新時代中國生態(tài)監(jiān)管制度建設(shè)的探討

高婉

[摘要]新時代下生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作任重而道遠(yuǎn)，尤其是生態(tài)監(jiān)管制度的建設(shè)與發(fā)展。在生態(tài)監(jiān)管制度建設(shè)的過程中，也面臨著諸多問題與挑戰(zhàn)，要完善我國生態(tài)監(jiān)管制度的建設(shè)，首先，認(rèn)清新時代建設(shè)生態(tài)監(jiān)管制度的必要性，其次，需要從我國生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀出發(fā)，探尋出生態(tài)監(jiān)管制度中尚存困境，最后根據(jù)具體生態(tài)監(jiān)管中存在的問題具體分析，進(jìn)一步完善我國生態(tài)監(jiān)管制度的建設(shè)，使我國生態(tài)建設(shè)不斷深入可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]新時代;生態(tài)監(jiān)管;制度建設(shè)

[中圖分類號]X83[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

就當(dāng)前國內(nèi)外形勢而言，生態(tài)文明建設(shè)這一研究課題已成為全球廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)以及重點(diǎn)問題。從國外研究來看，自1962年美國生物學(xué)家Carlson的《寂靜的春天》出版以來，掀起了西方學(xué)者對生態(tài)環(huán)境危害性的探討，從國內(nèi)研究來看，“生態(tài)文明建設(shè)”一詞一直熱度不減，呈現(xiàn)持續(xù)蓬勃的研究態(tài)勢。通過對中國知網(wǎng)（CNKI）以主題詞為“生態(tài)”、“監(jiān)督”的CSSCI來源期刊進(jìn)行檢索，其檢索結(jié)果有30篇，在監(jiān)督制度涉獵較少，其涉及的領(lǐng)域呈現(xiàn)偏窄化，主要集中于某一省份的生態(tài)建設(shè)的監(jiān)管不力進(jìn)行了路徑探討。因此，生態(tài)環(huán)境的制度構(gòu)建問題有待于我們更深一步地思考與探究，尤其是對新時代中國生態(tài)監(jiān)管制度的創(chuàng)新性探討，有助于推動我國生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督制度的完善。

1 生態(tài)監(jiān)管制度建立的重要意義

全國生態(tài)保護(hù)大會指出，“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線?！逼渲小白顕?yán)格”也表明以習(xí)近平同志為核心的黨中央對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決心和態(tài)度，同時高度重視生態(tài)監(jiān)督制度的建立，把生態(tài)文明監(jiān)管建設(shè)放在突出戰(zhàn)略地位。探討生態(tài)監(jiān)管制度的建立，對新時代開創(chuàng)中國特色生態(tài)文明建設(shè)具有兩個方面的重大意義。

一方面，生態(tài)監(jiān)督制度的建立有助于化解社會主義矛盾。隨著新時代對生態(tài)監(jiān)督制度的持續(xù)推進(jìn)，人民群眾對藍(lán)天碧水的美好生活環(huán)境的要求愈來愈強(qiáng)烈，美好的生活環(huán)境已成為人民群眾最新期待。人民群眾從最初“求溫飽”到現(xiàn)在“求環(huán)保”的變化，可以看出人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的迫切需要，已經(jīng)成為當(dāng)代我國社會主要矛盾的重要方面?；馍鐣髁x矛盾的重要方面，必須堅持制度建設(shè)與理論建設(shè)相統(tǒng)一，共同處理環(huán)境問題，真正做到良好生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督制度建設(shè)，增強(qiáng)人民群眾對政府的信任，繼而實現(xiàn)生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民。

另一方面，生態(tài)監(jiān)督制度的建立有助于實現(xiàn)高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)由高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L，并進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高質(zhì)量階段。生態(tài)監(jiān)督制度的建立是實現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要以低耗能和生態(tài)環(huán)境破壞代價最低來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，這不僅是我國社會主要矛盾變化的必然要求，而且豐富了經(jīng)濟(jì)增長的模式，繼而通過生態(tài)監(jiān)督制度的建立架構(gòu)綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系，促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量的發(fā)展。

2 新時代生態(tài)監(jiān)管制度建設(shè)存在的主要問題分析

對于新時代中國生態(tài)文明制度建設(shè)而言，生態(tài)制度建設(shè)有效運(yùn)行離不開健全的監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)管制度的建立又需要依靠國家層面的高瞻遠(yuǎn)矚。盡管國家在生態(tài)監(jiān)管制度方面作了相關(guān)的頂層設(shè)計，但在實際實施中仍存在許多不足之處。因而，面對這些新的問題有待重新審視。

2.1 各層級部門職能耗散，執(zhí)行約束力不足

這主要表現(xiàn)在：一方面，在具體環(huán)保工作的實施過程中，上下層級之間在環(huán)境保護(hù)監(jiān)督上監(jiān)管不足，地方政府監(jiān)管的動力不足，環(huán)保執(zhí)法監(jiān)察存在一陣風(fēng)、不作為、慢作為、輕作為的現(xiàn)象，甚至地方的環(huán)境執(zhí)法十分野蠻。另一方面，中央對地方的環(huán)境監(jiān)管缺乏有效約束機(jī)制，尤其是在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中國家采取的環(huán)境監(jiān)管負(fù)責(zé)制，而到地方環(huán)保部門監(jiān)管權(quán)利受地方政府的限制，很難發(fā)揮有效作用，從而導(dǎo)致地方環(huán)保機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，未能有效執(zhí)行自己應(yīng)有的監(jiān)管權(quán)利。

2.2 監(jiān)督管理的基礎(chǔ)能力薄弱，缺少完善的生態(tài)監(jiān)管法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系

一方面，完整的生態(tài)監(jiān)測監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)尚未建成，導(dǎo)致對我國重要生態(tài)區(qū)域的生態(tài)狀況難以實現(xiàn)準(zhǔn)確的監(jiān)測，對重大生態(tài)破壞行為都是被動發(fā)現(xiàn)。加之地方政府對生態(tài)保護(hù)和監(jiān)管科技支撐力量薄弱，缺乏掌握和使用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的專業(yè)人才，使得生態(tài)監(jiān)管大數(shù)據(jù)集成應(yīng)用尚待發(fā)揮作用，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管信息滯后、信息不對稱，嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境監(jiān)管效率的提升。另一方面，《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》等法律文件中所規(guī)定的嚴(yán)厲措施的實施，雖然在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定上有大幅度的提升，但是大多措施扔靠公關(guān)權(quán)力的主動作為，在其處理污染防治工作的篇章中缺乏具體措施，并在其法律規(guī)定中缺少完善的生態(tài)監(jiān)管法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系來保護(hù)生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。

2.3 對生態(tài)保護(hù)的責(zé)任追究不到位，部分官員對地方保護(hù)仍抱有僥幸心理

當(dāng)?shù)胤秸约贺?fù)責(zé)的區(qū)域出現(xiàn)的環(huán)境質(zhì)量或企業(yè)排污等方面的問題時，部分官員為了自保，不被追責(zé)，開始狠管，當(dāng)機(jī)立斷作出處理，但事后為了不影響經(jīng)濟(jì)和就業(yè)，又恢復(fù)了“常態(tài)”。國家出臺了一系列加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的措施，但是地方黨委和政府的積極性、主動性仍顯不足。執(zhí)法機(jī)關(guān)未能堅守職責(zé)，嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)，對環(huán)境污染問題未能做到嚴(yán)厲的責(zé)任追究 ，出現(xiàn)了“督察組交辦的公眾舉報的環(huán)境污染和生態(tài)破壞線索，地方核查的屬實率不高。在中央環(huán)保督察組的干預(yù)下，很多被地方核查‘和諧的線索的真實性被重新認(rèn)定”的現(xiàn)象。

2.4 社會和市場參與不足，全社會共同監(jiān)督的機(jī)制尚未建立

在高度分化和專業(yè)化的社會背景下，公共事務(wù)的治理僅僅依靠政府單方面的組織是難以應(yīng)對的。對于生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管，社會共治的價值觀念尚未深入人心。社會和市場在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中的潛在力量未能得到充分發(fā)掘，讓全社會的多元主體適度的參與到生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中有待推進(jìn)。一方面，就國家治理體系而言，我國主要是強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，主要在頂層設(shè)計上發(fā)力，然而在強(qiáng)調(diào)政府的指導(dǎo)下發(fā)揮市場調(diào)節(jié)、民眾參與監(jiān)督的作用下，限制了市場與社會合理參與的空間。另一方面，環(huán)境保護(hù)需要常態(tài)性的監(jiān)管，但政府的監(jiān)管作用具有一定的弱化效應(yīng)，這主要體現(xiàn)在政府監(jiān)管力量存在的不足甚至缺乏有效的監(jiān)管。

3 新時代我國生態(tài)監(jiān)管制度進(jìn)一步完善的對策

根據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》第40條規(guī)定：“有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，建立權(quán)威統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制，充實執(zhí)法隊伍，賦予環(huán)境執(zhí)法強(qiáng)制執(zhí)行的必要條件和手段。完善行政執(zhí)法和環(huán)境司法的銜接機(jī)制?！睘槲覀儗ふ业狡平膺@些困境和原因的法律支撐，在具體完善生態(tài)監(jiān)管體制的舉措時，更應(yīng)該立足各省市自身發(fā)展的實際基礎(chǔ)上，去尋求解決自身生態(tài)建設(shè)中問題與矛盾的措施，才能不斷的發(fā)展。

3.1 注重生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計，構(gòu)建起生態(tài)監(jiān)管制度的“四梁八柱”

習(xí)近平總書記指出，“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”自十九大以來，黨中央高度重視生態(tài)文明頂層設(shè)計和監(jiān)管制度體系建設(shè)，制訂并實施了《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》等生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計，進(jìn)一步完善“屬地管理、分級負(fù)責(zé)、全面覆蓋、對人負(fù)責(zé)”的網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系，確保監(jiān)管無死角、執(zhí)法無盲區(qū);修訂了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》等法律制度，基本上形成了完善的法律制度體系，營造了良好的執(zhí)法環(huán)境，維護(hù)了環(huán)境監(jiān)管的權(quán)威。

3.2 實施生態(tài)安全監(jiān)管，推進(jìn)生態(tài)安全體系建設(shè)

樹立“山水林田湖草是生命共同體”理念，堅持自然界是唯一可以自我修復(fù)和完善生態(tài)系統(tǒng)思想，充分認(rèn)識到人的命脈在于田，田的生存在水，水的延續(xù)在于山，山的屹立在于土，土的生命在于林和草，這樣一個生態(tài)共同體構(gòu)成了人類生存發(fā)展的必要條件。具體而言，一是加強(qiáng)水環(huán)境污染防治，抓好重點(diǎn)流域水污染防治工作，加快城市污水處理設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部、老城區(qū)截污收集，促進(jìn)污泥收集、無害化和資源化處理;二是加強(qiáng)大氣環(huán)境污染防治，對城市施工現(xiàn)場、城市道路、混凝土攪拌站等地進(jìn)行揚(yáng)塵治理，對鄉(xiāng)村加強(qiáng)秸稈禁燒監(jiān)管，加快秸稈產(chǎn)業(yè)化綜合利用;三是加強(qiáng)土壤污染防治，逐步建立污染地塊名錄和開發(fā)利用負(fù)面名錄，對這些名錄進(jìn)行仔細(xì)盤查和反復(fù)巡查工作，不遺漏、不錯記，實事求是地掌握土壤環(huán)境質(zhì)量狀況。

3.3 強(qiáng)化中央對地方的考核問責(zé)力度，建立生態(tài)監(jiān)察和考核評估制度

中央應(yīng)改變傳統(tǒng)的政績考核方式，優(yōu)化地方政府黨政干部政績考核評價制度，切實將綠色GDP納入地方政府黨政干部政績考核評價中。首先，將綠色 GDP 環(huán)境指標(biāo)的“科學(xué)性”“可測性”和“可控性”緊緊與地方政府黨政干部的工作業(yè)績掛鉤;其次，將綠色GDP考核評價結(jié)果作為地方政府黨政干部政治晉升的重要考察依據(jù)，并與重大生態(tài)環(huán)境問題政治問責(zé)、終身追責(zé)制度掛鉤;最后，由各省級部門自查，之后將組織專家對全國各省進(jìn)行抽查，針對不同地區(qū)的特點(diǎn)設(shè)計細(xì)致而獨(dú)特的考核權(quán)重。通過建立完善的生態(tài)檢查和考核評估制度，使中央對地方生態(tài)文明建設(shè)的問責(zé)能夠做到有理有據(jù)。

3.4 增強(qiáng)群眾生態(tài)教育，提高生態(tài)監(jiān)管成效。

習(xí)近平同志指出，“要加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育，把珍惜生態(tài)、保護(hù)資源、愛護(hù)環(huán)境等內(nèi)容納入國民教育和培訓(xùn)體系，納入群眾性精神文明創(chuàng)建活動，在全社會牢固樹立生態(tài)文明理念，形成全社會共同參與的良好風(fēng)尚?！苯陙?，我國非常重視對人民群眾的生態(tài)環(huán)境的教育活動，依托公民道德講堂、高校等教育陣地積極傳播生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識以及公民自身履行監(jiān)管的權(quán)利;通過各項全國環(huán)保評選等活動，鼓勵公民積極參與環(huán)保公益活動和志愿服務(wù)，形成公民積極參與、有效監(jiān)督的良好格局;充分發(fā)揮社會組織在生態(tài)監(jiān)督的引領(lǐng)作用，強(qiáng)化企業(yè)樹立“保護(hù)生態(tài)就是發(fā)展生產(chǎn)力”的理念，積極承擔(dān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主要責(zé)任，繼而形成全社會參與生態(tài)保護(hù)和監(jiān)督、企業(yè)間相互監(jiān)督的合力。

[參考文獻(xiàn)]

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