表現(xiàn)在政府部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)中。政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)模一般不大但副職設(shè)置過多，造成了“官多員少”、“官多兵少”的組織體系失衡現(xiàn)象。因此，政府系統(tǒng)“減副”行動(dòng)應(yīng)當(dāng)在政府、政府部門、政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等層面上逐一展開，以政府組織體系科學(xué)化為目標(biāo)，轉(zhuǎn)化副職職能并減少副職數(shù)量，從總體上限制“政府正職—副職-政府部門正職—副職—部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”這樣的層級(jí)泛化現(xiàn)象及其消極后果。

三、政府系統(tǒng)副職的法治約束

政府系統(tǒng)副職是一種法律職位和法律現(xiàn)象。1982年12月10日第五屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過的《國務(wù)院組織法》第9條規(guī)定：“各部設(shè)部長(zhǎng)一人，副部長(zhǎng)二至四人。各委員會(huì)設(shè)主任一人，副主任二至四人?！痹摲ǖ?1條還規(guī)定：“國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡(jiǎn)原則，設(shè)立若干直屬機(jī)構(gòu)主管各項(xiàng)專門業(yè)務(wù)，設(shè)立若干辦事機(jī)構(gòu)協(xié)助總理辦理專門事項(xiàng)。每個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)負(fù)責(zé)人二至五人?！薄兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》第65條規(guī)定：“各廳、局、委員會(huì)、科分別設(shè)廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、主任、科長(zhǎng)，在必要的時(shí)候可以設(shè)副職。”在國家公務(wù)員制度中，每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層級(jí)都設(shè)有副職。根據(jù)《國家公務(wù)員法》第16條的規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次分為：國家級(jí)正職、國家級(jí)副職、省部級(jí)正職、省部級(jí)副職、廳局級(jí)正職、廳局級(jí)副職、縣處級(jí)正職、縣處級(jí)副職、鄉(xiāng)科級(jí)正職、鄉(xiāng)科級(jí)副職。即使是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，也由正副之分?！豆珓?wù)員法》第17條規(guī)定，綜合管理類的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分為巡視員、副巡視員、調(diào)研員、副調(diào)研員、主任科員、副主任科員等。在行政序列中，從副總理到副科長(zhǎng)，其間包括副省部級(jí)，副廳局級(jí)，副縣處級(jí)等，副職已經(jīng)成為公務(wù)員序列中的重要層級(jí)。由于政府組織法治的欠缺，尤其是缺乏對(duì)政府系統(tǒng)副職職能和規(guī)模的法律約束，副職數(shù)量越設(shè)越多，并逐漸演變?yōu)楣賳T職務(wù)晉升的一個(gè)必要的層級(jí)，成為增加組織層級(jí)、造成權(quán)責(zé)模糊、影響組織效率的一個(gè)頑疾。

政府系統(tǒng)副職的職能應(yīng)當(dāng)由法律明確規(guī)定?，F(xiàn)行《國務(wù)院組織法》對(duì)副職職能的規(guī)定不夠明確和完整。根據(jù)《國務(wù)院組織法》的規(guī)定，副總理、國務(wù)委員協(xié)助總理工作。各部、委員會(huì)的副部長(zhǎng)、副主任協(xié)助部長(zhǎng)、主任工作?！兜胤浇M織法》對(duì)副職的職能沒有明確規(guī)定，但根據(jù)同樣的原理，地方政府的副職協(xié)助正職工作，地方政府部門的副職協(xié)助正職工作。盡管《國務(wù)院組織法》規(guī)定副職協(xié)助正職工作，但組織法上規(guī)定的“協(xié)助”，其法律含義不夠具體和明確。一般說來，“協(xié)助” 與“輔佐”同義，有協(xié)從、協(xié)管等含義，因此應(yīng)理解為“側(cè)面”輔助，沒有限制和制約正職的意義，有利于實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。但政府組織實(shí)踐中的“協(xié)助”，意義明顯地被擴(kuò)張了，實(shí)際上已經(jīng)逐漸演變成為“分管”甚至“主管”的意義。進(jìn)一步明確“協(xié)助”的含義，實(shí)際上也是明確正職與副職的權(quán)責(zé)關(guān)系，從而控制政府副職規(guī)模，界準(zhǔn)政府組織層級(jí)，形成政府組織的良性狀態(tài)。

政府系統(tǒng)副職的規(guī)模應(yīng)當(dāng)由法律確定的。1982年機(jī)構(gòu)改革前，國務(wù)院部門副職達(dá)到頂峰，有些部門副職多達(dá)17人。1982年5月，以五屆全國人大常委會(huì)通過的《國務(wù)院部委機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案的決議》為基礎(chǔ)進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革，包括實(shí)施了減少國務(wù)院副總理人數(shù)的改革措施，國務(wù)院副總理從13人減少到2人。經(jīng)過改革，各部門副職也減少了很多，機(jī)構(gòu)改革的這項(xiàng)成果后來體現(xiàn)在1982年的《國務(wù)院組織法》中。根據(jù)《國務(wù)院組織法》的規(guī)定，國務(wù)院各部委和直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)副職不超過4人。但是，僅有11個(gè)條款的這部憲法性法律卻沒有得到很好地執(zhí)行。從中央人民政府副職設(shè)置實(shí)踐來看，盡管法律沒有作明確的數(shù)量規(guī)定，副職規(guī)模也不宜偏大?？紤]到副總理的位置不宜設(shè)置太多，于是增設(shè)國務(wù)委員，增設(shè)的國務(wù)委員實(shí)際上等于中央人民政府的副職。截止到2007年末，在國務(wù)院各部門中，副職設(shè)置仍然不夠規(guī)范，28個(gè)部委中有17個(gè)部委、11個(gè)直屬機(jī)構(gòu)中有7個(gè)機(jī)構(gòu)的副職都在5人以上，最多的部門還是發(fā)展改革委員會(huì)，副職多達(dá)9人。從某種意義上講，國務(wù)院部門和機(jī)構(gòu)過多設(shè)置副職，實(shí)際上已經(jīng)構(gòu)成法外設(shè)職，不符合國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的基本原則，并違反了組織法具體的規(guī)范要求。1979年制定并經(jīng)三次修改的《地方組織法》盡管沒有明確規(guī)定政府系統(tǒng)副職規(guī)模，但規(guī)定“必要的時(shí)候可以設(shè)副職”，這實(shí)際上也構(gòu)成了一種對(duì)副職數(shù)量的限定。但由于上行下效“潛規(guī)則”的影響，地方政府系統(tǒng)副職設(shè)置更處于失控狀態(tài)，因此出現(xiàn)了鐵嶺、新鄉(xiāng)、鞏義、平江等地方的副職泛濫現(xiàn)象?？刂普賳T副職規(guī)模，應(yīng)當(dāng)修改或者重新制定中央人民政府和地方人民政府組織法，進(jìn)一步明確各級(jí)政府和政府部門副職數(shù)量，并強(qiáng)調(diào)《政府組織法》的嚴(yán)肅性，建立《政府組織法》的實(shí)施機(jī)制，明確違反《政府組織法》的法律責(zé)任，完善違法糾正機(jī)制和法律責(zé)任追究機(jī)制。

政府系統(tǒng)副職的設(shè)置應(yīng)當(dāng)遵循法定程序。政府系統(tǒng)設(shè)置副職要遵循科學(xué)管理的規(guī)律，根據(jù)實(shí)際需要，堅(jiān)持“黨管干部”的原則，遵循法律規(guī)定的程序。根據(jù)《憲法》和《組織法》的規(guī)定，地方政府副職與正職一樣必須由地方人大及其常委會(huì)選舉或決定產(chǎn)生。比如，《地方組織法》第8、9條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉省長(zhǎng)、副省長(zhǎng)，自治區(qū)主席、副主席，市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)，州長(zhǎng)、副州長(zhǎng)，縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)，區(qū)長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)，鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)?！兜胤浇M織法》第44條第9款規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，決定副省長(zhǎng)、自治區(qū)副主席、副市長(zhǎng)、副州長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)的個(gè)別任免。從憲政和組織法治的角度講，全國人大及其常委會(huì)和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)擁有《憲法》和《組織法》賦予的政府組織建制上的程序權(quán)力，人大選舉和人大常委會(huì)決定是政府系統(tǒng)包括副職在內(nèi)的主要官員產(chǎn)生的基本程序。各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)充分行使政府組織建制方面的程序權(quán)力，維護(hù)政府組織法的權(quán)威和效力，為政府組織框架、政府官員職數(shù)把關(guān)，充分發(fā)揮對(duì)政府系統(tǒng)副職設(shè)置的監(jiān)督作用。

結(jié)語政府組織法治化

政府系統(tǒng)副職過多現(xiàn)象既是政治問題，又是公共管理問題，亦還是組織法治問題。政府組織法治化與政府政策法治化、政府財(cái)政法治化構(gòu)成政府法治的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。在法治政府建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)高度重視《政府組織法》的地位和意義，加快制定和完善《中央人民政府組織法》和《地方人民政府組織法》，以適應(yīng)政府組織法治化和法治政府建設(shè)的需要（注：我國現(xiàn)行的《政府組織法》比較簡(jiǎn)陋，已經(jīng)不符合當(dāng)今民主政治、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和法治政府建設(shè)的需要。1982年12月10日通過的《國務(wù)院組織法》是“文革”過后民主法治重建初期的產(chǎn)物，已經(jīng)過去將近30年了，整部法律總共11個(gè)條款。1979年7月1日通過的《地方組織法》，雖經(jīng)1982年12月10日、1986年12月2日和1995年2月28日3次修正，也過去十幾年的時(shí)間了，而且在總共5章、69個(gè)條款中，大部分條款是關(guān)于地方人大的規(guī)定。制定新的《政府組織法》，完善《政府組織法》的框架和內(nèi)容，已經(jīng)成為法治政府建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。）。在法律體系中，《國務(wù)院組織法》和《地方組織法》地位特殊，性質(zhì)上屬于憲法性文件或稱憲法相關(guān)法。副職超出法定限額設(shè)置的現(xiàn)象，被有些學(xué)者評(píng)論為違憲現(xiàn)象。盡管這樣的觀點(diǎn)還可以商榷，但這種“上綱上線”的評(píng)論有助于提升人們對(duì)《政府組織法》地位和作用的認(rèn)識(shí)，有助于確立和維護(hù)《政府組織法》的權(quán)威和效力，有助于推進(jìn)政府組織法治化進(jìn)程。

政府組織法治化是一個(gè)宏大的問題，不僅需要修改或者重新制《定中央人民政府和地方人民政府組織法》，進(jìn)一步明確各級(jí)政府及其部門的職能、體制、權(quán)限、編制、經(jīng)費(fèi)等基本內(nèi)容，建立《政府組織法》的實(shí)施機(jī)制，明確違反《政府組織法》的法律責(zé)任，完善違法糾正機(jī)制和法律責(zé)任追究機(jī)制，還需要強(qiáng)化各級(jí)人大及其常委會(huì)在政府組織法治化方面的地位和作用；不僅需要強(qiáng)化各級(jí)人大及其常委會(huì)選舉、決定等程序性權(quán)力對(duì)政府組織建制的效力，還需要擴(kuò)大各級(jí)人大及其常委會(huì)在政府機(jī)構(gòu)改革方案、“三定”方案制定過程中的主導(dǎo)和監(jiān)督作用，以及建立和完善政府機(jī)構(gòu)、官員編制等與行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算的法律關(guān)系，充分發(fā)揮各級(jí)人大及其常委會(huì)通過財(cái)政權(quán)監(jiān)督政府遵守和執(zhí)行《組織法》的作用。

根據(jù)《憲法》和《國務(wù)院組織法》的規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)是國務(wù)院部委設(shè)立、撤銷或者合并的決定機(jī)關(guān)和政府機(jī)構(gòu)改革方案的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)。但是從政府機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐來看，全國人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)改革方案的權(quán)力只具有“走過場(chǎng)”的形式和象征意義，全國人大及其常委會(huì)在政府機(jī)構(gòu)改革過程中更具實(shí)質(zhì)意義的環(huán)節(jié)處于缺席狀態(tài)。在改革開放以來的歷次政府機(jī)構(gòu)改革中，全國人大都是在沒有任何實(shí)質(zhì)性的辯論和沒有任何修改的情況下，毫無例外地通過了國務(wù)院提交的政府機(jī)構(gòu)改革方案。毫無疑問，各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)成為《政府組織法》的重要實(shí)施機(jī)關(guān)。政府組織法治化需要各級(jí)人大及其常委會(huì)全程參與政府機(jī)構(gòu)改革和“三定”方案的制定，在政府機(jī)構(gòu)改革和政府組織法治建設(shè)過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

稅政權(quán)和財(cái)政權(quán)不是純粹的行政權(quán)，稅政和財(cái)政改革不僅關(guān)涉到中央和地方的關(guān)系，還涉及到人大和政府的關(guān)系。在稅政權(quán)和財(cái)政權(quán)的制度安排上，應(yīng)當(dāng)貫徹分權(quán)原則，逐步確立民意代表機(jī)關(guān)在公共財(cái)政領(lǐng)域的地位和作用，建立人大與政府之間的具有法律意義的“物質(zhì)”關(guān)系。各級(jí)人大通過行使稅政權(quán)和財(cái)政權(quán)，不僅可以控制政府的能量，界準(zhǔn)政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，保障市場(chǎng)自由和社會(huì)自治，還可以穩(wěn)定和鞏固政府機(jī)構(gòu)、官員編制與行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算的法律關(guān)系，從而控制政府機(jī)構(gòu)和包括副職在內(nèi)的官員規(guī)模，有效促進(jìn)政府組織法治化。

參考文獻(xiàn)：

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［3］朱光磊,李利平.“從‘分管到‘輔佐：中國副職問題研究”［J］.政治學(xué)研究,2007，（3）：52-60.

Functional Transition, Quantum Control, Organizational Legalization of the Deputies to the Chief of a Government Office

XIAO Jin-ming

(Law School, Shandong University, Jinan 250100, China)

Abstract:

Improving the status que of the deputies to the chief of a government office is held an organic part of the governmental institutional reform, a basic requirement of the organizational legalization and scientization of the government. We must quicken the pace of organizational legality of the government, improve the framework and content of the government organization statutes, go on with the “macro-governmental-agency” reform based on the transition of governmental functions so as to elevate and increase the status and power of government agencies and make the functional transition of and gain a quantum control over the deputies to the chief of the government office, which is of great significance for both the government construction under the rule of law and the scientific systemization of the government.

Key Words:position of the deputy to the chief of a government office; functional transition; quantum control; organization law

本文責(zé)任編輯：汪太賢