對我國政府會計改革若干問題的探討

黃俊瑋

【摘要】我國政府會計制度從新中國成立初期的預(yù)算會計逐步發(fā)展至今，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，暴露出我國政府會計存在相關(guān)法律不完善，會計體系披露不規(guī)范等問題。政府會計必須明確會計主體，制定政府會計核算的規(guī)范，構(gòu)建完善的政府會計體系，實施政府績效審計，拓展國際交流規(guī)模，加強會計專業(yè)人才的培養(yǎng)，以此來實現(xiàn)預(yù)算管理和財務(wù)管理的目標。

【關(guān)鍵詞】新政府會計準則;預(yù)算會計;權(quán)責(zé)發(fā)生制;政府財務(wù)報告

一、前言

近年來，我國的經(jīng)濟地位越來越高，各種信息技術(shù)使用日益廣泛，金融市場工具不斷創(chuàng)新并且經(jīng)濟活動方式也日漸復(fù)雜，而在新形勢下若要持續(xù)維護市場經(jīng)濟的秩序和職能，則必須充分發(fā)揮會計行業(yè)的作用，并不斷提升會計信息質(zhì)量，才能從容應(yīng)對國內(nèi)和國際市場的風(fēng)險，從而使國際經(jīng)濟一體化得到健康有序的發(fā)展。與此同時，隨著會計準則的一體化，與國際準則趨同符合現(xiàn)階段市場經(jīng)濟的要求，但現(xiàn)存的國內(nèi)外會計準則有較大差異和不同的標準，會計信息質(zhì)量目前還不能基本適應(yīng)中國的社會主義市場經(jīng)濟，更無法良好適應(yīng)經(jīng)濟全球化，所以建立與國際接軌的中國會計準則體系已迫在眉睫。

目前我國會計準則中關(guān)于政府會計改善做出了一些規(guī)定。201 3年《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》提出，“繼續(xù)進行公共會計改革，進一步改革會計制度，妥善記錄管理費用，充分反映行政成本”。2014年10月18日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了文件，對于深化預(yù)算管理制度的改革進行了新的部署和安排，以完善地方的政府債務(wù)管理、加強公共預(yù)算、加強預(yù)算的執(zhí)行等。這一系列文件完善了預(yù)算的規(guī)定并以此提出了現(xiàn)代化金融體系的基本要求，從而進一步推進我國的會計行業(yè)改革。政府會計是預(yù)算制度的基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上我們能做的就是加速改革、建立新的核算標準。這是保證預(yù)算管理有關(guān)的制度能落實到位的基本保證，也是預(yù)算管理基礎(chǔ)的奠定。針對與預(yù)算管理的各種改革，如何去落到實處呢？例如，支持和促進政府對于財政管理的水平提升以及經(jīng)濟和財政的可持續(xù)發(fā)展、實行政府的信用評級，把政府的收入、成本報表、資產(chǎn)負債等集結(jié)成為精細的政府財務(wù)報告體系。

二、我國政府會計現(xiàn)存的問題

（一）收付實現(xiàn)制不利于收支配比

會計基礎(chǔ)由兩大基本體系構(gòu)成：收付實現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制。兩者具有各自的優(yōu)勢這兩大體系在世界各國的會計應(yīng)用中得到了很好的體現(xiàn)，現(xiàn)金基礎(chǔ)體系能夠比較客觀間接反映現(xiàn)金流入、流出和庫存的情況，更方便有關(guān)機構(gòu)對現(xiàn)金資源實行管控，但是其弱點在于無法體現(xiàn)收入和成本的比例關(guān)系，使得政府財政的統(tǒng)計十分困難，統(tǒng)計的可比性是不一致的。例如，在會計實踐中，實行政府采購制度和國庫集中支付制度后，物資采購與財務(wù)支付不同時，兩者之間存在一定的時差，必然會有交叉年采購。如果仍然實行以現(xiàn)金為基礎(chǔ)的會計處理，會出現(xiàn)嚴重的會計差異，提升了物資管理的難度。而權(quán)責(zé)發(fā)生制客觀地反映出政府的資產(chǎn)負債以及立體的會計信息。民眾通過權(quán)責(zé)發(fā)生制可以觀測政府真實的財務(wù)狀況和現(xiàn)金流量，從而提升民眾對政府的認可度，但其弱點在于會計核算較困難，核算成本較高。

（二）會計準則和相關(guān)法律制定的不規(guī)范

會計標準委員會和國內(nèi)外的專家為我國會計準則提供意見。其中財務(wù)部旗下的會計準則委員會（cAsc），具體負責(zé)我國會計準則的制定。由于我國會計準則實施處于政府控制之下，而我國政府會計準則也是有政府的部門制定，在我國這種獨特的管理者模式之下，因此政府不僅需要了解我國國情，還需了解政府，并對政府會計的監(jiān)督負責(zé)。由于政府扮演參賽選手和裁判員的雙重身份，使得政府會計準則難以建立質(zhì)量控制體系，在專業(yè)層面也存在很大的局限性。

（三）政府財務(wù)報告對會計信息披露完整度缺失及透明度較低

目前來看，我國政府機關(guān)的會計主體和報告制度仍有很大的缺失。在會計主體體系這一塊，我國政府會計并未形成良好的計量標準和要求，沒有一個共通的解決范式，對于會計確認主體以及核算方式還需要不斷改進。在報告制度中，資產(chǎn)負債表和損益表的內(nèi)容是重疊的，如資產(chǎn)負債表中列出的收入和支出項目;報告內(nèi)容較輕，會計信息窄，披露不足。同時政府財務(wù)報告應(yīng)與會計目標緊密結(jié)合并且公開透明，通過公開透明能更好地實現(xiàn)公共關(guān)系改善。目前的會計目標應(yīng)該是在財務(wù)報告中提高會計信息數(shù)量及透明度。

三、政府會計體系改進的思路

（一）滿足預(yù)算管理目標

政府會計應(yīng)以滿足預(yù)算管理的需要為目標來提供以下信息：政府預(yù)算資源的來源、各種信息的分配和使用、預(yù)算信息的實際結(jié)果、滿足預(yù)算管理的需要、證明預(yù)算透明度，促進公眾監(jiān)督，幫助信息使用者評估政府并進行問責(zé)：政府預(yù)算資源是否符合批準的預(yù)算，符合有關(guān)法律和合同的要求，限制信息的獲取和使用，方便用戶對經(jīng)濟、社會和政治決策的分析;未來預(yù)算資源信息將幫助用戶評估未來的預(yù)算資源是否足以繼續(xù)提供公共服務(wù)和未來的負債情況，并預(yù)測政府繼續(xù)經(jīng)營的能力。

（二）明確政府會計主體

目前政府的會計主體與報告主體并不在同一個層面，因此需要了解會計主體和報告主體間的差別。本文認為，能夠確定會計個人核算的范疇并記錄市場競技和主要變化的就是政府主體：而會計報告的主體是一個有能力運用各種資源來實現(xiàn)其目標的組織，其擁有各種預(yù)期的信息，并能據(jù)此解決會計報告的問題。

政府會計信息的使用者通常包括以下幾類法人：（1）各級人大及其常委會：所以政府會計的制度應(yīng)向各級人民代表大會提供各方面的財務(wù)信息。（2）各級審計部門;該部門職責(zé)是為各級政府提供財政支援、并對各級政府財政的支出和管理進行監(jiān)管，同時對預(yù)算的執(zhí)行和實際財政支出結(jié)果及資源進行管理，從而了解各單位的預(yù)算執(zhí)行情況以及財務(wù)情況，據(jù)此對各方面信息來進行評估以及對各機關(guān)單位和部門進行信用委托責(zé)任。（3）各級政府以及各種管理機構(gòu)：作為同級別政府會計主題，各級政府需要清楚統(tǒng)計政府的財政情況從而制定出各方面的政策以加強對財政經(jīng)方面的管理，并從政府層面對公共財政的管理形成意見并做出決策，利用這些信息實現(xiàn)內(nèi)部財政管理。（4）人民群眾：包括了納稅人和其他人，這些自然人都是政府財政的直接來源，也是政府服務(wù)的主體，公共服務(wù)的享受者，故人民群眾有權(quán)了解政府財政資源的管理并對政府財政資源進行監(jiān)管。（5）債權(quán)人;債權(quán)人都是政府財政收入的來源，通過了解政府財政的具體情況，例如政府對財政資金的使用情況和負債情況，以及政府對財政資金的管理，對其進行信息的收集從而評估對政府投資的收益，了解和評估償付能力，政府持續(xù)運作的能力，以防止?jié)撛诘慕鹑陲L(fēng)險，并根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)進行投資決策。

（三）明確政府會計核算的規(guī)范

本文認為，由于目前權(quán)責(zé)發(fā)生制的推廣存在難度，故應(yīng)根據(jù)實際情況通過三步對政府會計進行改革。

首先對收付實現(xiàn)制進行修改。根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制會計核算的范圍，修正了支付實現(xiàn)制度的隱性債務(wù)，使隱性債務(wù)成為一種創(chuàng)新，提高了財務(wù)會計的透明度。它不僅彌補了目前的財務(wù)改革對會計預(yù)算會計的不適應(yīng)性，也為日后形成權(quán)責(zé)發(fā)生制提供基礎(chǔ)。

然后形成一種修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制。一些專項業(yè)務(wù)，如政府資金，如使用現(xiàn)金基礎(chǔ)會計，如收入、贊助和激勵支出，預(yù)算仍然可以使用收付實現(xiàn)制，因此根據(jù)收支基本預(yù)算文件編制報表，對于提高信息運轉(zhuǎn)和簡易預(yù)算的制度提高穩(wěn)定性有意義。目前我國政府會計的重點如何實現(xiàn)從預(yù)算會計到政府會計的過渡，并創(chuàng)建符合國情的政府會計制度，因此需謹慎抉擇一些容易被政府會計系統(tǒng)認可和計量的財務(wù)報表。并且由于會計的權(quán)責(zé)發(fā)生制將在很大程度上發(fā)生變化，故需要會計在預(yù)算平衡的基礎(chǔ)上以現(xiàn)金為主，而不是那些估計，還未發(fā)生的債務(wù)。綜上所述，我國政府會計改革應(yīng)有以下認識：通過小規(guī)模試點再逐步擴大和普及。

最后適時形成權(quán)責(zé)發(fā)生制。政府必須將工作中心放在深入強化政府會計的財務(wù)報表體系，以及創(chuàng)建公開透明的政府財務(wù)報告標準和一套科學(xué)完善的政府財務(wù)信息公示機制，建立更快捷方便的財政體制。實現(xiàn)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的會計核算現(xiàn)狀。

四、結(jié)束語

本文對政府會計的改革的文獻進行了部分回顧與綜述，并對現(xiàn)階段我國政府會計的實施現(xiàn)狀進行了部分研究，本文認為，有效實施政府會計的改革在于明確政府會計信息披露的主體，并且提升政府會計信息披露的意愿，形成以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的核算體系，與此同時，政府會計的實施同樣應(yīng)加快績效審計體系的建設(shè)，并且培養(yǎng)具有專業(yè)能力的人才。