全面深化改革背景下的制度效能提升問題探析

劉曉玉

[摘要]在全面深化改革背景下，國(guó)家實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化，需多方提升制度效能，但在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中制度效能的提升面臨著制度執(zhí)行力不強(qiáng)、制度領(lǐng)導(dǎo)力弱化、制度創(chuàng)新力退化的多重障礙。制度執(zhí)行力不強(qiáng)，主要在于人的執(zhí)行力不充分，社會(huì)文化心理、道德法治情感等影響力的正向因素沒有充分發(fā)揮;制度領(lǐng)導(dǎo)力弱化，主要是制度的權(quán)威性還沒有在實(shí)踐中得到普遍認(rèn)可和遵從，非制度化因素干擾較多;制度創(chuàng)新力不高，主要是傳統(tǒng)制度治理的慣性思維導(dǎo)致制度治理手段僵化、單一，甚至存在制度影響力下的權(quán)力邊界越軌問題。

[關(guān)鍵詞] 制度效能;執(zhí)行力;領(lǐng)導(dǎo)力;創(chuàng)新力

[中國(guó)分類號(hào)]D616? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)]A? ?[文章編號(hào)]1009-0169（2019）08-0041-04

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要在制度層面發(fā)力，不斷提升制度效能，樹立制度權(quán)威，建立一整套具有中國(guó)特色、符合中國(guó)國(guó)情的制度體系，這不僅是“發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的題中應(yīng)有之義，也是在新的歷史起點(diǎn)上提升國(guó)家治理的現(xiàn)代性和中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的科學(xué)性的內(nèi)在要求”[1] 。達(dá)成這一目標(biāo)，需要從制度施行的內(nèi)在邏輯出發(fā)，保證制度執(zhí)行力、領(lǐng)導(dǎo)力和創(chuàng)新力這三個(gè)方面的不斷提升。

一、提升制度執(zhí)行力

執(zhí)行力不強(qiáng)是中國(guó)治理現(xiàn)代化面臨的重大挑戰(zhàn)。提高制度執(zhí)行力，就要求制度制定、實(shí)施、施行的過程中要有切合實(shí)際的目標(biāo)、規(guī)范，并以嚴(yán)格、規(guī)范的配套獎(jiǎng)懲措施予以保障，從而保障制度實(shí)現(xiàn)具有較強(qiáng)的操作性、較廣的普及性以及較長(zhǎng)的穩(wěn)定性，其核心是制度的嚴(yán)格遵守。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的：“法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行。貫徹執(zhí)行法規(guī)制度關(guān)鍵在真抓，靠的是嚴(yán)管?！?[2]許多嚴(yán)密、系統(tǒng)、完備的制度在實(shí)踐中并沒有得到真正執(zhí)行，也沒有發(fā)揮出應(yīng)有效能，很大程度上出現(xiàn)制度虛化、法律虛置的問題，主要還是缺乏對(duì)制度本身的執(zhí)行力。綜合來看，提升制度執(zhí)行力，應(yīng)當(dāng)處理好制度所處的社會(huì)文化土壤、制度制定主體的能力素質(zhì)，以及制度執(zhí)行中面臨的權(quán)力越軌問題。

首先，提升制度執(zhí)行力必須擺脫社會(huì)文化慣性產(chǎn)生的消極因素。制度的制定、實(shí)施離不開社會(huì)歷史文化的土壤，制度所形成的制度文化本身也是社會(huì)歷史文化的體現(xiàn)，但制度代表著硬約束，文化體現(xiàn)著軟變量，因此制度本身與社會(huì)文化之間總有張力。很長(zhǎng)時(shí)間以來，在國(guó)家治理中，我們常會(huì)面臨制度規(guī)定受軟文化因素掣肘的問題，比如我們常常批評(píng)調(diào)侃的“中國(guó)式過馬路”現(xiàn)象，就是制度執(zhí)行過程中面臨從眾文化心理所產(chǎn)生的執(zhí)行困境。社會(huì)文化慣性常常是在歷史積習(xí)中產(chǎn)生、形成的，深處此社會(huì)文化之中的人們常常不自覺的受其影響，并產(chǎn)生行為抉擇，而且往往只知其利，不知其弊，因此提升制度的執(zhí)行力，必須妥善處理文化慣性中的消極因素。中國(guó)文化是一個(gè)在差序格局下建構(gòu)的特重倫理關(guān)系的文化治理體，在以個(gè)體為中心，依照倫理關(guān)系，依次形成父母、子女、夫妻、兄弟姐妹，親戚同鄉(xiāng)朋友戰(zhàn)友，認(rèn)識(shí)的人，陌生人，這樣的親疏遠(yuǎn)近關(guān)系，在傳統(tǒng)國(guó)家治理模式下，這種倫理格局能夠起到較好的社會(huì)整合、社會(huì)控制作用。但在現(xiàn)代國(guó)家治理中，特別是身負(fù)公共管理職責(zé)的公職人員，掌握法定執(zhí)行權(quán)的公職人員，在制度執(zhí)行中就必須克服這種以倫理關(guān)系為價(jià)值判斷依據(jù)的文化心理影響，即做到真正的客觀公正、“按章辦事”。一直以來我們會(huì)認(rèn)為卓越的政治人物、領(lǐng)袖人物心懷天下、兼濟(jì)蒼生，考慮任何問題必須從最遠(yuǎn)處著眼、從廣大人民群眾的利益著眼，但在現(xiàn)代國(guó)家治理中，特別是按“人民公仆”內(nèi)涵要求塑造的每一名公職人員，一旦掌握了公共權(quán)力，在權(quán)力的執(zhí)行過程中，也必須按照心懷天下的要求，以絕大多數(shù)人的利益為先，而不是以自己“身邊人”的利益為先。為了克服倫理情感對(duì)公共權(quán)力的干擾，現(xiàn)在普遍推行了官員異地任職回避制度、利益相關(guān)人事回避制度。總之，制度的硬約束力必須要求一視同仁，在制度理念層面特別是在制度設(shè)計(jì)層面要預(yù)先設(shè)置排除人為因素的干預(yù)空間，進(jìn)可能的保障制度執(zhí)行中不受消極文化因素的干擾。

其次，提升制度執(zhí)行力要解決制度執(zhí)行主體法治意識(shí)不強(qiáng)的問題。制度硬約束力，需要作為主體的個(gè)人去實(shí)施，因此制度實(shí)現(xiàn)的客觀效果大大依賴于實(shí)施個(gè)體人的主觀素養(yǎng)，如果制度實(shí)施者本身法治意識(shí)不強(qiáng)，那么制度的效應(yīng)就無法發(fā)揮，甚至還會(huì)被濫用成為違法違規(guī)的工具利器。因此法制的建設(shè)、法治精神的培養(yǎng)是十分重要的，誠(chéng)如習(xí)近平總書記所指出：“黨在指導(dǎo)思想上發(fā)生‘左的錯(cuò)誤，逐漸對(duì)法制不那么重視了，特別是‘文化大革命十年內(nèi)亂使法制遭到嚴(yán)重破壞，付出了沉重代價(jià)，教訓(xùn)十分慘痛！”[3] 可見法制的建設(shè)與完善，法治的真正貫徹與實(shí)施對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展是多么重要。因此我們對(duì)制度本身要站在法治精神信仰的層面去認(rèn)識(shí)與尊崇，正如人性兼具善惡，僅僅依靠道德感召、道德教育也只能起到部分作用，或?qū)Σ糠秩似鹱饔?，或是某一時(shí)期、某一階段起作用，真正發(fā)揮德法并治的良好國(guó)家治理局面，必須在加強(qiáng)道德教化、道德建設(shè)的同時(shí)，注重發(fā)揮制度剛性約束、法治硬性規(guī)范的雙重作用力。正如道德理想是一種善的信仰力一樣，法治精神的尊崇也是一種信仰力，雖然信仰的培養(yǎng)不是一朝一夕可以完成，但良法善治的局面卻可以通過一代又一代人的努力去實(shí)現(xiàn)，社會(huì)每一發(fā)展階段的制度執(zhí)行者應(yīng)當(dāng)成為這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的踐行者。為了幫助、督促、推動(dòng)制度執(zhí)行主體的法治精神提升，國(guó)家要依法依規(guī)對(duì)擁有公權(quán)力的公職人員進(jìn)行法制規(guī)范教育，甚至一定程度的警戒教育，要從正反兩方面幫助制度執(zhí)行者樹立制度執(zhí)行的法治意識(shí)。

最后，提升制度執(zhí)行力要解決制度執(zhí)行中以“軟抵抗”方式造成的“權(quán)力越軌”問題。在制度執(zhí)行過程中，如果說社會(huì)文化慣性產(chǎn)生的消極因素屬于“軟勢(shì)力”，法治精神的缺失屬于“硬勢(shì)力”，那么在制度執(zhí)行中，以“軟抵抗”方式造成的“權(quán)力越軌”問題則屬“軟硬兼施”的消極因素，而這種因素往往較隱蔽。因?yàn)檫@種權(quán)力越軌往往在形式上沒有明確表現(xiàn)為對(duì)制度的違反與僭越，但就制度執(zhí)行者的內(nèi)心情感、主觀動(dòng)機(jī)以及想達(dá)到的客觀效果上而言，這就是一種制度精神的違反。出現(xiàn)在制度執(zhí)行者的“軟抵抗”，主要表現(xiàn)為擁有公權(quán)力的公職人員對(duì)制度規(guī)定的貫徹、實(shí)施積極性、主動(dòng)性不強(qiáng)，消極應(yīng)付，得過且過的心理比較嚴(yán)重。比如一些地方，個(gè)別部門，對(duì)中央大政方針的貫徹落實(shí)，就采取了選擇性執(zhí)行的辦法，合意的、有利的，堅(jiān)持執(zhí)行、較快執(zhí)行，不合意的、不利的就消極執(zhí)行、慢慢執(zhí)行。其實(shí)一項(xiàng)來自中央的制度政策，經(jīng)自上而下進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)、科學(xué)規(guī)劃，以及前期充分的調(diào)研、試點(diǎn)，以及有了全國(guó)推廣實(shí)行的條件，但落實(shí)在個(gè)別地方，卻出現(xiàn)了對(duì)制度的“軟抵抗”、消極應(yīng)對(duì)?！败浀挚埂爆F(xiàn)象的出現(xiàn)，不僅造成了制度執(zhí)行過程中制度執(zhí)行主體的權(quán)力越軌，也從背后折射出了個(gè)別國(guó)家制度執(zhí)行主體，違背政治原則的嚴(yán)重問題。應(yīng)對(duì)這種極具危害力的問題與現(xiàn)象，僅僅依靠道德、法治的教育與引導(dǎo)已經(jīng)力有不足，往往需要采取雷霆手段進(jìn)而將損害降到最低。

二、提升制度領(lǐng)導(dǎo)力

制度領(lǐng)導(dǎo)力是指制度在治理現(xiàn)代化中要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，成為推進(jìn)治理現(xiàn)代化的根本性力量和核心要素。目前看來，制度的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不符合全面深化改革的要求，制度領(lǐng)導(dǎo)其實(shí)才剛剛破題，在改革的進(jìn)程中需要不斷樹立制度的權(quán)威，提升制度領(lǐng)導(dǎo)力。

第一，提升制度領(lǐng)導(dǎo)力，必須要提升制度的適應(yīng)性和協(xié)調(diào)性。傳統(tǒng)政治話語中的制度領(lǐng)導(dǎo)力弱化表明了舊的治理模式已經(jīng)難以適應(yīng)復(fù)雜多變的社會(huì)格局，必須進(jìn)行現(xiàn)代化的適應(yīng)調(diào)整?，F(xiàn)代國(guó)家治理貫徹到中央到地方的治理運(yùn)行中，由于中國(guó)地域廣大，各地民情風(fēng)俗、歷史傳統(tǒng)、文化傳承有很大差別，所以中央在努力制定適應(yīng)各地情況的大政方針和具體政策時(shí)還是會(huì)面臨差異化的問題與挑戰(zhàn)，如何提升制度的適應(yīng)性與協(xié)調(diào)性，以往的觀點(diǎn)，往往從強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)的方面進(jìn)行要求，但結(jié)合現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)觀察，提升制度的適應(yīng)性與協(xié)調(diào)性，在強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，更需要具體制度執(zhí)行者的領(lǐng)導(dǎo)力提升。因?yàn)橹袊?guó)國(guó)情復(fù)雜，發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，必須要求我們維護(hù)中央權(quán)威，強(qiáng)化與服從中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，所以在處理全局性問題時(shí)，我們不得不采用“一刀切”的方式解決困局，但此“一刀切”的方式似乎與提高制度的適應(yīng)性之間存在悖論，因此在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過程中，避免“一刀切”這種不得為之的治理方式，正是我們探索并實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要著力點(diǎn)。近幾年來，中央多次強(qiáng)調(diào)要地方減政放權(quán)、要為基層減負(fù)，但很多地方還是存在“文山會(huì)海”“留痕留跡”等形式主義，這種現(xiàn)象顯然與全面深化改革，釋放改革活力的總要求、總目標(biāo)是相背的，分析現(xiàn)象背后產(chǎn)生的原因，還是制度領(lǐng)導(dǎo)力不足造成的。因?yàn)橹贫润w系本身不夠健全規(guī)范，制度執(zhí)行中的協(xié)調(diào)性差，進(jìn)而導(dǎo)致上下之間治理效果的目標(biāo)偏差。黨的十八大以來，隨著全面深化改革進(jìn)程的開啟，對(duì)制度的協(xié)調(diào)性、科學(xué)性提出了更高的要求，這也是在新的歷史起點(diǎn)上提升制度執(zhí)行力的重大機(jī)遇。提高制度領(lǐng)導(dǎo)力的根本標(biāo)準(zhǔn)與最終效果還是需要人民群眾的審議與評(píng)判，并且，人民的評(píng)判才是唯一的、根本性的評(píng)判。這就要求我們必須從人民的立場(chǎng)出發(fā)，以一種積極主動(dòng)的態(tài)度去解決改革的協(xié)調(diào)性和制度銜接性問題，而不是等待問題出現(xiàn)后去倒逼改革、通過改革來解決積累的問題。只有真正做到主動(dòng)作為，使制度領(lǐng)導(dǎo)者與制度本身良性互動(dòng)，達(dá)到一個(gè)充滿活力與張力的平衡狀態(tài)，才能讓人自覺遵守制度，使制度為人服務(wù)，讓制度發(fā)揮出最大效力。

第二，提高制度領(lǐng)導(dǎo)力，必須使作為一種良性資源導(dǎo)向的制度配置到最合理的地方。制度本身體現(xiàn)著導(dǎo)向性，好的制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)著良善的治理導(dǎo)向，也承載著人民對(duì)美好生活的期許。如果一項(xiàng)好的制度設(shè)計(jì)，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行實(shí)踐中出現(xiàn)偏差以及錯(cuò)配，就說明制度設(shè)計(jì)主體偏差以及制度在資源配置存在不科學(xué)、不合理的問題。比如政府為了保障低收入群體的基本生活，采取了低保制度，實(shí)行多年來收到了良好的效果，體現(xiàn)并彰顯著社會(huì)主義的制度優(yōu)越，但在一些地方，在具體實(shí)行中卻出現(xiàn)了領(lǐng)取低保者并不符合條件低保條件的現(xiàn)象，再比如去年某市被爆出的集體騙取醫(yī)保案，這些都說明制度作為一種導(dǎo)向資源，在配置過程中出現(xiàn)了問題。審視背后的原因，還是制度領(lǐng)導(dǎo)力實(shí)現(xiàn)過程中人的主觀因素出現(xiàn)了問題，因?yàn)樵谛姓艿囊曈蛳?，提高制度領(lǐng)導(dǎo)力，體現(xiàn)為在既定組織目標(biāo)導(dǎo)引下，達(dá)成目標(biāo)與愿景的能力，其實(shí)現(xiàn)的主體在人，對(duì)其發(fā)揮作用的評(píng)價(jià)者在人，同時(shí)造成結(jié)果偏差的影響因素也是人，但人力因素又是制度治理中的變量因素，在一定程度上，往往最不可控。因此在制度的資源配置中，一方面要盡可能的提高人力因素的積極效能，發(fā)揮其客觀、公正、無私的精神品格與職業(yè)風(fēng)范，另一方面也要盡可能的降低不利于人力因素的干擾，設(shè)計(jì)一套嚴(yán)格、科學(xué)、程式化的制度運(yùn)行體系，進(jìn)而大大提高制度作為資源配置中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用，避免消極因素的干擾與破壞。

三、提升制度創(chuàng)新力

如果說理論創(chuàng)新是先導(dǎo)，那么制度創(chuàng)新就是理論創(chuàng)新的制度化成果，實(shí)踐創(chuàng)新只有建立在理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上才有生命力。制度的創(chuàng)新力是指制度需要適應(yīng)時(shí)代需要不斷在結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)變革，制度創(chuàng)新力是既是現(xiàn)代國(guó)家制度治理的結(jié)果也是發(fā)展動(dòng)力，從過去經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)下實(shí)踐，以及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，制度實(shí)施的穩(wěn)定性與制度運(yùn)行的創(chuàng)新力并不絕對(duì)矛盾，往往相依相輔。

首先，可從避免“一刀切”的制度治理僵化問題著眼。正如前論所述傳統(tǒng)“一刀切”的制度運(yùn)用往往是不得以而實(shí)施的治理方式，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)克服并轉(zhuǎn)化的治理方式?？朔耙坏肚小眴栴}，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)治理思維方式，實(shí)現(xiàn)政績(jī)觀的轉(zhuǎn)化。傳統(tǒng)政績(jī)觀往往有“畢其功于一役”的制度實(shí)施傾向，希望對(duì)問題的處理與解決以一種統(tǒng)一、凜厲的手段快速達(dá)到預(yù)期效果，這種方式有如西醫(yī)治療方式的“做手術(shù)”，能夠快速解決問題，但往往有頭痛醫(yī)頭，只見部分不見整體的弊端?，F(xiàn)代國(guó)家治理，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，克服“一刀切”的治理局限，就要在制度治理中通過“分類化”的方式達(dá)到制度創(chuàng)新的效果。這種制度創(chuàng)新往往對(duì)制度設(shè)計(jì)者、實(shí)施者有著更高的能力素質(zhì)要求與職業(yè)歸屬要求，因?yàn)椤胺诸惢币馕吨贫葘?shí)施前期、中期、后期的跟蹤與服務(wù)，需要有更高的責(zé)任意識(shí)與擔(dān)當(dāng)能力，也需要多方的通力配合，甚至?xí)霈F(xiàn)“功成無我”的情況，但這種治理方式從長(zhǎng)期看是科學(xué)、高效的，也能真正激發(fā)制度本身的創(chuàng)造活力。

其次，必須準(zhǔn)確把握制度的邊界和尺度，防止制度影響力下的權(quán)力越界。制度約束的邊界就是權(quán)力延伸的邊界，如果隨意擴(kuò)展制度的邊界，就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用，這也是一種隱形的腐敗。制度創(chuàng)新力有著相比于制度執(zhí)行、制度領(lǐng)導(dǎo)更高且更有靈活性的要求，這種要求規(guī)范下也賦予制度制定者與實(shí)施者較強(qiáng)的自主性以及更高的素質(zhì)要求。公共權(quán)力如何在發(fā)揮創(chuàng)新活力的前提下，不觸犯權(quán)力邊界是當(dāng)前現(xiàn)代國(guó)家治理需要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題?！斑吔缫庾R(shí)”作為政治概念，強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力擁有者對(duì)個(gè)體身份“有限性”與“相對(duì)性”的認(rèn)識(shí)，制度邊界的把控在于制度制定者與實(shí)施者邊界意識(shí)的把控?，F(xiàn)代社會(huì)與傳統(tǒng)社會(huì)的不同，很大程度上體現(xiàn)在邊界意識(shí)的規(guī)范上，不論是作為現(xiàn)代個(gè)體的人，還是政府與社會(huì)都要有邊界。因?yàn)椴煌贫扔兄煌倪m應(yīng)范界，一旦越界就會(huì)損害整體社會(huì)活動(dòng)的規(guī)則和效率，尤其是掌握公權(quán)力的公職人員，如果越界，就會(huì)導(dǎo)致公共職能的弱化與退化，使公權(quán)力失去有效約束。而公職人員制度權(quán)力邊界的模糊，會(huì)導(dǎo)致公權(quán)不分，公權(quán)私有，權(quán)力尋租，甚至權(quán)力異化，從根本上破壞制度本身的權(quán)威性、穩(wěn)定性。當(dāng)然現(xiàn)代制度創(chuàng)新力的最高境界應(yīng)是一種“從心所欲不逾矩”的狀態(tài)，只有在這種狀態(tài)下，既把控好制度的權(quán)力邊界做到不逾矩，又能充分釋放國(guó)家現(xiàn)代治理中的制度創(chuàng)新活力，發(fā)揮好“從心所欲”的積極效能。

總之，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在中國(guó)這樣有著超級(jí)復(fù)雜國(guó)情民情社情的國(guó)家中實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代治理，前瞻性的改革措施出臺(tái)往往會(huì)牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要制度制定者進(jìn)行宏觀、精心、科學(xué)、合理的頂層設(shè)計(jì)，需要制度施行者擔(dān)當(dāng)有責(zé)、無私公正的嚴(yán)格執(zhí)行，只有這樣，制度執(zhí)行力、制度領(lǐng)導(dǎo)力、制度創(chuàng)新力才能釋放出超強(qiáng)的活力與生命力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代治理的不斷發(fā)展進(jìn)步。

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責(zé)任編輯：王玉倩