土地制度迎來(lái)重大變革

文丨■ 整理報(bào)道

新通過(guò)的土地管理法修正案，堅(jiān)持土地公有制不動(dòng)搖，堅(jiān)持農(nóng)民利益不受損，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，把黨中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的決策和試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)上升為法律，在農(nóng)村三塊地改革方面作出了多項(xiàng)創(chuàng)新性的規(guī)定。

我國(guó)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)，土地問(wèn)題事關(guān)廣大農(nóng)民群眾切身利益和國(guó)家長(zhǎng)治久安。8月26日，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳在人民大會(huì)堂臺(tái)灣廳舉行發(fā)布會(huì)，公布土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案，資源稅法草案審議結(jié)果。

全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳新聞局局長(zhǎng)何紹仁介紹，26日上午，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議舉行了閉幕會(huì)，常委會(huì)組成人員167人出席，出席人數(shù)符合法定人數(shù)。會(huì)議以163票贊成、1票反對(duì)、3票棄權(quán)，表決通過(guò)了關(guān)于修改土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的決定。

15年后，土地管理法再次修正

土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民眾權(quán)益。作為土地領(lǐng)域的基本大法，土地管理法的“與時(shí)俱進(jìn)”也尤為重要。

現(xiàn)行土地管理法自1986年公布以來(lái)，歷經(jīng)1988年第一次修正、1998年8月全面修訂、2004年8月第二次修正。隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，如何通過(guò)修改法律法規(guī)，推進(jìn)土地管理制度改革受到社會(huì)各界廣泛關(guān)注。

“土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，在革命、建設(shè)，特別是改革開(kāi)放實(shí)踐中形成的中國(guó)特色的土地制度為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了歷史性貢獻(xiàn)，但是隨著改革不斷深化，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的問(wèn)題凸顯，必須通過(guò)深化改革來(lái)破解?！弊匀毁Y源部法規(guī)司司長(zhǎng)魏莉華表示，農(nóng)村土地制度改革涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。

魏莉華介紹，2014年底，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地改革試點(diǎn)工作意見(jiàn)》，在全國(guó)部署農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作。由于試點(diǎn)突破了土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法有關(guān)規(guī)定，所以2015年2月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)授權(quán)決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在33個(gè)試點(diǎn)縣行政區(qū)域內(nèi)暫停實(shí)施土地管理法的5個(gè)條款、城市房地產(chǎn)管理法的1個(gè)條款。自2015年以來(lái)，33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下大膽探索，勇于實(shí)踐，農(nóng)村土地制度改革取得了明顯成效，也為土地管理法修改奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

此前，土地管理法已經(jīng)做了兩輪審議。2018年12月23日，土地管理法提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行第一次審議，刪去了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地的規(guī)定；對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。

2019年6月25日進(jìn)行的第二次審議中，修改的主要內(nèi)容包括土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度和其他修改四個(gè)方面。相對(duì)于一審稿，二審稿的修改重心放在了進(jìn)一步完善征地情形及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而在市場(chǎng)更為關(guān)注的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革方面，呼聲頗高的“吸納宅基地‘三權(quán)分置’經(jīng)驗(yàn)”的改動(dòng)并未出現(xiàn)。

而此次三審修改最終通過(guò)，有記者注意到，修正案進(jìn)一步收緊為公共利益需要征地的條件和程序、進(jìn)一步完善征地程序增加對(duì)補(bǔ)償方案組織聽(tīng)證，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和宅基地用地，提出為促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)村居住條件，應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和宅基地用地，并充分利用閑置宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅。

這次修改主要涉及哪些內(nèi)容？

魏莉華介紹，剛剛通過(guò)的土地管理法修正案，堅(jiān)持土地公有制不動(dòng)搖，堅(jiān)持農(nóng)民利益不受損，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，把黨中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的決策和試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)上升為法律，在農(nóng)村三塊地改革方面作出了多項(xiàng)創(chuàng)新性的規(guī)定。

——首先，在土地征收方面做了三方面完善。

其一，首次對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行明確界定。憲法和土地管理法都規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要可以征地，但是什么是公共利益？長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有明確的法律規(guī)定，特別是土地管理法又規(guī)定，任何單位和個(gè)人使用土地必須使用國(guó)有土地，導(dǎo)致了征收成為獲得土地的唯一途徑。此次，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采用列舉的方式，對(duì)于哪些是公共利益可以動(dòng)用國(guó)家征收權(quán)做出了明確的界定：因軍事外交，政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程，以及成片開(kāi)發(fā)建設(shè)等六種情況確需要征地的可以依法實(shí)施征收。

其二，土地管理法首次明確了土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。這改變了過(guò)去以土地征收的原用途來(lái)確定土地補(bǔ)償，以年產(chǎn)值倍數(shù)法來(lái)確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的做法，成為以區(qū)片綜合地價(jià)取代原來(lái)的土地年產(chǎn)值倍數(shù)法。另外在原來(lái)的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、（青苗和）地上附著物三項(xiàng)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上又增加了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會(huì)保障費(fèi)等兩項(xiàng)補(bǔ)償，這樣就從法律上為被征地農(nóng)民構(gòu)建了一個(gè)更加完善的保障體系。

其三，完善了土地征收程序，原來(lái)的批后公告改為了批前公告，主要是使被征地農(nóng)民在整個(gè)過(guò)程中有更多參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。

——在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面，新修改的土地管理法破除了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙。

新修改的土地管理法刪除了原土地管理法第43條，任何單位或個(gè)人需要使用土地的必須使用國(guó)有土地的規(guī)定。增加規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)三分之二以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的情況下，可以通過(guò)出讓、出租等方式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人直接使用，同時(shí)使用者在取得農(nóng)村集體建設(shè)用地之后還可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式進(jìn)行再次轉(zhuǎn)讓。

“這是土地管理法一個(gè)重大制度創(chuàng)新，取消了多年來(lái)集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的二元體制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性的障礙，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是這次土地管理法修改的最大的亮點(diǎn)。” 魏莉華表示?！谡胤矫妫谠瓉?lái)一戶一宅的基礎(chǔ)上增加了戶有所居的規(guī)定，因?yàn)橛幸徊糠洲r(nóng)村村民已經(jīng)進(jìn)城落戶，對(duì)他們?cè)瓉?lái)在農(nóng)村的宅基地是否允許退出，這次修改允許已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室副主任楊合慶表示，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，首先入市的土地要符合規(guī)劃，規(guī)劃必須是工業(yè)或者商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途。第二個(gè)，入市必須要經(jīng)過(guò)依法登記。第三個(gè)，它在每年的土地利用年度計(jì)劃中要作出安排。另外，即使獲得了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)之后的土地權(quán)利人也要按原來(lái)規(guī)劃的用途來(lái)使用土地。因此從這幾個(gè)方面來(lái)講，它不會(huì)對(duì)我們的土地市場(chǎng)造成沖擊。

“因?yàn)檗r(nóng)民變成市民真正實(shí)現(xiàn)城市化是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，在整個(gè)過(guò)程中我們要有足夠的耐心。如果農(nóng)民不愿意退出宅基地，地方政府不能強(qiáng)迫其退出宅基地，必須是在自愿有償?shù)幕A(chǔ)上?！?魏莉華表示，總體來(lái)看，這次新修改的土地管理法把農(nóng)村三塊地改革的成功經(jīng)驗(yàn)全部吸收到土地管理法，在農(nóng)村土地管理方面做出了多項(xiàng)創(chuàng)新性的規(guī)定。