治理視角下跨省流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制構(gòu)建

摘 要 我國幅員遼闊，有960萬平方公里的土地，其中不乏大江大河。隨著時(shí)代的進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展，自然環(huán)境相比曾經(jīng)不甚樂觀，而江河流域作為自然生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，自然難推其咎。特別是在當(dāng)前我國一些跨省、跨自治區(qū)的流域生態(tài)補(bǔ)償問題方面，由于不同的規(guī)章制度、人文習(xí)俗等因素，導(dǎo)致現(xiàn)如今的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償問題變得日益復(fù)雜，日益棘手。針對(duì)此類問題，各個(gè)行政機(jī)構(gòu)和行政區(qū)域單位要主動(dòng)的承擔(dān)起責(zé)任，做出雙方或者多方面的調(diào)節(jié)和處理，通過科學(xué)合理的辦法，嚴(yán)格依托法律法規(guī)展開探討和分析，對(duì)當(dāng)前治理視角下跨省流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制的構(gòu)建做出相應(yīng)的完善和優(yōu)化，想出具有積極意義的辦法。本文將以新安江流域?yàn)槔?，?duì)其進(jìn)行深入的分析和探索。

關(guān)鍵詞 跨省流域 生態(tài)補(bǔ)償 法律法規(guī) 治理方法 協(xié)商制度

作者簡(jiǎn)介：余陶然，安徽省黃山市中級(jí)人民法院，法官助理。

中圖分類號(hào)：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.189

地表水和地下水分水線中所包含的集水區(qū)域被稱之為“流域”。既然流域作為一個(gè)從發(fā)水源頭到放水道口的完整自然生態(tài)系統(tǒng)，便會(huì)有它獨(dú)特的生態(tài)空間和生態(tài)涉及區(qū)域。而流域的特點(diǎn)是隨機(jī)性強(qiáng)，跨度性較大，如黃河，貫穿我國多省，整體流域長度達(dá)到幾千公里。而且流域?qū)ψ匀画h(huán)境中的水資源、森林資源、土地資源、空氣資源等都有很大的影響。但是近些年，隨著國家經(jīng)濟(jì)的不斷增長，但凡有大型流域的行政區(qū)內(nèi)，基本上都在面臨同一個(gè)問題：缺乏對(duì)流域的系統(tǒng)化治理和維護(hù)，缺乏上下游之間的利益協(xié)調(diào)能力，缺乏保護(hù)流域經(jīng)濟(jì)體系和發(fā)展流域價(jià)值的觀念。隨著時(shí)間的推移，特別是在上下游流域利益協(xié)調(diào)方面，被越來越多的人所關(guān)注。因此，一些長期居住在流域周圍的人群，以及一些流域分布較為分散的行政區(qū)，要用發(fā)展的眼光去觀察，站在治理的視角下，對(duì)跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制的構(gòu)建做出正確的反應(yīng)。以緩解地區(qū)性的生態(tài)環(huán)境矛盾和問題，保證跨省流域在生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制方面達(dá)成共識(shí)，依托民商法做到人人盡責(zé)，人人受益。

一、 明確新安江流域的初始產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建有關(guān)利益體的協(xié)商辦法

流域不僅僅是一種生態(tài)環(huán)境的表現(xiàn)，同時(shí)也是人類的資源與財(cái)富。如北方的黃河，南方的長江，自古以來養(yǎng)育著大批人群，為華夏民族提供者源源不斷的動(dòng)力。因此，明確產(chǎn)權(quán)就是明確生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)的利益關(guān)系，也是明確雙方以及多方責(zé)任的分配。因此要建立起以流域?yàn)榛締挝唬瑫r(shí)結(jié)合社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步需求，以流域階段行政機(jī)構(gòu)為大單元，治理管轄流域區(qū)域的資源，并對(duì)其利益關(guān)系進(jìn)行明確，隨之合理分配。在進(jìn)行初始水權(quán)分配的時(shí)候，各行政區(qū)、機(jī)關(guān)部門、政法單位要發(fā)揮起單元作用，根據(jù)法律制定相應(yīng)的用水權(quán)和流域所有權(quán)。然后再進(jìn)行科學(xué)合理的水權(quán)分配以及個(gè)戶取水用水。同時(shí)，要根據(jù)相關(guān)法律嚴(yán)格明確個(gè)戶中的水權(quán)配額，建立健全的個(gè)戶水權(quán)補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)法律規(guī)定，個(gè)戶在取水用水方面具有相應(yīng)的用益物權(quán)，享受使用、共享、分配、流轉(zhuǎn)和收益的各種權(quán)利。同理之，使用者就是受益者，如果讓渡出使用權(quán)，也就是讓渡出了收益權(quán)，既無權(quán)在享受水權(quán)的分配，這時(shí)候，個(gè)單元就要給予個(gè)戶相應(yīng)的補(bǔ)償。而且國家作為流域和水權(quán)的總體管理者，因?yàn)楣怖娴姆峙浜驼{(diào)度，在征用個(gè)戶的水資源時(shí)，要結(jié)合個(gè)戶的意見，組成利益代表團(tuán)或者采用問卷調(diào)查的方式，收集關(guān)于征用個(gè)戶水資源的相關(guān)補(bǔ)償意見，并且要結(jié)合法律規(guī)定當(dāng)中的“公共利益界定”相關(guān)條款，計(jì)算出應(yīng)補(bǔ)償給個(gè)戶的具體方案。水權(quán)分配也是利益調(diào)整，應(yīng)建立協(xié)商機(jī)制，利用良好的溝通辦法，協(xié)同政府、管理機(jī)構(gòu)等部門，進(jìn)行流域內(nèi)個(gè)戶和集體資源使用者的利益協(xié)商。重點(diǎn)要突出民意調(diào)查的意見、水權(quán)使用中個(gè)戶和政府的矛盾點(diǎn)、法律相關(guān)條文、流域生態(tài)補(bǔ)償和跨省水資源管理等內(nèi)容。

二、 優(yōu)化新安江流域的管理方案，構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商結(jié)構(gòu)

在今后很長的時(shí)間里，我國跨省流域的水權(quán)管理辦法和交易方案都是以政府為主要牽引，以人民的意見作為參考，將兩者有效結(jié)合，制定出相應(yīng)的資源管理分配法律法規(guī)和個(gè)單元具體管理辦法。在明確水權(quán)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，水資源的利用和流域生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化要建立在以流域?yàn)榛締挝坏乃Y源管理體制上開展，只有這樣才能提高國家的治理能力，讓個(gè)戶的水權(quán)利益得到最大化的保障。基礎(chǔ)單元的建立，是為了從根本上保證不同區(qū)域和不同流域在局部利益與國家利益面前，明白哪個(gè)大、哪個(gè)小，明白誰該為誰讓路。因此，基礎(chǔ)單元之間也要建立起互相協(xié)商的管理，特別是上下游各行政區(qū)和個(gè)單元之間，要達(dá)成共識(shí)，保證水權(quán)分配的輸入和輸出能最大化的滿足于政府部門和個(gè)戶群體。構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商的管理辦法，是為了徹底解決跨省流域上下游在共同治理、共同受益過程中所產(chǎn)生的意見和矛盾。此時(shí)，基礎(chǔ)單位就要有效利用其協(xié)商結(jié)構(gòu)在政府和非政府之間進(jìn)行全面的方案設(shè)計(jì)和調(diào)查，保證水權(quán)分配及時(shí)性和科學(xué)性，為生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域的合作關(guān)系和監(jiān)督政策的執(zhí)行注入新鮮動(dòng)力。

三、 完善新安江跨省流域的法規(guī)，構(gòu)建相應(yīng)跨省流域補(bǔ)償制度

法律法規(guī)是約束人們自覺遵守相關(guān)制度的一種方法，但是法律法規(guī)同時(shí)也是人為設(shè)計(jì)產(chǎn)生的。因此，體現(xiàn)在跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)中，就需要基礎(chǔ)單元對(duì)其進(jìn)行認(rèn)真的分析和思考，制定出相應(yīng)的政策，同時(shí)結(jié)合民商法中的強(qiáng)制性法案，依托政府部門或者地方權(quán)力機(jī)構(gòu)的力量，對(duì)其進(jìn)行剛性約束。因?yàn)楫?dāng)前的法律條文在生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定方面表達(dá)的過于唐突、過于含糊，而且在跨省流域生態(tài)補(bǔ)償中并沒有特別明確的要求和規(guī)定，也沒有細(xì)致的補(bǔ)償措施和辦法。所以，就應(yīng)該出臺(tái)一種獨(dú)立的《流域生態(tài)補(bǔ)償法》，將之高度提升到法律層面，并且要嚴(yán)格明確各個(gè)流域和各個(gè)行政單位之間應(yīng)該實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償手段，以及對(duì)補(bǔ)償主體進(jìn)行補(bǔ)償?shù)霓k法，補(bǔ)償內(nèi)容的具體規(guī)定和補(bǔ)償方式，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的明確等。如新安江，在以中央財(cái)政為引導(dǎo)、以安徽和浙江地方財(cái)政單位為先遣，對(duì)新安江流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)幕鸸餐①Y，依托橫向轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)了跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳疃缺Ｕ?，也?shí)現(xiàn)了依托法律效應(yīng)明確財(cái)政轉(zhuǎn)移和水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，為兩地區(qū)域的生態(tài)流域補(bǔ)償做出了巨大改革。

四、 帶動(dòng)群眾力量與工會(huì)執(zhí)行力，構(gòu)建全員參與全員協(xié)商制度

我國是社會(huì)主義制度國家，社會(huì)主義國家一切決定要參考人民的意見，并且要致力于為人民服務(wù)的宗旨。因此，在生態(tài)流域補(bǔ)償制度的建立上，同樣也要把人民的利益和人民的意見納入其中，切不得閉門造車。在新安江流域有著數(shù)千萬的群眾，他們不僅是流域的受益者，同時(shí)也是流域的管理者與維護(hù)者。流域補(bǔ)償機(jī)制如何構(gòu)建，直接影響著他們的利益與使用權(quán)利。因此，體現(xiàn)在協(xié)商機(jī)制中，就要將群眾帶動(dòng)起來，并且要結(jié)合當(dāng)?shù)氐貐^(qū)的工會(huì)和黨組織等，對(duì)群眾的意見進(jìn)行整理和歸納，派出協(xié)商機(jī)構(gòu)的群眾代表，或者派出黨小組內(nèi)的發(fā)言人，與相關(guān)基礎(chǔ)單元和政府部門進(jìn)行協(xié)商和溝通。只有這樣，才能將協(xié)商機(jī)制有效的建立起來，才能不違背民商法對(duì)流域生態(tài)協(xié)商制度的基本規(guī)定。而且采用共同參與，共同設(shè)計(jì)的方法，可以將治理流域的責(zé)任公共化。智慧組織的成熟表現(xiàn)便是此類具有組織化和制度化的團(tuán)體管理表現(xiàn)。但是基礎(chǔ)單位要切記，在構(gòu)建全員參與、全員協(xié)商制度的同時(shí)，要將相關(guān)法律的地位放在第一位，在方案開展和方案落實(shí)中形成一種權(quán)威導(dǎo)向，只有這樣，才能在全員參與的過程中實(shí)現(xiàn)繁而不亂，有理有據(jù)，才能體現(xiàn)出流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)益規(guī)定和程序嚴(yán)格。

總之，以新安江為參考，像如今我國面對(duì)日益嚴(yán)峻的流域生態(tài)環(huán)境問題，提出了各種各樣的方法。但是在補(bǔ)償機(jī)制問題面前，流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制呈壓倒性態(tài)勢(shì)擺在了政府面前。針對(duì)此種情況，必須要建立相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償法案、構(gòu)建長期合作的協(xié)商機(jī)制、發(fā)動(dòng)群眾的力量和智慧，以法律為根本，以財(cái)政為引導(dǎo)，以地方職能部門為抓手，進(jìn)行深入摸排、積極合作和系統(tǒng)完善。

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