淺析監(jiān)察委員會立法與現(xiàn)行法制的關(guān)系

監(jiān)察委員會組織法不同于《國務(wù)院組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》，其主要規(guī)定的是監(jiān)察委員會的組織體系、體制、內(nèi)外關(guān)系、職責(zé)權(quán)限。

一、《監(jiān)察委員會組織法》與憲法的關(guān)系

憲法作為我國的根本大法，其他法律的頒布和出臺首先要符合憲法，所以監(jiān)察委員會組織法首先要在憲法規(guī)定下擬定和出臺。從近期看，在修憲前設(shè)立監(jiān)察委員會也是可行的，這是因為有學(xué)者提出《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”第六十二條第三項規(guī)定，全國人大的職權(quán)包括“制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律”。這就意味著全國人大可以通過制定法律、制定決定的方式設(shè)立國家機關(guān)。但從長遠看修憲是不可更改的事實。所以我們在這一節(jié)不再討論修憲問題，講重點放在監(jiān)察委員會組織法與修改后的憲法關(guān)系上。

（1）《監(jiān)察委員會組織法》的頒布要符合憲法程序

國家機構(gòu)組織法是憲法相關(guān)法的重要內(nèi)容，由我國最高權(quán)力機關(guān)及其常設(shè)機關(guān)頒布，基本程序包括：法律案的提出、法律草案的審議、法律草案的表決與通過、法律的公布等。我國監(jiān)察委員會組織法的法律案最快也要在明年的人民代表大會上提出，根據(jù)《全國人民代表大會組織法》的規(guī)定，全國人民代表大會的代表團或30名以上的代表、全國人民代表大會主席團、全國人民代表大會常務(wù)委員會、全國人民代表大會各專門委員會、中央軍事委員會、國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院有權(quán)提出。審議階段有二：第一，由全國人大有關(guān)委員會進行審議；第二，立法機關(guān)全體會議的審議。審議之后提付立法機關(guān)進行表決，全國人民代表大會全體代表的過半數(shù)即為通過。最后由立法機關(guān)或國家元首將已通過的法律以一定的形式予以公布，以便全社會遵照執(zhí)行。

（2）《監(jiān)察委員會組織法》要與憲法原則相一致

我國憲法的基本原則為黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、人民主權(quán)原則、人權(quán)保障原則、社會主義法治原則。2017年10月18日，習(xí)近平同志在十九大報告中指出，堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。必須增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，自覺維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，完善堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機制。監(jiān)察委員會組織法的制定也必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下擬定。

人民主權(quán)原則體現(xiàn)了國家權(quán)力的來源和合法性、正當性基礎(chǔ)?！稇椃ā返诙l規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民通過人民代表大會實現(xiàn)自己的權(quán)力，監(jiān)察委員會的設(shè)立就是代表人民對國家機關(guān)和國家公職人員實行監(jiān)督，且該機構(gòu)由人民代表大會產(chǎn)生，向人民代表大會負責(zé)并報告工作，符合人民當家做主的原則。同樣，《監(jiān)察委員會組織法》由全國人大審議并通過也符合了人民主權(quán)原則，與憲法的人民主權(quán)原則相一致。

《布萊克法律辭典》對“法治”的解釋是：“法治是由最高權(quán)威認可頒布的并且通常以準則或邏輯命題形式表現(xiàn)出來的、具有普遍適用性的法律原則?！庇鴮W(xué)者拉茲認為，法治的字面含義是“法的統(tǒng)治”，有廣義和狹義之分。法治應(yīng)作狹義之理解。即“政府應(yīng)受法律統(tǒng)治并服從法律?！狈ㄖ我馕吨娜啃袨楸仨氂蟹梢罁?jù)，并且能給人們的行為提供有效的指引。《監(jiān)察委員會組織法》就為監(jiān)察委員會的組成和活動原則提供了依據(jù)，與憲法中的法治原則相一致。

二、《監(jiān)察委員會組織法》與國家監(jiān)察法的關(guān)系

《國家監(jiān)察法》規(guī)定國家的監(jiān)察行為規(guī)范，《監(jiān)察委員會組織法》規(guī)定監(jiān)察委員會的組織體制。二者不能相互替代，《監(jiān)察委員會組織法》專門規(guī)定監(jiān)察機構(gòu)設(shè)立、體制、人員任免、職權(quán)以及活動原則，包括監(jiān)察委員會的機構(gòu)設(shè)置、監(jiān)察工作的原則（監(jiān)察公開原則、獨立監(jiān)察原則等）以及監(jiān)察委員會的監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)等權(quán)限的規(guī)定；《國家監(jiān)察法》主要就監(jiān)察權(quán)行使的具體過程進行規(guī)范，如上述三項權(quán)限的具體手段、有權(quán)采取的具體措施和種類以及采取措施時必要的程序等。監(jiān)察體制改革在整合反腐敗工作機構(gòu)時，是否繼受了檢察機關(guān)的“偵查權(quán)”，雖然在《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》中并沒有明確提及“偵查”一詞，但《決定》中的具體內(nèi)容卻暗示了監(jiān)察委員會享有原來檢察院所擁有的部分偵查權(quán)，如果要將監(jiān)察委員會享有的偵查權(quán)寫入法律，則應(yīng)寫入《國家監(jiān)察法》較為適宜。

關(guān)于二者的立法順序如果按照法理，《國家監(jiān)察法》作為行為法應(yīng)在《監(jiān)察委員會組織法》之后，因為搭建好權(quán)力體制框架之后才能展開權(quán)力活動。但二者也可以同時出臺，兩院組織法就是與《刑法》、《刑事訴訟法》同時公布的。在我看來，如果條件允許應(yīng)先出臺《監(jiān)察委員會組織法》，再在組織法的基礎(chǔ)上出臺《國家監(jiān)察法》更為合適?！侗O(jiān)察委員會組織法》與《國家監(jiān)察法》同時出臺也可以，但不宜先出臺《國家監(jiān)察法》再出臺《監(jiān)察委員會組織法》，這樣違背法理的邏輯性，也不利于監(jiān)察委員會工作的展開。

三、《監(jiān)察委員會組織法》與“兩院組織法”的關(guān)系

《監(jiān)察委員會組織法》作為規(guī)范監(jiān)察委員會組織體例的法律，應(yīng)將監(jiān)察委員會的內(nèi)部關(guān)系梳理清楚，內(nèi)部關(guān)系不僅包括縱向關(guān)系也包括橫向關(guān)系。關(guān)于縱向關(guān)系，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《決定》已經(jīng)明確：“監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負責(zé)，并接受監(jiān)督。”這與“兩院組織法”的規(guī)定不同，《人民檢察院組織法》關(guān)于檢察機關(guān)的內(nèi)部縱向關(guān)系在第十條中規(guī)定：“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作?！薄度嗣穹ㄔ航M織法》關(guān)于我國審判機關(guān)的內(nèi)部縱向關(guān)系在第十七條規(guī)定：“下級人民法院的審判工作受上級人民法院監(jiān)督?！?/p>

作者簡介

靳春燕（1992—），女，山西長治人，山西財經(jīng)大學(xué)2015（法學(xué)）學(xué)術(shù)碩士研究生，研究方向：憲法與行政法學(xué)

（作者單位：山西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）