青海省東部地區(qū)鄉(xiāng)村林業(yè)經(jīng)營(yíng)體制和資金投入問(wèn)題探析

賈春芳

摘要? ? 青海東部地區(qū)位于黃土高原西部邊陲與青藏高原東部接壤的過(guò)渡地帶，總面積266萬(wàn)hm2左右，是青海省水土流失最為嚴(yán)重的地區(qū)。因此，本地區(qū)的林業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有重大意義，鄉(xiāng)村林業(yè)在本區(qū)林業(yè)生產(chǎn)中又居舉足輕重的地位。本文著重以樂(lè)都區(qū)為例，就青海省東部地區(qū)鄉(xiāng)村林業(yè)的經(jīng)營(yíng)體制和資金投入問(wèn)題進(jìn)行論述，以期為該地區(qū)鄉(xiāng)村林業(yè)發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞? ? 鄉(xiāng)村林業(yè)經(jīng)營(yíng)體制;資金投入; 青海海東;樂(lè)都區(qū)

中圖分類(lèi)號(hào)? ? S73? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼? ? A

文章編號(hào)? ?1007-5739（2019）15-0163-02

Issues? Related? to? Rural? Forestry? Management? System? and? Fund? Investment? in? Eastern? Qinghai? Province

JIA Chun-fang

（Nianbo Town Forestry Station of Ledu District，Haidong City，Qinghai Province，Haidong Qinghai 810799）

Abstract? ? The eastern region of Qinghai is located at the transitional zone of western border of Loess Plateau and the east of Qinghai-Tibet Plateau，with a total area of 2.66 million hm2，which is the most serious area of soil erosion in Qinghai Province.Therefore，the forestry in this area is of great significance in the national economy，and rural forestry has a pivotal position in the forestry production of this area.Taking Ledu District as an example，this paper discussed the management system and fund investement of rural forestry，in order to provide references for the development of rural forestry in the region.

Key words? ? rural forestry management system;fund investment;Haidong Qinghai;Ledu District

20世紀(jì)80年代以來(lái)，青海省東部地區(qū)的鄉(xiāng)村林業(yè)取得了一定的發(fā)展，據(jù)2012年“三北”防護(hù)林成果普查，人工造林保存面積逾3.3萬(wàn)hm2?？傮w來(lái)說(shuō)，無(wú)論是和青海省東部地區(qū)的總面積相比，還是與造林面積和保存面積相比，以及以林業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益或生態(tài)效益來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村林業(yè)的發(fā)展都還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的。究其原因，除了自然條件惡劣以外，與經(jīng)營(yíng)體制、資金不足等也有很大關(guān)系。

樂(lè)都區(qū)位于青海省東部地區(qū)中部偏東，其自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和林業(yè)生產(chǎn)等方面在本地區(qū)都具有一定的代表性。2012年樂(lè)都區(qū)造林面積中鄉(xiāng)村造林占87.8%，2013年則占92.9%，2014年占99.8%。因此，鄉(xiāng)村林業(yè)生產(chǎn)的好壞，不僅主宰著本地區(qū)林業(yè)事業(yè)的成敗，同時(shí)也關(guān)系到良好生態(tài)系統(tǒng)的最后形成。本文著重以樂(lè)都區(qū)為例，就青海省東部地區(qū)鄉(xiāng)村林業(yè)的經(jīng)營(yíng)體制和資金投入問(wèn)題進(jìn)行論述，以期為該地區(qū)鄉(xiāng)村林業(yè)發(fā)展提供參考。

1? ? 青海東部地區(qū)鄉(xiāng)村林業(yè)現(xiàn)狀

林業(yè)生產(chǎn)本身具有任務(wù)重、周期長(zhǎng)、投資大、收益慢、社會(huì)性強(qiáng)等特點(diǎn)，因而既受各種自然條件的長(zhǎng)期嚴(yán)格制約，又受到各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素及林業(yè)政策的持續(xù)深刻影響，特別是受到經(jīng)營(yíng)體制和投入資金的左右。

1.1? ? 自然地理概況

青海東部地區(qū)地形地勢(shì)總體來(lái)說(shuō)是西北高、東南低，純屬山地。拉脊山和達(dá)板山均為西北—東南走向，黃河、湟水、大通河相間分布于其間，河床和山梁的相對(duì)高度最高可達(dá)數(shù)百米。青海東部地區(qū)全區(qū)海拔在1 600～4 500 m之間，地形起伏復(fù)雜。

本地區(qū)屬干旱半干旱氣候，但由于海拔高，除具有一般干旱半干旱氣候的特征外，還具有長(zhǎng)期陰涼、晝夜溫差大、垂直差異顯著等垂直氣候帶的特征。該地區(qū)不僅降水少且分布極為不勻，高度集中，年蒸發(fā)量大大超過(guò)年降水量，全年大約60%降水量集中在7—9月;冬、春季降水極少，特別是植物萌動(dòng)的重要季節(jié)（1—4月），平均降水量?jī)H為20 mm，造成春季嚴(yán)重干旱。

1.2? ? 林業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀

根據(jù)2014年“三北”防護(hù)林二期工程規(guī)劃普查資料可知，1979—2013年樂(lè)都區(qū)鄉(xiāng)村造林保存面積僅為4 800 hm2，其中未成林面積還占有2 175 hm2，平均每年保存面積僅為141 hm2。由此不難看出，樂(lè)都區(qū)鄉(xiāng)村林業(yè)仍然處在極度落后的地位。

林業(yè)產(chǎn)值在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中僅占0.7%，副業(yè)也僅占8.4%。2010—2012年，樂(lè)都區(qū)人均收入分別為37.58、62.00和 63.13元。按2010年不變價(jià)計(jì)算，2007—2013年 7年中林業(yè)總產(chǎn)值為867.52萬(wàn)元，平均每年每人僅5.14元，占同期社會(huì)生產(chǎn)總值的2.42%，2011年以后還有逐年下降趨勢(shì)，如2011年為3.26%、2012年為3.02%、2013年為 2.84%，以上情況既說(shuō)明了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)收入很低，又說(shuō)明林業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展落后于其他各行業(yè)。

2? ? 青海東部地區(qū)鄉(xiāng)村林業(yè)經(jīng)營(yíng)體制現(xiàn)狀

2.1? ? 農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營(yíng)是鄉(xiāng)村林業(yè)當(dāng)前的主要經(jīng)營(yíng)形式

據(jù)2014年調(diào)查，樂(lè)都區(qū)2010年前保存下來(lái)的鄉(xiāng)村人工林為2 617 hm2，其中集體部分占94.9%，個(gè)體農(nóng)戶僅占 5.1%;而2011—2013年間保存下來(lái)的2 175 hm2鄉(xiāng)村造林中集體部分下降為51.5%，個(gè)體農(nóng)戶部分則上升到48.5%;2014年的鄉(xiāng)村造林則幾乎全部是個(gè)體農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)。另外，在林種上也有顯著變化，2010年個(gè)體農(nóng)戶基本上只經(jīng)營(yíng)用材林和經(jīng)濟(jì)林，而且只經(jīng)營(yíng)喬木樹(shù)種;2010年以后以灌木為主的防護(hù)林比重大量增加，如2011—2013年個(gè)體農(nóng)戶營(yíng)造的1 055 hm2人工林中水保林就有970 hm2，占同期保存面積91.9%。

調(diào)查數(shù)據(jù)表明，個(gè)體農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)鄉(xiāng)村林業(yè)后，造林效果明顯提高。2008—2010年鄉(xiāng)村造林保存率平均為40%，而2011—2013年則為80.9%（保存率的提高和后者時(shí)間較短也有關(guān)系）。

2.2? ? 鄉(xiāng)村林業(yè)經(jīng)營(yíng)體制有待改善和提高

在肯定農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)促進(jìn)了鄉(xiāng)村林業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也暴露出當(dāng)?shù)亓謽I(yè)發(fā)展的不足，主要表現(xiàn)在統(tǒng)一規(guī)劃、保證重點(diǎn)、發(fā)揮專(zhuān)長(zhǎng)等方面，特別是如何解決全體農(nóng)戶由經(jīng)營(yíng)農(nóng)田轉(zhuǎn)入經(jīng)營(yíng)山林的問(wèn)題。鄉(xiāng)村林業(yè)經(jīng)營(yíng)有其特殊性，既具有商品經(jīng)濟(jì)的要求，當(dāng)然也有技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)要求。因此，要在繼續(xù)貫徹個(gè)體農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的前提下，大力提倡和加強(qiáng)林業(yè)“兩戶”和聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)，以便于提高鄉(xiāng)村林業(yè)的經(jīng)營(yíng)效果。近年來(lái)，農(nóng)村中出現(xiàn)的林業(yè)大戶和聯(lián)戶是鄉(xiāng)村林業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的新動(dòng)向，要有計(jì)劃、有目的地給以林業(yè)大戶和聯(lián)戶大力扶持和提倡[1]。

3? ? 青海東部地區(qū)鄉(xiāng)村林業(yè)的資金投入存在的問(wèn)題及建議

3.1? ? 存在的問(wèn)題

一是東部地區(qū)鄉(xiāng)村林業(yè)生產(chǎn)需要大量的資金投入。東部地區(qū)處在特別重要的地理位置，水土流失特別嚴(yán)重，加之干旱和寒冷的惡劣氣候條件、地域幅員廣大以及人口稀少、林業(yè)生產(chǎn)任務(wù)艱巨的現(xiàn)實(shí)，相應(yīng)地決定了發(fā)展東部地區(qū)鄉(xiāng)村林業(yè)需要大量的資金投入[2]。二是東部地區(qū)鄉(xiāng)村林業(yè)經(jīng)營(yíng)對(duì)象主要是能控制水土流失的防護(hù)林，因而東部地區(qū)鄉(xiāng)村林業(yè)的經(jīng)營(yíng)者在一定時(shí)期內(nèi)很難從經(jīng)營(yíng)對(duì)象上獲取勞動(dòng)補(bǔ)償。樂(lè)都區(qū)在2012年水土保持林的營(yíng)造面積占總造林面積的69.9%，2013年則增加到96.3%，2014年更增加到98.4%，而且其中90%以上又都是灌木林。在1986—1990年，根據(jù)“三北”防護(hù)林二期工程規(guī)劃，鄉(xiāng)村造林的91.4%還是水土保持林，灌木林要占其中的90.9%;而檸條一個(gè)樹(shù)種就要占84.9%。因此，鄉(xiāng)村造林不僅林種單一，而且適應(yīng)樹(shù)種也極為稀少。據(jù)記載，2011年全青海省造林面積中，僅檸條就占30%。這些樹(shù)種在干旱山區(qū)生長(zhǎng)緩慢、生物產(chǎn)量不高、直接利用周期長(zhǎng)。三是東部地區(qū)鄉(xiāng)村林業(yè)所需的大量資金應(yīng)該由國(guó)家承擔(dān)一定數(shù)量的份額。森林不僅是大量樹(shù)木的總體，為經(jīng)營(yíng)者直接受益，而特殊的森林群落發(fā)揮出巨大的自然生態(tài)效益卻為全社會(huì)所受益。價(jià)值規(guī)律決定必須由受益者給經(jīng)營(yíng)者以相應(yīng)的補(bǔ)償。

3.2? ? 建議

3.2.1? ? 投資水平。青海東部地區(qū)鄉(xiāng)村林業(yè)資金不足是現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題，也是影響該地區(qū)鄉(xiāng)村林業(yè)發(fā)展的原因之一。增加國(guó)家對(duì)地區(qū)鄉(xiāng)村林業(yè)的投資十分必要。從樂(lè)都區(qū)相關(guān)資料看，2008年以前國(guó)家沒(méi)有給鄉(xiāng)村造林以直接的專(zhuān)項(xiàng)投資;2008年開(kāi)始發(fā)放造林補(bǔ)助費(fèi)，但為數(shù)不大，2008—2013年6年中鄉(xiāng)村林業(yè)的直接投資為68.76萬(wàn)元，這個(gè)數(shù)額甚至不能滿足當(dāng)年造林的勞務(wù)開(kāi)支。當(dāng)然國(guó)家對(duì)林業(yè)的投資水平也必須考慮國(guó)家的財(cái)力水平[3]。筆者認(rèn)為，既不能全部由國(guó)家包下來(lái)，也不能使農(nóng)戶負(fù)擔(dān)過(guò)度;既不能讓農(nóng)戶把從事林業(yè)生產(chǎn)作為單純的副業(yè)，也要考慮農(nóng)戶從事林業(yè)生產(chǎn)的生活基本需要。因此，總體說(shuō)來(lái)，投資水平應(yīng)滿足鄉(xiāng)村林業(yè)所需物質(zhì)直接支出的需要和維持農(nóng)戶生活基本需要這2項(xiàng)要求。具體來(lái)說(shuō)，就是要滿足造林種苗（如果是育苗則還應(yīng)包括肥料）、管護(hù)的必要設(shè)施的開(kāi)支和從事林業(yè)生產(chǎn)期間農(nóng)戶基本生活開(kāi)支。在造林期內(nèi)不宜低于375～450元/hm2。

3.2.2? ? 投資的性質(zhì)和形式。現(xiàn)行的鄉(xiāng)村林業(yè)的投資是采取完全無(wú)償性質(zhì)和單純的短期補(bǔ)助形式。這種做法不利于國(guó)家投資的經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也增加了財(cái)政的財(cái)力負(fù)擔(dān)。據(jù)樂(lè)都區(qū)有關(guān)資料可知，2008—2013年，造林單項(xiàng)資補(bǔ)助總額為533 319元，原享受補(bǔ)助面積5 208 hm2;而調(diào)查數(shù)據(jù)表明，包括保存率達(dá)不到60%的面積在內(nèi)，幼林面積僅為3237 hm2。事實(shí)證明，國(guó)家投資的無(wú)償補(bǔ)助，并沒(méi)有使國(guó)家的有限財(cái)力發(fā)揮其應(yīng)有的作用。為使國(guó)家投資和財(cái)力相適應(yīng)，也為使國(guó)家投資成為有效投資，同時(shí)促進(jìn)農(nóng)戶把自己的收益和事業(yè)相聯(lián)系，應(yīng)該考慮投資形式的多樣化，在無(wú)償投資的同時(shí)設(shè)立有償投資，而且以有償投資為主，前者解決造林的直接物質(zhì)需要，后者解決農(nóng)戶的基本生活需要，在受益后逐步償還，償還形式可以用現(xiàn)金償還，也可以用實(shí)物償還。有償投資可以采用長(zhǎng)期低息貸款或無(wú)息貸款的形式實(shí)現(xiàn)。這樣做既能解決當(dāng)前資金不足的問(wèn)題，又能適應(yīng)國(guó)家的財(cái)力水平，更重要的是加強(qiáng)農(nóng)戶的責(zé)任心，加強(qiáng)農(nóng)戶和投資者的聯(lián)系，保證投資的有效性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶—技術(shù)工作者—國(guó)家的三位一體[4]。

3.2.3? ? 投資項(xiàng)目。現(xiàn)行的投資不僅數(shù)量不足，而且設(shè)置不合理，有限的投資沒(méi)有綜合使用，而是單項(xiàng)投資，即育苗、整地、造林、幼林撫育分設(shè)，分別補(bǔ)助。這種做法會(huì)導(dǎo)致一個(gè)有機(jī)結(jié)合的林業(yè)生產(chǎn)體系被解體了，同時(shí)有限的資金被分散了。實(shí)踐證明，這種采用單項(xiàng)作業(yè)補(bǔ)助的辦法沒(méi)有收到預(yù)期的效果，只能造成國(guó)家投資的浪費(fèi)。筆者認(rèn)為，對(duì)鄉(xiāng)村林業(yè)的投資應(yīng)該采取整體綜合投資，即采用總下指標(biāo)、按階段分期驗(yàn)收撥款的辦法，可以使受助農(nóng)戶了解全部補(bǔ)助的底細(xì)，了解林業(yè)生產(chǎn)中各項(xiàng)作業(yè)之間的相互聯(lián)系，樹(shù)立林業(yè)生產(chǎn)的總體概念，以達(dá)到林業(yè)生產(chǎn)的目的，從而提高林業(yè)投資帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。

3.2.4? ? 投資方法。目前國(guó)家對(duì)農(nóng)村林業(yè)的投資是采取單一的撥款補(bǔ)助。實(shí)踐證明，單一的現(xiàn)金補(bǔ)助容易造成專(zhuān)款他用，損害投資效益。如果采用現(xiàn)金補(bǔ)助和實(shí)物投放（即投放樹(shù)苗、種子等）相結(jié)合的方法，會(huì)有利于良種的推廣、樹(shù)種的合理配置和分布以及林業(yè)新技術(shù)的應(yīng)用，促進(jìn)造林技術(shù)管理措施的系列化、規(guī)范化，以達(dá)到定向投資的目的，從而發(fā)揮國(guó)家投資的指導(dǎo)作用和提高效益指標(biāo)[5-6]。

3.2.5? ?投資對(duì)象。青海東部地區(qū)為青藏高原向黃土高原過(guò)渡地帶，地形復(fù)雜，地貌多樣。就整個(gè)東部地區(qū)來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)困難，自然條件不理想且地區(qū)內(nèi)也很不平衡。例如，河川兩岸的自然條件和經(jīng)濟(jì)收入都優(yōu)于干旱山區(qū)，用材林和防護(hù)林、喬木林和灌木林直接經(jīng)濟(jì)收入和受益周期也不同，差異很大。因此，投資也要有相應(yīng)的差別，如對(duì)一般用材林、經(jīng)濟(jì)林可以少補(bǔ)或不補(bǔ)助，對(duì)干旱山區(qū)、貧困區(qū)則要多補(bǔ)助。

3.2.6? ? 投資管理?，F(xiàn)行的投資管理基本上是條條管理，縣、社僅僅有使用權(quán)，而且只了解一年甚至更短時(shí)期內(nèi)的投資情況，同時(shí)投資額變化很大，陷于一定的被動(dòng)局面之中，這對(duì)林業(yè)生產(chǎn)要求長(zhǎng)期性是非常不利的?？紤]到鄉(xiāng)村林業(yè)投資是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)投資，所以很有必要對(duì)單純用行政手段管理投資的這種做法進(jìn)行改革。相關(guān)部門(mén)應(yīng)該以經(jīng)濟(jì)手段來(lái)管理經(jīng)濟(jì)，采用以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔以必要的行政手段來(lái)管理和使用林業(yè)投資;林業(yè)部門(mén)不能只是用錢(qián)，也要對(duì)投資的經(jīng)濟(jì)效益負(fù)責(zé)。具體的做法是簽訂和強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)合同，利用法律制度的制約力量、經(jīng)濟(jì)合同的信用、工程技術(shù)人員的專(zhuān)業(yè)技術(shù)，把國(guó)家的投資補(bǔ)助、技術(shù)人員的職責(zé)和從事農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)關(guān)系穩(wěn)定下來(lái)，保證鄉(xiāng)村林業(yè)有秩序、科學(xué)地發(fā)展，從而發(fā)揮投資的理想效益。

4? ? 參考文獻(xiàn)

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