基于國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃的思考

付浩

（廣東國地規(guī)劃科技股份有限公司，廣東 廣州 510075）

農(nóng)村農(nóng)業(yè)問題一直以來就是國家發(fā)展的重點(diǎn)，國家在新時(shí)代背景下正積極邁向現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)，鄉(xiāng)村規(guī)劃成為城鄉(xiāng)建設(shè)與發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。如今國家已經(jīng)構(gòu)建了一套完善的國土空間規(guī)劃體系，村莊規(guī)劃在這一體系之下有必要進(jìn)行改革和創(chuàng)新，其對(duì)推動(dòng)村莊規(guī)劃穩(wěn)健發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要意義。

一、基于國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃的總體要求

黨和國家在資源管理改革中強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村規(guī)劃的要求與標(biāo)準(zhǔn)，使開展鄉(xiāng)村振興工作獲得明確的方向、目標(biāo)指導(dǎo)。有關(guān)本輪村莊規(guī)劃的定位、作用，指出了針對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之外的鄉(xiāng)村區(qū)域要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府以一個(gè)或幾個(gè)行政村為單元組織編制實(shí)用性的“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃，并將其視作詳細(xì)規(guī)劃報(bào)給上一級(jí)政府進(jìn)行審批。在國土空間規(guī)劃體系之下，村莊規(guī)劃成為法定的、詳細(xì)的規(guī)劃，是開發(fā)國土資源、保護(hù)國土空間、管制資源用途、為鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目核發(fā)許可證、開展各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)等的法定依據(jù)，總體要求就在于“多規(guī)合一”“實(shí)用性”。

“多規(guī)合一”要求主要體現(xiàn)在：整合替代原有功能多樣的涉村空間規(guī)劃，重構(gòu)涉農(nóng)管理部門的權(quán)利、職責(zé)；協(xié)調(diào)并優(yōu)化相關(guān)村莊主體利益，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)村集體和村民、政府職能部門、外來投資主體、游客等多方利益；利用全域和全要素的方式將相關(guān)內(nèi)容表達(dá)出來。這充分體現(xiàn)本輪村莊規(guī)劃的矛盾性、復(fù)雜性。“實(shí)用性”不僅要求規(guī)劃編制成果盡可能簡潔易懂，為群眾讀記提供便利，還要保持問題目標(biāo)的清晰度、與政策相符的可操作性要求、因地制宜、有特色、可選擇等。這體現(xiàn)出編制村莊規(guī)劃的難度。根據(jù)這樣的理解和認(rèn)識(shí)，本輪村莊規(guī)劃絕非簡單地落實(shí)總體規(guī)劃，而要明確發(fā)展思路，進(jìn)行相應(yīng)的革新。

二、基于國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃的發(fā)展思路

（一）土地管理平衡資源發(fā)展

為了找尋村莊規(guī)劃發(fā)展新思路，國家實(shí)施諸多惠農(nóng)政策、土地整治改革，通過土地管理平衡村莊資源的發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)村莊資源的保護(hù)和開發(fā)、配置，逐步破解城鄉(xiāng)二元束縛。

一方面，村莊規(guī)劃的土地總量控制。國土空間規(guī)劃新體系強(qiáng)調(diào)逐級(jí)傳導(dǎo)約束性指標(biāo)，基于整體角度由上而下進(jìn)行用地指標(biāo)的總量控制、分解下達(dá)，鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)際用地總規(guī)模，在進(jìn)行分配之中就需要按照城鄉(xiāng)約束性建設(shè)用地規(guī)模來進(jìn)行處理。為了避免村莊建設(shè)用地總規(guī)模過渡的壓縮出現(xiàn)，就需要針對(duì)人均建設(shè)用地指標(biāo)和戶籍人口進(jìn)行對(duì)應(yīng)的預(yù)測規(guī)劃，據(jù)此估算村莊建設(shè)用地的總規(guī)模，校核其合理性[1]。另一方面，村莊規(guī)劃的土地合理分配。基于國土空間規(guī)劃的傳導(dǎo)管控指標(biāo)，村莊建設(shè)用地指標(biāo)是有限資源，還需要實(shí)現(xiàn)合理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及對(duì)應(yīng)的配置與分解，在滿足集約節(jié)約要求的同時(shí)滿足建設(shè)需求，以此來獲取綜合的效益。針對(duì)不同村莊的高效配置建設(shè)用地，其就成為現(xiàn)階段進(jìn)行調(diào)控的根本，在分解用地指標(biāo)時(shí)就要制定不同的配置方案，基于不同村莊發(fā)展差異進(jìn)行差額分配，不再是等比例分配或者等量分配，提高鄉(xiāng)村土地配置效率。

（二）增強(qiáng)自然資源管理職能

國家設(shè)立自然資源部體現(xiàn)出統(tǒng)籌自然資源以及消除空間規(guī)劃沖突、建設(shè)生態(tài)文明的意圖，使得空間規(guī)劃體系在自然資源管理的框架下獲得更寬廣的村莊規(guī)劃組織權(quán)、實(shí)施權(quán)。和城鄉(xiāng)規(guī)劃部相比，自然資源部有更多管控城鄉(xiāng)空間和各類資源的能力?；鶎幼匀毁Y源部結(jié)合村莊資源管理的價(jià)值化需求，提高管控及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間和各類資源的能力，吸收傳統(tǒng)規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn)。在資源管理中還要考慮排查鄉(xiāng)村土地、確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，優(yōu)先調(diào)查資源現(xiàn)狀，將其納入法治化管理，有效釋放村莊資源活力。而村莊規(guī)劃要加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的吸收，合理配置村莊資源，促使資源規(guī)劃管理有序發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)村莊資源發(fā)展。

三、基于國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃的建議

（一）因地制宜，先分類后規(guī)劃

根據(jù)上述村莊規(guī)劃的要求及其發(fā)展思路，在村莊規(guī)劃編制中，把握因地制宜的原則，按照城郊融合情況、實(shí)際條件科學(xué)制定用地分類標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)國土空間規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)與體系的統(tǒng)一構(gòu)建，盡可能提高村莊空間規(guī)劃的效率和水平，積極助力鄉(xiāng)村振興。制定分類的標(biāo)準(zhǔn)和體系時(shí)要基于傳統(tǒng)分類指南，結(jié)合其執(zhí)行狀態(tài)，去除傳統(tǒng)指南無法銜接新時(shí)代的部分，選擇可以適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的條件，改進(jìn)并優(yōu)化用地分類標(biāo)準(zhǔn)，盡可能保證科學(xué)性、合理性。特別是要對(duì)新增分類、精細(xì)分類、擴(kuò)展定義等有所改善，解決好村莊發(fā)展問題，突出地域特色[2]。針對(duì)人文環(huán)境特色顯著的村莊要加大保護(hù)力度，在村莊規(guī)劃中融入特色發(fā)展，結(jié)合村莊發(fā)展情況和實(shí)際生活、生產(chǎn)需求合理規(guī)劃村莊的城鎮(zhèn)化發(fā)展，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)建設(shè)，落實(shí)搬遷撤并工作，重視聚居提升，提高鄉(xiāng)村環(huán)境的宜居性。還要善于使用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)打造網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“一張圖”的村莊規(guī)劃管理，拉近村莊間的距離，促進(jìn)村莊的信息化建設(shè)，在打破時(shí)空對(duì)村莊規(guī)劃的限制的同時(shí)更方便快捷地傳輸信息，引導(dǎo)村民利用互聯(lián)網(wǎng)學(xué)習(xí)有關(guān)知識(shí)，積極參與村莊規(guī)劃，推動(dòng)村莊規(guī)劃的建設(shè)和發(fā)展。

（二）以村莊規(guī)劃探索彈性機(jī)制

有彈性是判斷村莊規(guī)劃實(shí)用的重要標(biāo)準(zhǔn)，在進(jìn)行村莊規(guī)劃之中，就要求了能夠?qū)⒚恳粔K圖斑的管控指標(biāo)和實(shí)際用途指出來，體現(xiàn)出村莊規(guī)劃的實(shí)用性、靈活性[3]。

首先，村莊規(guī)劃內(nèi)容彈性。按照村莊發(fā)展類型從而讓國土空間規(guī)劃的內(nèi)容對(duì)應(yīng)地提出來，如，發(fā)展的重點(diǎn)對(duì)象是集聚提升村莊，其規(guī)劃內(nèi)容要盡量全面、深入，引導(dǎo)村莊體現(xiàn)自身優(yōu)勢，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用；城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換類村莊（即將并入城鎮(zhèn)空間）、整體搬遷類村莊及撤并類村莊（將要被吸納）一般不會(huì)出現(xiàn)新的、大規(guī)模的建設(shè)與開發(fā)，這樣就會(huì)讓空間格局穩(wěn)定性較強(qiáng)，可以不編制規(guī)劃，只規(guī)劃并且做好國土空間的管控，將“三線”為主的村莊的用途、人居環(huán)境提升即可；聯(lián)合周邊村莊打造村莊群，編制全面的、統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，并按照具體的類型與分工來進(jìn)行內(nèi)容方面的管控?？紤]到村莊與村域的不同層次規(guī)劃問題，就需要考慮到規(guī)劃內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)差異?；诖逵蛘w層面，涉及對(duì)村莊國土空間總格局的管控、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)、建設(shè)項(xiàng)目的布局等主要內(nèi)容，發(fā)揮管控和引導(dǎo)作用；基于村莊層面，主要是整治人居環(huán)境、完善各類配套設(shè)施，涉及引導(dǎo)村莊風(fēng)貌、改造和提升公共空間與環(huán)境、村莊安全、環(huán)境衛(wèi)生、道路、給排水等內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)配套實(shí)用的基礎(chǔ)設(shè)施。

其次，村莊規(guī)劃用途彈性。村莊規(guī)劃有對(duì)應(yīng)的留白機(jī)制，要求規(guī)劃具體地塊用途具有一定的彈性。能夠在村莊邊界之中實(shí)現(xiàn)某一塊或者是多塊圖斑的有效劃定，將其直接作為村莊的留白用地，具體的用途加以強(qiáng)制性的規(guī)劃，在今后的村莊建設(shè)中按照實(shí)際情況明確用地性質(zhì)即可，明確建設(shè)管控指標(biāo)。

再次，村莊規(guī)劃實(shí)施彈性。村莊規(guī)劃應(yīng)具有容錯(cuò)機(jī)制，在數(shù)字化時(shí)代下，在“一張圖”的規(guī)劃方面，也允許村莊的建設(shè)相遇與村莊的國土空間上存在一點(diǎn)細(xì)微差別。國土空間規(guī)劃界定的村莊建設(shè)邊界和空間往往較為粗略，允許細(xì)小偏差，并承認(rèn)與村莊規(guī)劃相符[4]。修改村莊規(guī)劃的程序也應(yīng)簡化，因?yàn)檫^去由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織編制村莊規(guī)劃，市縣級(jí)政府部門進(jìn)行批復(fù)，修改程序卻比較繁瑣，實(shí)際操作層面要重新編制規(guī)劃，耗費(fèi)更多時(shí)間、人力、資金，需要通過簡化的修改程序讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得在實(shí)施村莊規(guī)劃的過程中修改規(guī)劃的權(quán)利，而且市縣級(jí)政府部門批復(fù)時(shí)要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)修改權(quán)的范圍，預(yù)防鄉(xiāng)鎮(zhèn)破壞村莊規(guī)劃管控的整體結(jié)構(gòu)。

（三）平衡村莊規(guī)劃和村民自治

在村莊規(guī)劃中，村民與管理實(shí)體作為主體，為了讓村莊規(guī)劃擁有可讀性和落地可操作性，需要深入地進(jìn)行區(qū)域價(jià)值的挖掘，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源的有效整合，這樣就可以滿足多元化綜合發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)[5]。在新時(shí)代下的升級(jí)與轉(zhuǎn)型中，關(guān)鍵就在于強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力的培養(yǎng)、科學(xué)定義產(chǎn)業(yè)心態(tài)、因地制宜地進(jìn)行規(guī)劃，能夠依托于產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力，最終促進(jìn)鄉(xiāng)村的發(fā)展，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)增收，以此來創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)價(jià)值；能夠注重生態(tài)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的自主性，在村莊規(guī)劃中，能夠表現(xiàn)出鄉(xiāng)村的特殊性與價(jià)值觀，最終將國土空間規(guī)劃的政策以及對(duì)應(yīng)的引導(dǎo)和控制作用真正發(fā)揮出來；在國土空間層面優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，區(qū)域及鄉(xiāng)村層面要還權(quán)賦能，增強(qiáng)鄉(xiāng)村自治能力。在政府和鄉(xiāng)村之間還要構(gòu)建協(xié)商機(jī)制，提升村民對(duì)村莊規(guī)劃的包容性、參與性，最終鼓勵(lì)鄉(xiāng)村自主探索、自主創(chuàng)新，例如建立多元主體參與、內(nèi)外上下結(jié)合的村莊治理模式。中國傳統(tǒng)文化在鄉(xiāng)村植根，鄉(xiāng)村蘊(yùn)藏人們在歷史長河中積累的智慧，通過地方性鄉(xiāng)村文化資源的挖掘，這樣就可以基于文化來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村宜居環(huán)境的打造，達(dá)到鄉(xiāng)村振興。目前，在村莊規(guī)劃之中，需要重點(diǎn)關(guān)注歷史文化的保護(hù)、維護(hù)，劃定好保護(hù)歷史文化街區(qū)、居民的范圍，保證村莊環(huán)境的完整性以及歷史文化建筑不會(huì)出現(xiàn)被破壞的問題。

四、結(jié)語

面對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的嚴(yán)峻形勢，鄉(xiāng)村急需在政策的指引下快速發(fā)展，村莊規(guī)劃的編制與發(fā)展作為鄉(xiāng)村振興工作的基礎(chǔ)需要發(fā)揮好打造生態(tài)宜居鄉(xiāng)村空間、創(chuàng)造對(duì)產(chǎn)業(yè)興旺有利的空間條件兩方面作用。隨著國家建立國土空間規(guī)劃體系，強(qiáng)調(diào)不同層級(jí)的空間規(guī)劃，更要推動(dòng)村莊規(guī)劃的發(fā)展，從而科學(xué)引導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展，努力建設(shè)美麗新農(nóng)村，緩解城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾，真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展。