新形勢下建筑企業(yè)PPP發(fā)展之路的認識與思考

朱興杰

【摘要】文章首先從PPP模式、目前規(guī)范監(jiān)管新形勢以及未來發(fā)展趨勢進行簡要描述，然后進一步針對建筑企業(yè)在運行PPP模式過程中，分別從存量項目規(guī)范落地和新投標項目跟蹤運作等方面面臨的現(xiàn)狀和問題進行具體分析，進而提出新形勢下未來PPP發(fā)展之路的有關合理化建議、對策與思路。

【關鍵詞】新形勢;建筑企業(yè);PPP發(fā)展;認識思考

一、PPP模式、規(guī)范監(jiān)管新形勢及未來展望

（一）PPP模式概述

作為一項推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大制度創(chuàng)新，PPP模式是指政府與社會資本為基礎設施建設、提供公共產(chǎn)品或服務而建立的全過程合作關系。其實質(zhì)是投融資模式及運營管理模式的有機結(jié)合與融合，PPP項目運作成敗的關鍵在于融資方案能否落地實施。

（二）規(guī)范監(jiān)管新形勢

新形勢下，PPP風險管控、財政與金融監(jiān)管風暴都以前所未有的力度、廣度、速度與深度在推進，隨著國家各部委、監(jiān)管機構(gòu)等相繼密集出臺各項政策組合拳的聯(lián)合實施，毋庸置疑，真做PPP、做真PPP的強監(jiān)管時代真正來臨。

（三）PPP未來發(fā)展之展望

總體來看，2017年是PPP理性規(guī)范和監(jiān)管深化的一年，黨中央、國務院將防風險放在突出重要的位置。整頓PPP市場“亂象”，引領PPP項目由量到質(zhì)的轉(zhuǎn)變是國家政策的著力點。進一步強化監(jiān)管、規(guī)范運作、提質(zhì)增效、完善法律環(huán)境等，將是2018年乃至今后PPP政策推進的重要方向。

二、建筑企業(yè)運行PPP模式面臨的困境及瓶頸

（一）存量項目規(guī)范落地難

1、觀念認識轉(zhuǎn)變難。主要表現(xiàn)在：（1）政府方，名義上雖同是合作方，但不少地方政府或部門仍以“甲方”自居，潛意識里仍把建筑企業(yè)僅視為施工單位，將PPP項目片面理解為變相的墊資施工，思想仍局限在緩解地方債務壓力、“甩包袱”：官僚主義作風、效率低下。（2）建筑企業(yè)，傳統(tǒng)上根深蒂固的“重建設、輕運營”、“重產(chǎn)業(yè)、輕金融”、乙方、單打獨斗、階段性項目管理、“短期、逐利、局部”等理念思維難以一時改變：同時，企業(yè)內(nèi)部不同領導、不同業(yè)務系統(tǒng)對PPP模式存在的風險和不確定性的看法不一，思想認識上存在較大分歧。

2、合作社會資本尋求難。具有包括對外投資運營管理能力在內(nèi)、綜合實力較強且誠信經(jīng)營的社會資本方十分有限。各合作單位利益需求、管理理念、企業(yè)文化、戰(zhàn)略方向等不一致，難以綜合協(xié)調(diào)平衡。此外，各合作方及其上級主管機構(gòu)、部門均有自身風險控制條件和要求限制，難以實現(xiàn)互相融合統(tǒng)一。

3、工作協(xié)調(diào)推進難。主要表現(xiàn)在：（1）政府方，在項目立項、規(guī)劃設計等方面形成了傳統(tǒng)固化的行業(yè)運作思路和習慣，PPP模式作為一項體制機制創(chuàng)新，實施時各主管部門或機構(gòu)難度和阻力較大。（2）建筑企業(yè)，作為社會資本中的主導方、牽頭方，需要兼顧合作各方的真實利益訴求，實現(xiàn)風險共擔、多方共贏。而實操中，各合作方的思想認識往往不統(tǒng)一，不同單位、行業(yè)、業(yè)務系統(tǒng)對PPP項目存在的風險和不確定性的看法不同，難以綜合解決分歧，實現(xiàn)趨同、協(xié)調(diào)一致。

4、運營管理、人才培養(yǎng)難。PPP模式作為一項新生事物，其涉及知識面廣、專業(yè)要求高、綜合性強、時間周期長、不確定性因素多，同時目前尚處于不斷實踐和探索、摸石頭過河階段，無論是政府方還是社會資本方，各方面專業(yè)人才、管理能力和實踐經(jīng)驗的培育培養(yǎng)都需要一個過程。

5、決策審批流程、管理體制機制理順難。PPP項目的實際運行操作，從立項、資格預審、投標、中標、項目公司組建、融資交割、建設期、增資擴股、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、運營維護管理、移交清算等各環(huán)節(jié)業(yè)務工作，大多時間緊、任務重，涉

及到眾多制度、函件、合同、協(xié)議、章程、規(guī)則的談判、起草與簽訂等，而建筑企業(yè)從職能部門會簽、專業(yè)評審、分管領導審批，到總經(jīng)理辦公會、董事會、股東會的層層議事決策機制、流程往往影響、制約、貽誤項目運作有利時機。

（二）新跟蹤投標項目受限多

1、投融資能力及可持續(xù)發(fā)展遭遇“瓶頸”和“天花板”。PPP業(yè)務實操過程中，實行資本金穿透原則，建筑企業(yè)要求必須“出表”，無法提供擔保、現(xiàn)金流支持函等增信措施。通過銀行借款途徑作為股權(quán)資金，受到外部資本、資金市場的影響和企業(yè)內(nèi)部各項財務指標的約束，必定會推高資產(chǎn)負債率。企業(yè)層面的財務杠桿目前已近極致，資本、資產(chǎn)周轉(zhuǎn)速度驟減，現(xiàn)金流愈發(fā)困難。如何再行參與承攬PPP項目，實現(xiàn)企業(yè)的生存和持續(xù)性發(fā)展，是擺在建筑企業(yè)面前的突出現(xiàn)實問題。

2、缺乏系統(tǒng)完善、配套可行的PPP法律政策環(huán)境。系統(tǒng)完善、配套可行的PPP法律政策環(huán)境（如PPP條例、資本金制度、與PPP模式相適應可行的配套金融市場體系和金融服務、融資制度等），可以讓社會資本方有法可依，有充足的心理預期、承受能力和安全感，能夠合理預估自己投資行為的收益與風險。

3、市場競爭更加激烈。新形勢下，受地方債務嚴管、投融資平臺轉(zhuǎn)型、10%地方政府一般公共預算限制等影響，PPP市場將減速提質(zhì)發(fā)展，政府付費項目減少，關注績效評價，項目條件將會日趨苛刻。建筑企業(yè)投資受限，投資主體將從央企向地方國企、民營企業(yè)傾斜，參與者的競爭勢必日趨激烈。

4、融資難、融資貴問題將更為突出。對資產(chǎn)負債率偏高、要求PPP項目“出表”的國有建筑企業(yè)來說，由于金融監(jiān)管要求嚴、融資不確定性因素多，真出資、出真資，融資渠道狹窄、融資成本高，融資難度將進一步加大，項目的可融資性成為重點工作任務和目標。

三、未來PPP發(fā)展之路的建議與對策

1、從國家層面統(tǒng)籌兼顧、綜合協(xié)調(diào)，積極構(gòu)建配套系統(tǒng)、規(guī)范完善的PPP相關法律法規(guī)框架。結(jié)合當前PPP業(yè)務面臨的各種問題，在遵循市場經(jīng)濟客觀規(guī)律的前提下，系統(tǒng)辯證、綜合統(tǒng)籌考慮地方政府財政債務、各相關部委監(jiān)管需要、各類企業(yè)與行業(yè)發(fā)展實際，聯(lián)合各相關參與方，統(tǒng)一建立深思熟慮的PPP政策法規(guī)體系和健全完善、有效可行的市場機制，共同推動法律法規(guī)、部門規(guī)章體系更具可行性和合理性，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)高效和健康良好的PPP發(fā)展環(huán)境。

2、轉(zhuǎn)變觀念、提高認識。政府方需將甲方、預算思維與企業(yè)財務、效益思維對接，以市場邏輯思考項目，將自己的角色定位于監(jiān)管者而非建設者，在合作中做到“既不越位又不缺位”。社會資本方需轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的角色定位、發(fā)展理念，并通過把控PPP項目業(yè)務鏈條上的關鍵環(huán)節(jié)和核心工作，鍛造自身的核心競爭力。

3、建立長期穩(wěn)定的政府職能部門，統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)。建立固定、專職的政府管理職能部門，通過運用專家?guī)熨Y源，將所有PPP程序經(jīng)充分論證，再經(jīng)過管理部門的統(tǒng)籌實施與監(jiān)管，根據(jù)充分論證的結(jié)果做出科學合理的決策，有效降低經(jīng)營風險，從而有利促進PPP項目的具體落地實施和PPP行業(yè)的規(guī)范健康發(fā)展，優(yōu)質(zhì)高效的改善國計民生。

4、加強學習，培養(yǎng)人才。政府方和社會資本方均需不斷借鑒參考、學習研究、探索創(chuàng)新國內(nèi)外PPP項目科學先進的管理模式與成功經(jīng)驗，通過組織學術探討、案例研究、實地考察、橫向交流、培訓深造和雇傭?qū)I(yè)咨詢機構(gòu)等多渠道、多元化方式，分別建立、培養(yǎng)政府和企業(yè)專家人才庫。

5、國家對金融機構(gòu)參與PPP項目需“疏堵結(jié)合”，金融機構(gòu)需培育創(chuàng)新專業(yè)投資與融資能力，加強服務合作。PPP項目融資難的存在有其客觀現(xiàn)實性，金融機構(gòu)參與PPP項目融資不規(guī)范、不合理的地方該堵則堵，但不應全面禁止，否則會導致大量入庫PPP項目無法落地實施。金融機構(gòu)參與PPP項目融資，歸根結(jié)底是杠桿率“量”的問題，超量易誘發(fā)系統(tǒng)風險，適量則有益經(jīng)濟發(fā)展，因此國家在規(guī)范監(jiān)管的同時，更應疏導具備能力的金融機構(gòu)積極參與PPP項目。

6、建筑企業(yè)需加強管理，提高投融資能力，努力推動存量項目落地，同時面對新形勢，積極構(gòu)建項目運作新模式。隨著PPP強監(jiān)管時代的來臨，社會資本方各企業(yè)間需加強相互合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，提高總體競爭力。在PPP項目運作過程中將規(guī)范性作為首要標準，堅守“做真的PPP和真的做PPP”的合規(guī)底線，用融資的思維去參與PPP項目運作，嚴控新增融資先天不足的項目。結(jié)合國家業(yè)已出爐和即將出臺的各項新政，對原來的PPP業(yè)務運作模式和方法進行深度總結(jié)和反思、重新調(diào)整與應對，積極樹立、構(gòu)建“強強聯(lián)合、協(xié)同控制、權(quán)責分擔、漸進漸退”的新思路、新模式和新方法。

新形勢下，國有建筑企業(yè)不僅要立足當下，更要放眼未來，在認真抓好PPP存量項目運作管理的基礎上精準施策，精心遴選、做好、做優(yōu)新項目，努力促進企業(yè)可持續(xù)、健康穩(wěn)定發(fā)展。