當前公共文化建設資金投入的社會化途徑研究

高迎剛　張博雯

摘要：“推動公共文化服務社會化發(fā)展”是我國公共文化建設面臨的最為重要的現(xiàn)實任務之一，而資金投入方式的社會化則是完成這一任務的關鍵。2003年以來，山東省煙臺市已經成功摸索出一種規(guī)范、便捷、高效的公共文化建設資金社會化投入方式，為推動我國公共文化服務的社會化發(fā)展提供了可資借鑒的寶貴經驗。文章從該市“公益文化項目推介會”的實施背景、運作機制、實施效果等方面入手，嘗試歸納出一條適合我國公共文化建設資金投入社會化的有效途徑，使其由一種成功的地方公共文化建設經驗，提升為一種有可能在全國范圍內推廣的“中國經驗”。

關鍵詞：當代中國；文化建設；公共文化；資金投入；有效途徑；中國經驗

自2005年“公共文化”這一概念首次出現(xiàn)在中央文件中以來，我國的“公共文化服務體系”建設已經走過了10年時間。十年來，我國的公共文化建設已經取得了舉世矚目的成就，誠如2015年初由中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)的《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》所說，“近年來，在黨中央國務院高度重視下，我國公共文化建設投入穩(wěn)步增長，覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務設施網(wǎng)絡基本建立，公共文化服務效能明顯提高，人民群眾精神文化生活不斷改善，公共文化服務體系建設取得顯著成效，呈現(xiàn)出整體推進、重點突破、全面提升的良好發(fā)展態(tài)勢”。然而，在回顧十年來公共文化建設存在的主要問題時，很多專家都會毫不遲疑地強調目前較為普遍存在著的“社會化程度不高”現(xiàn)象。事實上，中央也早就注意到了這一點，無論是在2013年11月12日十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，還是在2015年1月14日由中辦、國辦印發(fā)的《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》，都重點強調了“推動公共文化服務社會化發(fā)展”的建設思路

如何推動公共文化服務社會化發(fā)展呢？筆者以為，首先需要解決的問題就是資金投入方式的社會化。只有解決了資金投入的問題，公共文化服務體系建設的可持續(xù)發(fā)展才有可能實現(xiàn)，也才有可能逐步解決目前存在的種種現(xiàn)實問題?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》在談到“推動公共文化服務社會化發(fā)展”時指出，要“鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設”，那么，如何才能吸引社會力量、社會資本自覺自愿地參與到公共文化服務體系建設中來呢？根據(jù)筆者近年來的多方調查和比較研究，認為山東省煙臺市實行的“公益文化項目推介會”活動，在充分調動社會資本參與公共文化服務體系建設方面，已經取得了十分顯著的成效，形成了一套行之有效的資金投入社會化運作方式。

根據(jù)公開報道，截至2014年，煙臺市已連續(xù)舉辦十二屆公益文化項目推介會，共推出2413個文化項目，涉及資金額4.9億元，實際成交1838個項目，實際利用資金2.4億元。而在今年秋季剛剛結束的第十三屆公益文化項目推介會期間，該市又推出了206個公益文化項目，涉及資金額達3534萬元。對于一個社會經濟并不算特別發(fā)達的地級市來說，這一成績的取得無疑是值得驕傲的，也是令人羨慕的。事實證明，多年來煙臺市已經摸索出了一種規(guī)范、便捷、高效的公共文化建設資金社會化投入方式，為推動我國公共文化服務的社會化發(fā)展提供了可資借鑒的寶貴經驗。

本文擬從山東省煙臺市“公益文化項目推介會”的實施背景、運作機制、實施效果等方面入手，從中歸納出適合我國公共文化建設資金投入社會化的有效途徑，使其由一種成功的地方公共文化建設經驗，提升為一種有可能在全國范圍內推廣的“中國經驗”。

一、山東省煙臺市“公益文化項目推介會”實施的背景分析

公共財政對文化建設投入不足，是一個長期性全國性的普遍問題。自2005年中央提出建設“公共文化服務體系”任務以來，無論從文化事業(yè)財政撥款總量，還是人均文化事業(yè)費，都呈現(xiàn)逐年增長的良好態(tài)勢。但當我們把文化事業(yè)費與教育、衛(wèi)生等其他公共事業(yè)費用相比時，就會明顯看出近年來我國文化事業(yè)費在政府財政支出中所占的比重一直不足0.4%的尷尬局面。

與全國大多數(shù)地方的情況類似，煙臺市政府對公共文化建設的投入狀況也不容樂觀。根據(jù)煙臺市文廣新局自己的分析，“從煙臺近幾年情況看，全市財政在文化上支出實現(xiàn)連年較大幅度增長，2011年2012年和2013年分別達到1.97億元、2.03億元和2.72億元，年均增長20%以上：但與教育、衛(wèi)生等其他社會事業(yè)相比，公共文化投入的總量和比例仍然偏低，并且這種狀況短期內難以得到解決。具體分析起來，政府對文化投入的大部分用于公共文化設施設備的日常運行維護、文化場館的免費開放、以及文化單位的業(yè)務經費和人員工資等日常的硬性保障，而用于購買公共文化服務和舉辦各類公益文化活動、扶持藝術創(chuàng)作生產等則明顯不足”，這是基本符合當?shù)貙嶋H情況的。因此，他們認為，要想在有限的財力支持下提供更多更高質量的公共文化產品和服務，就必須構建一種社會力量參與公共文化建設的運作機制。

那么，當?shù)厥欠窬哂袠嫿ㄟ@種社會力量參與公共文化建設運作機制的條件呢？經過分析，煙臺市文化領域的工作者們認為，當?shù)仫@然是具備構建這種機制的條件的。這些條件具體包括如下兩個方面：

首先，煙臺市具備多種有待開發(fā)的地方文化資源，只是由于缺乏策劃包裝和資金支持，造成這些資源長期閑置。

作為“國家歷史文化名城”，煙臺文化底蘊深厚，保存的物質和非物質文化遺產特別豐富。據(jù)“煙臺新聞網(wǎng)”報道，煙臺市域已公布的各級文物保護單位有369處，中心城區(qū)有各級文物保護單位135處，其中，全國重點文物保護單位3處，省級文物保護單位25處，市級文物保護單位85處，縣級文物保護單位22處，登記并公布不可移動文物100處，省級優(yōu)秀歷史建筑93處，市級歷史建筑27處，非物質文化遺產方面，已公布三批共計24項非物質文化遺產，其中國家級項目4項，省級項目3項，煙臺剪紙入選聯(lián)合國《人類非物質文化遺產代表作》名錄。從擁有文化資源的主體看，國有文化單位顯然有著其他行業(yè)無可比擬的優(yōu)勢。煙臺市目前擁有專業(yè)藝術表演團體10個，公共圖書館14個，群眾藝術館、文化館14個，博物館9個，文物保護管理機構6個。長期以來，這些擁有豐厚文化資源的國有文化單位由于受傳統(tǒng)思維意識的束縛，缺乏科學的策劃包裝意識和充足的資金支持，一度造成文化資源閑置，開發(fā)利用不夠，陷入“經費缺乏-活動難辦-水平難上”的不良循環(huán)。因此，在社會效益優(yōu)先的前提下，國有文化單位亟需與各種具有文化情懷的社會力量合作，共同開發(fā)文化資源，從而有效地發(fā)揮文化服務職能。

其次，社會力量尤其是許多資金雄厚的企業(yè)大都具有參與文化建設的良好愿望，但由于缺乏參與文化建設的政策支持和便捷途徑，致使多數(shù)企業(yè)長期觀望不前。

根據(jù)煙臺市文廣新局提供的一份調查報告，全市范圍內53%的企業(yè)表示希望以“雙贏”的方式參與公共文化建設：其中27%的企業(yè)希望以文化活動冠名的方式獲取廣告宣傳，擴大社會知名度；19%的企業(yè)希望與文化單位合作，提升自身文化建設內涵：還有7%的企業(yè)家緣于對文化藝術的喜愛和圓一個兒時的文化夢想，有意愿對文化單位進行公益性捐助，或資助開展公益文化活動。另有45%的企業(yè)也以其他方式表達了希望與文化合作的意愿。因此，從社會力量的角度看，也迫切希望政府出面搭建一個社會各界參與文化建設的有效合作平臺。

一方面是大量閑置的文化資源，另一方面是期待參與文化建設的社會力量，政府需要做的就是在文化資源和社會力量之間牽線搭橋，搭建一個便捷、高效規(guī)范的合作平臺，使公益性的文化建設和營利性的市場主體都能從中受益，而政府面臨的財政壓力也可以得到一定程度的緩解。正是在這樣一種現(xiàn)實情況下，煙臺市文化領域的工作者們在借鑒國內外其他城市相關經驗的基礎上，逐漸摸索出了一套行之有效的“公益文化項目推介會”運作機制。

二、山東省煙臺市“公益文化項目推介會”的運作機制分析

關于“公益文化項目推介會”的運作機制，煙臺市文廣新局的理解是“政府協(xié)調、社會參與、市場運作、群眾受益”，這一概括充分詮釋了煙臺市政府在公共文化建設方面的現(xiàn)代理念：作為一種運作機制，最重要的是如何充分調動參與各方的主觀能動性，使其自覺自愿地參與到公共文化建設中來；至于活動開展的具體方式，則可以根據(jù)活動參與各方的意見，不斷完善各種制度設計。煙臺這些年來的公益文化項目推介方式，也的確不斷與時俱進推陳出新，產生了越來越大的社會影響。實踐證明，煙臺市文廣新局提出的“政府協(xié)調、社會參與、市場運作、群眾受益”十六字方針，就是這樣一種致力于調動各方積極性的良性運作機制。

（一）政府協(xié)調

按照傳統(tǒng)的理解，我國的公共文化服務體系建設是“政府主導”的。然而，如何實現(xiàn)政府的主導作用呢？這是否意味著政府要包攬一切文化建設事務呢？事實上，在很多地方，政府部門都很“自覺”地把幾乎所有文化建設的事情攬到了自己身上。筆者曾見過一些地級市文化局的公務員，經常忙著組織人員下鄉(xiāng)演出。然而，依照現(xiàn)代公共文化服務體系的建設理念，只有政府參與的公共文化建設是不能稱之為“政府主導”的，充其量只能稱之為政府壟斷供給。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，“構建現(xiàn)代公共文化服務體系”的主要內容只有三條，“建立公共文化服務體系建設協(xié)調機制”，“明確不同文化事業(yè)單位功能定位”“引入競爭機制，推動公共文化服務社會化發(fā)展”。嗣后由中辦國辦印發(fā)的《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》中，關于現(xiàn)代公共文化服務體系建設主體之間關系的基本原則也有這樣三條：政府主導、社會參與、共建共享。由此可見，當前我們正在建設的“現(xiàn)代公共文化服務體系”，固然必須堅持“政府主導”，但“政府主導”并不意味著只能由政府一方運作?，F(xiàn)代公共文化服務體系的建設，必然要求廣大人民群眾和社會機構的積極參與，而政府的角色，則主要是發(fā)揮好組織、協(xié)調、監(jiān)督、管理者的職能。

煙臺市“公益文化項目推介會”的運作機制，正體現(xiàn)了現(xiàn)代公共文化服務體系建設的這一要求：既保證了政府的主導地位，也便利了社會力量的積極參與。在這一過程中，政府不再是公共文化建設的唯一主體，而成為多方主體行為的組織者、協(xié)調者以及監(jiān)督者和管理者。

“公益文化項目推介會”是一個公益性文化單位和社會力量（主要是企業(yè)單位）之間交流合作的平臺，而政府則是這一平臺的搭建者、組織者和管理者。為了保證這個平臺能夠良性運轉，更好地發(fā)揮社會效益，政府既要對參與活動的主體資質進行審核，也要對文化單位提供的文化項目進行指導和審核，還要不斷拓展項目的推出方式，更要對項目的實施效果進行追蹤考查，以保證項目的正常開展。

（二）社會參與

在“公益文化項目推介會”的參與主體方面，煙臺市政府規(guī)定，文化項目推介活動的參與主體應是依法設立的國有文化單位、企業(yè)、社會組織，具有獨立承擔民事責任的能力。作為一種市場行為，“公益文化項目推介會”的參與主體必然包括項目承辦者和投資者兩個方面。

首先是公益文化項目的承辦者，主要是各類國有文化單位、企業(yè)、社會組織，也就是前述“公共文化資源”的主要擁有者，每年他們都會在煙臺市文廣新局的指導下，將自己擁有的文化資源，包裝成一個個可供各種“社會力量”選擇投資的文化項目，由市文廣新局推出，一旦有社會資本愿意投資，項目的設計者即是承辦方。

這些公益文化項目的承辦者，主要是各種政府文件中所說的“公益性文化單位”，作為公共文化服務體系建設的“骨干力量”，參與公共文化建設是他們的分內之事因而，確切地說，他們是不能算作“社會力量”的，他們參與文化建設，也就算不上公共文化建設的“社會化”方式。然而，他們的努力，確是實現(xiàn)公共文化建設資金投入的必要前提。作為公共文化服務體系建設的“骨干力量”，他們對財政資金投入的不足是有最深切感受的，因而也就有最直接的動力來改變這一切。于是，我們看到，在這些為數(shù)不多的“公益性文化單位”的努力下，每年都會有大量“公益性文化項目”被包裝推出，并以約定的合作方式，與各種社會力量合力將其打造為深受群眾喜愛的精品文藝節(jié)目。僅2015年秋季舉辦的第十三屆公益文化項目推介會期間，就有206個公益文化項目被推出，吸收社會資金3534萬元。

其次是公益文化項目的投資者，也就是那些有參與文化建設愿望的各種“社會力量”，尤其是許多資金雄厚的企業(yè)。

如前所說，經過調研，煙臺市內多數(shù)企業(yè)都具有參與文化建設的美好愿望。政府需要做的，一是為他們搭建一個參與文化建設的平臺，一是提升他們參與文化活動的意愿。平臺的搭建以如前所述，自2003年起，政府每年都會擇機舉辦公益文化項目推介會，開展集中推介，促進供需雙方直接洽談與簽約；此外，近年來政府還利用網(wǎng)絡、廣播等新的傳媒工具，對各類公益文化項目開展立體化宣傳，努力將其辦成永不閉幕的推介會。目前這些舉措都已經收到了良好的社會效果，有力推動了推介活動的開展，吸引了企業(yè)和社會的廣泛關注。煙臺市政府激勵社會力量參與公共文化建設的措施主要包括：鼓勵民間資本捐資助建博物館、圖書館、文化館、美術館等公共文化基礎設施，向公益性社會團體和縣級以上人民政府及其部門捐贈捐助的，可按有關法律法規(guī)享受稅收優(yōu)惠政策。設立文化社會責任貢獻獎，加強對社會力量參與公共文化服務的表彰力度，每兩年評比表彰一批對繁榮公共文化做出重要貢獻的先進單位和個人，培育良好的社會風尚，營造濃郁的輿論氛圍。鼓勵社會力量在符合條件的情況下利用廢棄用地、老舊廠房、倉儲用房、歷史街區(qū)、老舊民宅村落等興辦公益文化項目，必要時可采取“一項一策”。如果說平臺的搭建是助推項目合作雙方對接，激勵措施的出臺則是政府對社會力量的有意識引導。如此一推一拉，極大地調動了社會力量參與文化建設的積極性。

（三）市場運作

不同于此前政府利用社會資金的“拉贊助”和“拉郎配”等各種方式，“公益文化項目推介會”的主要特色在于，這種推介活動本質上是一種市場行為。換言之，在這一活動中，參與雙方都需要付出，也都可以從中獲益。

從推介者（即政府，具體由煙臺市文廣新局負責）一方看，搭建一個供需雙方對接的平臺不難，難的是平臺建立之后的經營管理。為了讓這一平臺更好地發(fā)揮作用，政府既要對參與活動的主體資質進行審查，也要對文化單位提供的文化項目進行指導和審核，還要不斷拓展項目的推出方式，更要對項目的實施效果進行追蹤考查，以保證項目的正常開展。

煙臺市政府規(guī)定，“公益文化項目推介會”的參與主體應是依法設立的國有文化單位、企業(yè)、社會組織，具有獨立承擔民事責任的能力。如前所說，這一規(guī)定是針對供需雙方的，政府一方面要確保項目推介方的資質和水平，另一方面也要確保項目投資方的資質和能力。

從文化項目的設計者亦是承辦者一方來看，為保證自己設計的項目能夠吸引投資者的興趣，他們就需要在認真調研、分析的基礎上，根據(jù)不同社會需求對推出項目進行精準定位，以滿足不同社會群體的需求。迄今為止，推介會推出的文化項目涵蓋了文化場館建設利用、藝術創(chuàng)作、舞臺演出、廣場活動、節(jié)慶活動、書畫展覽、電影放映、文化產業(yè)經營等十幾個種類，極大地調動了社會力量參與文化建設的積極性。

在文化項目的推出方式方面，經過十多年的發(fā)展，煙臺的公益文化項目推介已經遠遠不再局限于“推介會”這樣一種方式，而是通過多種形式（“項目推介會”、“項目推介展覽”和“煙臺文化藝術節(jié)”三位一體、同期舉辦，不斷擴大影響）多種媒體（通過與煙臺聯(lián)通公司聯(lián)辦“煙臺文化網(wǎng)”，利用現(xiàn)代媒體開展網(wǎng)上推介：通過與煙臺人民廣播電臺“文化煙臺”欄目聯(lián)動，利用電波舉辦永不閉幕的空中推介會）合力打造一種全方位全時段的文化項目推介活動。所謂“推介會”，只是這樣一種立體、多維推介活動的習慣性稱呼。

從投資者一方看，雖然不能認為大多數(shù)企業(yè)經營者是出于營利目的，但從制度設計的角度看，政府依然需要保證投資方能夠從合作過程中受益，如此方能保證企業(yè)參與公共文化建設的積極性。通過投資自己感興趣的文化項目，企業(yè)經營者一方面獲得了“履行社會責任”的道德滿足感，另一方面也可以獲得項目的冠名、制作票樣廣告等權利，從而擴大了企業(yè)的知名度，有利于進一步拓展其業(yè)務范圍。

（四）群眾受益

在“政府協(xié)調、社會參與、市場運作、群眾受益”這一運行機制中，如果說前三者都涉及過程，最后這一條則屬于結果，也是四者中最重要的。

為了保證“群眾受益”這一結果的最大化，煙臺市從政策扶持和績效考核兩個方面制定相應措施，保障“公益文化推介項目”能夠落地實施并確的良好效果。

政策扶持方面，主要有如下措施：市文化廣電新聞出版局通過推介機制篩選公益文化重點項目，予以重點扶持。對公益文化重點項目實行一對一跟蹤服務，通過會商機制、現(xiàn)場辦公、開辟“綠色通道”等方式，解決相關問題，推進簽約項目實施。完善政府公共文化服務項目采購制度，將各類民辦性質的文化設施、公共文化活動項目、文藝精品生產創(chuàng)作等列入政府購買和招標范圍，使社會資本興辦的公益文化機構享受到與國有文化事業(yè)單位的同等待遇，獲得同等競爭機會。市、縣兩級文化主管部門對直屬文化單位開展公益文化項目的情況進行年度考核，納入評先樹優(yōu)評估標準。

績效考核方面，煙臺市政府主要分兩個層次展開：首先，在政府部門層面，規(guī)定推介成果是衡量單位業(yè)務工作和評先樹優(yōu)的重要參考指標，所占權重為業(yè)務工作的30%；其次，在文化單位層面，建立了文化推介落實的配套措施，明確了主責人、合作項目、完成時限、績效評估以及獎勵措施，有效調動了各個單位搞推介、促合作、抓落實的積極性。

這些措施的不斷出臺，使煙臺市的“公益文化項目推介會”社會影響越來越大，效果也越來越顯著。根據(jù)煙臺市文廣新局局長徐明的介紹，“隨著推介會的品牌影響日益擴大，推介成果逐步由冠名演出、文博展覽等類別，向綜合性文化消費服務、文化創(chuàng)意產業(yè)項目等方面拓展，推介項目和成交資金額每年保持10%以上的增長率，收到了‘公益文化社會辦，繁榮文化為社會的效果”。

而這一切，最直接的受益者，顯然是煙臺市的廣大群眾?；厥?3年來煙臺市公益文化項目推介會的歷程，充滿艱辛也充滿喜悅。各種問題層出不窮，不斷考驗著政府的應對能力，唯一可以堅持的就是必須讓以人民群眾享受到他們應該享有的公共文化服務政府抓好大局，適當放手讓文化單位與市場接軌，帶動社會力量參與其中，這一系列的實踐成果都是煙臺市的文化建設者們一步一個腳印走出來的。

三、山東省煙臺市“公益文化項目推介會”的實施效果

談到煙臺市“公益文化項目推介會”的實施效果，最明顯的當然是這些年來不斷增長的成功運作項目數(shù)量和實際利用的社會資金數(shù)額，有效地緩解了公共文化建設資金投入嚴重不足的現(xiàn)實壓力。然而，隨著“公益文化項目推介會”不斷開展，其社會影響越來越大，所收獲的實施效果也就遠不止這些。大致說來，這些實施效果可以歸納為以下三個層面：

首先是大量被長期閑置的文化資源得到了重新發(fā)掘和利用。

例如，作為“國家歷史文化名城”，煙臺素有“京劇之鄉(xiāng)”“京劇碼頭”之稱，曾是中國北方最重要的演藝重鎮(zhèn)之一。然而，在市場經濟大潮中，由于缺乏科學的策劃包裝意識和充足的資金支持，這些傳統(tǒng)的文化資源一度被冷落閑置。“公益文化項目推介會”的開展，激活了文藝院團的運營機制，使他們獲得了空前的社會關注和充足的資金支持，文廣新局以此為契機，適時推出了以市直三院團（京劇院、呂劇院、歌舞劇院）為主開展的“傳統(tǒng)劇目演出月”、“歌舞綜藝演出月”、“高雅藝術演出月”等活動，劇團以演出季為動力，先后打造了一批原創(chuàng)優(yōu)秀劇目，公演后受到各方好評。

其次是社會力量服務公共文化建設的愿望得以實現(xiàn)。