土地財政成因探析

侯歡

摘 ?要 本文通過對現(xiàn)有文獻的梳理和土地財政形成原因的深入分析，發(fā)現(xiàn)土地財政的成因主要分為：制度因素和地方政府的行為策略兩方面。其中，制度因素包含：土地、財稅、住房三類制度;而地方政府行為策略主要包括政治晉升錦標和土地“價格歧視”等適應性略策。最后提出應當完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場、調(diào)整中央與地方的財權(quán)與事權(quán)的分配結(jié)構(gòu)、健全現(xiàn)行房地產(chǎn)市場和住房制度、改變唯GDP的官員考核方式等政策含義，有助于從根本上改革土地財政以及緩解因此導致的一系列社會問題。

關(guān)鍵詞 土地財政;成因;制度;行為策略

一、引言

上世紀九十年代分稅制改革以來，與土地有關(guān)的收入逐漸上升至地方政府“第二財政”的重要地位（吳群、李永樂，2010），由于其面臨較少約束，在地方政府的財政收入和支出中扮演著特殊角色，是地方政府高度依賴土地及相關(guān)稅收、費用獲取可支配財政收入的一種財政模式，因此被稱為土地財政（陳志勇、陳莉莉，2009）。具體指地方政府通過土地資源獲取地方財政收入的行為（楊孟禹、張可云，2016），包括出讓土地直接取得的預算外財政收入和與土地有關(guān)的稅收、費用等預算內(nèi)收入。改革開放以來，中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，土地的稀缺性隨之凸顯（范方志、湯玉剛，2013），特別是1994年分稅制、1998年住房制度改革后，加大了地方政府對土地資源的依賴度和壟斷權(quán)，進而演化成土地財政。這種依靠招拍掛和協(xié)議等方式出讓土地建設(shè)指標，獲取財政預算外收入的做法，近年來越來越成為地方政府應對事權(quán)與財權(quán)不相匹配的解決方式，土地財政隨之成為地方政府可支配財力的重要來源（陳志勇等，2010），甚至2013年土地出讓金占地方一般財政預算內(nèi)收入的比值高達63.4%（余靖雯等，2019）。但無論從經(jīng)濟效用還是資源稟賦的角度來看，出讓土地的可持續(xù)性都令人堪憂，這種不穩(wěn)定的財政收入，將加大地方政府財務(wù)風險、導致土地浪費、助推房價高漲、滋生尋租腐敗、引發(fā)征地糾紛等一系列問題;盡管土地財政將產(chǎn)生較多負面影響，但土地財政對經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)的帶動作用不容忽視。因此梳理清楚土地財政的成因，對改革土地財政具有重要的意義。

二、土地財政的成因

現(xiàn)有文獻關(guān)于土地財政的成因研究相對豐富，主要集中在制度原因和地方政府行為策略兩個方面。

1.制度因素

土地制度：在城鄉(xiāng)二元土地制度安排下（郭貫成、汪勛杰，2013），中國城鄉(xiāng)關(guān)系在空間上表現(xiàn)出明顯的“核心—邊緣”結(jié)構(gòu)，城市的區(qū)位優(yōu)勢、集聚優(yōu)勢和虹吸效應都使其經(jīng)濟發(fā)展顯著優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)，導致城鄉(xiāng)地價天壤之別。城市用地歸國有，農(nóng)村土地歸集體，而地方政府擁有改變土地所有權(quán)性質(zhì)的特殊權(quán)利，這一轉(zhuǎn)變過程被稱作土地征收，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。溫鐵軍和朱守銀（1996）調(diào)研發(fā)現(xiàn)被征地集體和農(nóng)民得到的征地補償實際不足土地出讓金的5%，60～70%的土地增殖收益被地方政府占有。由此可見，地方政府能夠憑借其建設(shè)用地供給壟斷權(quán)，利用城鄉(xiāng)二元土地制度，攫取巨額級差地租拓寬本級財政收入來源。

財稅制度：中央—地方間的事權(quán)與財權(quán)關(guān)系一直是學界研究的熱點問題。1980年國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于實行“劃分收支，分級包干”的財政管理體制的規(guī)定》，徹底改變以往統(tǒng)收統(tǒng)支的財稅體制，逐步建立起以“分灶吃飯”為特征的財政收入分級包干的財稅分配體制（郭慶旺、呂冰洋，2006），這一以“放權(quán)讓利”為主調(diào)的經(jīng)濟體制改革，極大地刺激了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性（高培勇，2018）。但問題在于地方經(jīng)濟過熱，地方政府對經(jīng)濟發(fā)展干預過度，有違社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展目標。且李實和J.奈特早在1996年就指出1980～1993年間財政承包體制越來越演變?yōu)槊撾x中央政府的可控范圍，而中央與地方間的財政紐帶越來越弱，“放權(quán)讓利”的改革讓中央政府支付能力顯著下降，財政運行陷入收支不平衡的尷尬境地（高培勇，2018），國家急需一套能快速且穩(wěn)定獲取中央財政收入的財稅體制。在這樣的背景下，1994年國家開始進行分稅制改革，將稅收分為中央稅、地方稅和共享稅三類，使得1994年的中央財政收入占財政總收入的比重驟升至55.7%。這一做法無疑是在“上收財權(quán)，下放事權(quán)”（駱祖春，2012），使中央財政有了可持續(xù)的支配能力;相反，地方財政收入來源被迫分流，部分上繳中央，對地方政府造成的直接后果是“財權(quán)上移，事權(quán)留置甚至增加”（吳群、李永樂，2010），分稅制雖然改變了中央—地方間的財稅分配體系，但缺少對中央—地方間的事權(quán)分配格局進行調(diào)整，地方政府的支出項目并未因財政收入的減少而減少。出現(xiàn)地方政府事權(quán)與財權(quán)嚴重不對等的尷尬局面，更難通過正式財政收入和上級政府轉(zhuǎn)移支付應付所需支出（董再平，2008）。在這樣的財政壓力下，地方政府只有通過尋找新的財政收入來源走出困境。而有關(guān)國有土地使用權(quán)出讓金在中央與地方之間的分配改革卻越來越對地方有利，1992年頒發(fā)的《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》規(guī)定：土地出讓金總額的5%應上繳中央財政;1994年分稅制改革后，土地出讓收入被全部劃歸地方所有（范子英，2015）。在地方政府正式財政收入不斷緊縮的推力和越來越多的土地財政成為地方政府可支配收入的張力雙重作用下，地方政府很快將目光鎖定到土地這一稀缺資源上，通過土地出讓快速獲取地方政府所需的巨額可支配財政收入，化解分稅制導致的財政壓力。

住房制度：新中國成立以來住房制度改革和房地產(chǎn)行業(yè)的繁榮對社會發(fā)展產(chǎn)生了重要影響，尤其是政府主導下的土地征收和“饑餓供地政策”（張小宏、鄭思齊，2010），搭配上市場化的住房制度，通過招、拍、掛等土地出讓方式推高地價，進而維持高房價，為地方政府獲取巨額土地財政收入提供途徑（宮汝凱，2012）。一系列的住房制度改革，讓原來包分配的住房安排不斷向商品化、市場化發(fā)展，城鎮(zhèn)居民住房供應方慢慢由國家向市場過渡（朱亞鵬，2007），商品房市場和貨幣化住房分配體系逐漸完善。而地方政府有意控制建設(shè)用地供應量，營造供不應求的土地市場，抬高地價，維持房地產(chǎn)繁榮景象，當人們認為房地產(chǎn)有利可圖時，又會加大對房地產(chǎn)行業(yè)的投資和開發(fā)，進一步增加住房用地的需求，地價和房價螺旋式相互作用，在市場化住房體制下更加有利于地方政府獲取土地財政——不斷上漲的土地出讓金和房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展的稅收。

2.地方政府行為策略

除相關(guān)制度因素會導致土地財政形成外，地方政府的行為策略同樣是促成土地財政的關(guān)鍵推力。劉佳等（2012）實證指出土地財政根本原因是地方官員的晉升競爭;范子英（2015）指出土地財政的根本原因并非普遍認為的財政壓力，而是地方政府為了追求經(jīng)濟快速發(fā)展做出的投資沖動。因此有學者引入“中國特色的聯(lián)邦主義”（Qian，Yingyi等，1993）和“地方政府行為企業(yè)化”（jean，1997）等概念，從制度經(jīng)濟學的視角來分析地方政府行為策略選擇對土地財政的影響。中國地方官員的升遷與當?shù)亟?jīng)濟建設(shè)成就緊密相關(guān)（周黎安等，2005），造就了各地方官員的政治晉升博弈，加劇地方政府間的競爭和攀比，周黎安（2007）和王永欽等（2007）的研究指出晉升錦標賽會激勵政府官員發(fā)展地方經(jīng)濟，而土地財政又是發(fā)展地方經(jīng)濟的重要手段之一。根據(jù)以上邏輯推導，地方政府的主要運行者——政府官員不僅關(guān)心地方經(jīng)濟發(fā)展，他們更加關(guān)注自身職位升遷，而土地財政能夠很好地推動地方經(jīng)濟繁榮，幫助政府官員取得良好政績，有利于官員提拔，因此，各地政府采取了一系列適應性策略，其中對土地需求方采取“價格歧視”是地方政府實行的一種特殊策略。為了取得快速的經(jīng)濟增長，地方政府通過低價出讓工業(yè)用地，吸引投資，拉動地方經(jīng)濟快速發(fā)展，形成“以地引資生稅”，同時對短期內(nèi)能產(chǎn)生較好經(jīng)濟效益的制造業(yè)格外青睞（宋小寧、楊治國，2008）。而在土地價格和房價上漲階段，通過招、拍、掛等方式高價出讓商住用地，獲取巨額土地出讓金和相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅收收入。這樣“公司主義”的地方政府直接參與資源配置（主要是土地），以達到地方利益最大化（譚江華，2015），不僅可以獲得預算外可自由支配的土地出讓收入，還能夠獲取預算內(nèi)的稅收（唐鵬等，2014）。在政績考核壓力下的地方政府橫向競爭將加大對土地財政的依賴度（楊志安、湯旖璆，2015），地方政府被迫做出“以地生財”、“以地引資”等依靠土地獲取財政收入的優(yōu)先策略，是誘發(fā)土地財政的重要原因。

三、結(jié)論與展望

本文在已有研究的基礎(chǔ)上，將土地財政的形成動因歸納為制度因素和地方政府行為策略兩類?？梢园l(fā)現(xiàn)促使土地財政形成的主要制度因素包含：土地、財稅、住房三類制度;而地方政府行為策略主要包括追求地方經(jīng)濟發(fā)展和土地“價格歧視”等適應性略策。

因此，本文得到如下政策含義：為了扼制土地財政依賴度的快速上漲，避免因此導致的一系列社會問題，可以從完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場、調(diào)整中央與地方的財權(quán)與事權(quán)的分配結(jié)構(gòu)、健全現(xiàn)行房地產(chǎn)市場和住房制度等方面，從制度上做出改變，對地方政府“土地財政”行為產(chǎn)生修正作用。同時要改變以往唯GDP的官員考核方式，應當考慮到地方服務(wù)和環(huán)境等綜合因素，建立起更加高效的官員晉升考核體制。

參考文獻：

[1]吳群，李永樂.財政分權(quán)、地方政府競爭與土地財政[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2010（07）：51-59.

[2]楊孟禹，張可云.中國土地財政與城鄉(xiāng)關(guān)系的互動影響[J].華南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2016（04）：76-86.

[3]陳志勇，陳莉莉.“土地財政”：緣由與出路[J].財政研究，2010（01）： 29-34.

[4]郭貫成，汪勛杰.地方政府土地財政的動機、能力、約束與效應：一個分析框架[J].當代財經(jīng)，2013（11）：25-35.

[5]高培勇.中國財稅改革40年：基本軌跡、基本經(jīng)驗和基本規(guī)律[J].經(jīng)濟研究，2018（03）：4-20.

[6]范子英.土地財政的根源：財政壓力還是投資沖動[J].中國工業(yè)經(jīng)濟，2015（06）：18-31.

[7]宮汝凱.分稅制改革、土地財政和房價水平[J].世界經(jīng)濟文匯，2012（04）： 90-104.

[8]周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經(jīng)濟研究，2007（07）：36-50.

[9]譚江華.基于地方政府競爭視角下的土地財政困局分析[J].學術(shù)論壇，2015（01）：64-67.

[10]唐鵬，石曉平，曲福田.地方政府競爭與土地財政策略選擇[J].資源科學，2014（04）：702-711.