審計(jì)機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制研究

賀鵬皓（博士），張念明（副研究員）

作為國(guó)家審計(jì)職能的載體，審計(jì)機(jī)關(guān)是依憲法設(shè)立，代表國(guó)家行使專門審計(jì)監(jiān)督職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)。從“決策—執(zhí)行—監(jiān)督反饋”的權(quán)力架構(gòu)系統(tǒng)來(lái)看，審計(jì)機(jī)關(guān)屬于監(jiān)督反饋系統(tǒng)，與黨的機(jī)關(guān)（行使黨內(nèi)監(jiān)督）、監(jiān)察機(jī)關(guān)（行使監(jiān)察監(jiān)督）、人大機(jī)關(guān)（行使人大監(jiān)督）、政協(xié)機(jī)關(guān)（行使民主監(jiān)督）、司法機(jī)關(guān)（行使司法監(jiān)督）等其他監(jiān)督機(jī)關(guān)一樣，在維護(hù)國(guó)家安全和人民利益、推動(dòng)深化改革和科學(xué)發(fā)展、推進(jìn)民主法制建設(shè)等方面發(fā)揮著重要作用。在實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)遇到超出自身職能范圍或涉及多方面情況而無(wú)法單獨(dú)完成的監(jiān)督任務(wù)時(shí)，必須加強(qiáng)與其他監(jiān)督機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，增強(qiáng)整體監(jiān)督合力。

一、審計(jì)機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合的內(nèi)涵與制度邏輯

協(xié)調(diào)配合是多個(gè)主體間為解決所面臨共同問題而采取的一種有效方式和手段。在黨和國(guó)家的監(jiān)督體系中，審計(jì)機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督機(jī)關(guān)間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制是在合理界定不同監(jiān)督機(jī)關(guān)職能范圍的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)同一監(jiān)督目標(biāo)，發(fā)揮不同監(jiān)督主體功能，通過(guò)一定制度安排形成的相互聯(lián)系、相互作用的模式與運(yùn)作方式。具體而言，是由以下中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)督體制的特點(diǎn)所決定的：

1.我國(guó)監(jiān)督體系的一體性和監(jiān)督要素的多元性。我國(guó)的政體決定了監(jiān)督體系是黨和國(guó)家保持一體的監(jiān)督體制，黨的監(jiān)督體系與國(guó)家監(jiān)督體系是同一個(gè)監(jiān)督體系內(nèi)的不同部分，二者相互影響且內(nèi)在統(tǒng)一[1]。監(jiān)督體系又由不同的監(jiān)督要素構(gòu)成。黨的十八大通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中，首次明確了構(gòu)成權(quán)力運(yùn)行、制約和監(jiān)督體系的八大監(jiān)督：黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，黨的十九大提出的“黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”則由黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督六大監(jiān)督構(gòu)成。從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)來(lái)看，各監(jiān)督要素間并非孤立存在，在監(jiān)督體系中都處于特定位置，起著特定作用，彼此相互關(guān)聯(lián)構(gòu)成一個(gè)不可分割的整體，而這種相互關(guān)聯(lián)的關(guān)系中既有分權(quán)制約，也有協(xié)調(diào)配合。

2.監(jiān)督主體特征的差異性與監(jiān)督目標(biāo)的趨同性。不同監(jiān)督主體的不同特點(diǎn)，表現(xiàn)在監(jiān)督對(duì)象與范圍、監(jiān)督權(quán)限與處理方式、監(jiān)督階段、監(jiān)督依據(jù)等方面的差異性（見表1）。一是監(jiān)督對(duì)象與范圍不同。如黨的機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象是所有黨員，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象是所有公職人員，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)所有公共資金、公共資產(chǎn)、公共資源以及行使公權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督。二是監(jiān)督權(quán)限與處理方式不同。如審計(jì)機(jī)關(guān)依法享有要求報(bào)送資料權(quán)、檢查權(quán)、查詢存款權(quán)、制止權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、采取取證措施權(quán)等若干項(xiàng)權(quán)限，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法享有訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取等權(quán)限。三是監(jiān)督階段不同。如司法監(jiān)督是在監(jiān)督對(duì)象違法之后進(jìn)行的事后監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)不能預(yù)先干預(yù)。而審計(jì)監(jiān)督包含了事前和事中監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)部分項(xiàng)目的事前審計(jì)可以起到防范風(fēng)險(xiǎn)、減少失誤的作用。四是監(jiān)督的法律依據(jù)不同。如審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)審計(jì)法、審計(jì)法實(shí)施條例進(jìn)行審計(jì)，而監(jiān)察機(jī)關(guān)主要依據(jù)監(jiān)察法來(lái)進(jìn)行監(jiān)督。盡管各個(gè)監(jiān)督主體之間存在著多方面的差異，但其監(jiān)督目標(biāo)趨于一致，都是為了維護(hù)各項(xiàng)制度的合法合規(guī)，都要防范與化解重大風(fēng)險(xiǎn)，并追求公平、正義與效益等。各監(jiān)督主體只有多措并舉、多管齊下，才能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)。

3.審計(jì)監(jiān)督的綜合性及其與其他監(jiān)督的交叉性。國(guó)家審計(jì)職能的發(fā)揮應(yīng)以公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行和公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行所覆蓋的范圍為邊界。公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行到哪里、公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行到哪里，國(guó)家審計(jì)功能作用的發(fā)揮就應(yīng)跟進(jìn)到哪里。一方面，我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)監(jiān)督是綜合性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，要求在檢查被審計(jì)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)真實(shí)、合法、效益的基礎(chǔ)上，揭示體制機(jī)制方面的問題，并提出建議，在宏觀調(diào)控中發(fā)揮著其他監(jiān)督不可替代的作用。另一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督機(jī)關(guān)存在監(jiān)督對(duì)象相同或監(jiān)督內(nèi)容交叉的情況。如黨員干部在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象時(shí)，監(jiān)督內(nèi)容既涉及審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督又涉及黨的機(jī)關(guān)監(jiān)督。如果該黨員干部又是公職人員，其行為不僅涉嫌觸犯國(guó)家法律法規(guī)，而且會(huì)涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督與司法機(jī)關(guān)監(jiān)督，需要黨的機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)共同協(xié)調(diào)配合。

表1 不同監(jiān)督主體特征的差異性

二、審計(jì)機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合的主要模式與法律依據(jù)

1.互相要求協(xié)助配合或提前介入配合。在履行監(jiān)督職能的過(guò)程中，依照相關(guān)法律法規(guī)，可以是以審計(jì)機(jī)關(guān)為主，由其他監(jiān)督機(jī)關(guān)來(lái)協(xié)助配合。如：審計(jì)法第三十三條、第三十七條、第三十八條規(guī)定了公安、監(jiān)察、財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、物價(jià)、工商行政管理等有關(guān)單位、個(gè)人和被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助審計(jì)機(jī)關(guān)工作，提供必要的工作條件；審計(jì)法實(shí)施條例第三十條規(guī)定了有關(guān)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)協(xié)助審計(jì)機(jī)關(guān)查詢被審計(jì)單位在金融機(jī)構(gòu)的賬戶；《中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部、審計(jì)署關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)在查處案件中加強(qiáng)協(xié)作配合的通知》第六條規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)可以商請(qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)助。也可以是其他監(jiān)督機(jī)關(guān)要求審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)協(xié)助配合。如：《最高人民檢察院、審計(jì)署關(guān)于建立案件移送和加強(qiáng)工作協(xié)作配合制度的通知》第四條，《審計(jì)署、公安部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作配合的通知》第二條，《中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部、審計(jì)署關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)在查處案件中加強(qiáng)協(xié)作配合的通知》第五條，《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第三十四條，《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》第二十四條都規(guī)定了可以商請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)助，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合。

此外，為了維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全，防止違法犯罪分子逃避責(zé)任或帶來(lái)更嚴(yán)重的損失，必要時(shí)可以提前介入配合。如《最高人民檢察院、審計(jì)署關(guān)于建立案件移送和加強(qiáng)工作協(xié)作配合制度的通知》第五條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)過(guò)程中，認(rèn)為有貪污賄賂、瀆職和其他違法犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，可以要求檢察機(jī)關(guān)提前介入，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)派員配合審查，熟悉案情，確定案件性質(zhì)，為立案作好準(zhǔn)備?！?/p>

2.移送處理制度。移送處理是指某些違紀(jì)違規(guī)的案件或事項(xiàng)經(jīng)某個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān)受理后，發(fā)現(xiàn)由于職能權(quán)限不在其管轄范圍或處理處罰范圍內(nèi)，為保證對(duì)該案件的監(jiān)督實(shí)效，依照相關(guān)法律規(guī)定，將該案件移送給具有法定職能及管轄權(quán)限的其他監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。審計(jì)機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)于不屬于其職權(quán)范圍的事項(xiàng)，相互之間都能依法對(duì)案件進(jìn)行移送。如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第十二條，《中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部、審計(jì)署關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)在查處案件中加強(qiáng)協(xié)作配合的通知》第三條、第四條都規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可以互相移送相關(guān)問題線索?！蹲罡呷嗣駲z察院、審計(jì)署關(guān)于建立案件移送和加強(qiáng)工作協(xié)作配合制度的通知》第二條、第六條，《審計(jì)署、公安部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作配合的通知》第一條也規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)之間可以相互移送案件?！敦?cái)政違法行為處罰處分條例》第三十條明確表示財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察及有關(guān)機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)配合，對(duì)不屬于其職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)依法移送。

需要說(shuō)明的是，根據(jù)2018 年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的相關(guān)規(guī)定，將監(jiān)察部、國(guó)家預(yù)防腐敗局的職責(zé)，最高人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等反腐敗相關(guān)職責(zé)整合，組建了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)原來(lái)與檢察院進(jìn)行移送處理的相關(guān)程序會(huì)有所調(diào)整。

3.互相告知監(jiān)督過(guò)程與監(jiān)督結(jié)果。監(jiān)督工作的權(quán)威性與審慎性需要各監(jiān)督部門在發(fā)現(xiàn)問題后，依法根據(jù)不同監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能范圍進(jìn)行處理，對(duì)于相關(guān)建議、立案與否以及處理結(jié)果需要做到程序與過(guò)程的公開、透明。如：《中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部、審計(jì)署關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)在查處案件中加強(qiáng)協(xié)作配合的通知》第七條、第八條，《審計(jì)署、公安部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作配合的通知》第一條，《最高人民檢察院、審計(jì)署關(guān)于建立案件移送和加強(qiáng)工作協(xié)作配合制度的通知》第三條、第六條都規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)查處，并將結(jié)果書面告知對(duì)方。

此外，案件移送機(jī)關(guān)如果對(duì)處理有異議而申請(qǐng)復(fù)議，受理機(jī)關(guān)有義務(wù)進(jìn)行相關(guān)解釋說(shuō)明，并對(duì)處理進(jìn)度有嚴(yán)格的時(shí)間限定。《審計(jì)署、公安部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作配合的通知》第一條規(guī)定：“經(jīng)審查，對(duì)于屬于其他公安機(jī)關(guān)管轄范圍的犯罪案件，應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)，轉(zhuǎn)送有關(guān)公安機(jī)關(guān)，并告知移送犯罪案件線索的審計(jì)機(jī)關(guān)。”《最高人民檢察院、審計(jì)署關(guān)于建立案件移送和加強(qiáng)工作協(xié)作配合制度的通知》第三條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)不立案的決定有異議的，可以在收到不立案通知書的10日內(nèi)向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到復(fù)議申請(qǐng)的30日內(nèi)作出復(fù)議決定，并將復(fù)議通知書送達(dá)申請(qǐng)復(fù)議的審計(jì)機(jī)關(guān)。”

4.領(lǐng)導(dǎo)小組與聯(lián)席會(huì)議制度。在監(jiān)督工作領(lǐng)域，領(lǐng)導(dǎo)小組通常是針對(duì)某一特定監(jiān)督對(duì)象或監(jiān)督內(nèi)容而成立，由若干分工明確、定位不一的監(jiān)督部門組成，負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)督對(duì)象或監(jiān)督內(nèi)容的策劃、管理與實(shí)施。同時(shí)，為了使各監(jiān)督成員單位間更好地交流溝通、協(xié)調(diào)解決監(jiān)督工作中的問題，也可以通過(guò)聯(lián)席會(huì)議的方式將各個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān)召集起來(lái)。如2019年修訂的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》第十條規(guī)定，聯(lián)席會(huì)議由紀(jì)檢、組織、審計(jì)、監(jiān)察、人力資源社會(huì)保障和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理等部門組成，聯(lián)席會(huì)議下設(shè)辦公室，與同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)機(jī)構(gòu)合署辦公。召集人由審計(jì)委員會(huì)辦公室主任擔(dān)任，辦公室主任由同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的副職領(lǐng)導(dǎo)或者相當(dāng)職務(wù)層次領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。聯(lián)席會(huì)議在同級(jí)審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)踐中，各部門緊緊圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行，形成了“審前共商、審中協(xié)作、審后運(yùn)用”的運(yùn)行機(jī)制，對(duì)當(dāng)?shù)卣谓?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著重要的影響。

5.審計(jì)整改問詢制度。《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第三十四條規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議議案和有關(guān)報(bào)告時(shí)，本級(jí)人民政府或者有關(guān)部門、人民法院或人民檢察院應(yīng)當(dāng)派有關(guān)負(fù)責(zé)人員到會(huì)，聽取意見，回答詢問。依據(jù)這一規(guī)定，2015 年12月26日全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議結(jié)合審議《國(guó)務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問題整改情況的報(bào)告》進(jìn)行專題問詢。審計(jì)署、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、民政部、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委、國(guó)家體育總局、中科院等七部門相關(guān)負(fù)責(zé)人參加了這次專題問詢，回答了相關(guān)提問。通過(guò)開展專題問詢，審計(jì)機(jī)關(guān)與相關(guān)被審計(jì)單位一起就審計(jì)職責(zé)履行和審計(jì)發(fā)現(xiàn)的被審計(jì)單位存在的問題進(jìn)行說(shuō)明，審計(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督協(xié)調(diào)配合，推動(dòng)了審計(jì)所查出問題的整改，增強(qiáng)了審計(jì)監(jiān)督的實(shí)效性。此外，審計(jì)整改工作還被列入了國(guó)務(wù)院辦公廳督辦工作。由此可見，審計(jì)整改問詢制度為杜絕“屢審屢犯”、促進(jìn)標(biāo)本兼治提供了強(qiáng)有力的保障。

6.人大代表建議和政協(xié)委員提案答復(fù)制度。審計(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督之間有著密切聯(lián)系。其中，人大代表建議和政協(xié)委員提案都是履行法定職責(zé)與參政議政的重要方式。人大代表建議是人大代表向人大機(jī)關(guān)提出的對(duì)相關(guān)單位工作的評(píng)價(jià)、建設(shè)性意見或批評(píng)。政協(xié)委員提案也是政協(xié)委員向政協(xié)機(jī)關(guān)提出的，經(jīng)政協(xié)批準(zhǔn)交付相關(guān)單位辦理的書面意見和建議。2013 ～2017年間，審計(jì)署共辦理人大代表建議和政協(xié)委員提案170 件（其中人大代表建議82 件，政協(xié)委員提案88 件），內(nèi)容涉及公共政策執(zhí)行、扶貧攻堅(jiān)、綠色發(fā)展等多個(gè)方面。審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)走訪人大代表、政協(xié)委員，調(diào)查研究并充分聽取意見，嚴(yán)格按照黨和國(guó)家的有關(guān)方針、政策辦理，做到件件有著落、事事有回復(fù)。

7.特約審計(jì)員制度。特約審計(jì)員制度是落實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的一項(xiàng)具體安排，聘請(qǐng)?zhí)丶s審計(jì)員既是新形勢(shì)下各民主黨派與中國(guó)共產(chǎn)黨合作、參政議政的一項(xiàng)具體措施，也是加強(qiáng)對(duì)政府及有關(guān)部門依法執(zhí)政、依法行政，進(jìn)行民主監(jiān)督的一種新的形式。

為了貫徹落實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度，1989 年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》提出：“聘請(qǐng)一批符合條件和有專門知識(shí)的民主黨派成員、無(wú)黨派人士擔(dān)任特約監(jiān)察員、檢察員、審計(jì)員和教育督導(dǎo)員等。政府監(jiān)察、審計(jì)、工商等部門組織的重大案件的調(diào)查，以及稅收等檢查，可吸收民主黨派成員、無(wú)黨派人士參加?！?991 年，中央統(tǒng)戰(zhàn)部與審計(jì)署聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于聘請(qǐng)民主黨派成員和無(wú)黨派人士擔(dān)任特約審計(jì)員的意見》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)按照統(tǒng)戰(zhàn)部門推薦、審計(jì)機(jī)關(guān)考察的要求，公開聘請(qǐng)具有中高級(jí)技術(shù)職稱并在經(jīng)濟(jì)、法律、教育等領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)豐富的民主黨派成員和無(wú)黨派人士擔(dān)任特約審計(jì)員。2006年中央統(tǒng)戰(zhàn)部與審計(jì)署等七部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)特約人員工作的實(shí)施意見》，對(duì)包括特約審計(jì)員在內(nèi)的特約人員的工作做出了統(tǒng)一規(guī)范?！秾徲?jì)署特約審計(jì)員組織管理規(guī)定》明確了特約審計(jì)員的資格條件、職責(zé)和權(quán)限、聘任與解聘、工作聯(lián)系、會(huì)議活動(dòng)和對(duì)特約審計(jì)員的紀(jì)律要求，并明確規(guī)定，特約審計(jì)員參與有關(guān)審計(jì)工作時(shí)，具有與審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員同等的權(quán)利和義務(wù)。特約審計(jì)員在聘任期間，通過(guò)參與有關(guān)審計(jì)工作，對(duì)審計(jì)工作方針、政策提出意見和建議，積極發(fā)揮了監(jiān)督、咨詢、聯(lián)絡(luò)作用。聘任特約審計(jì)員既有利于社會(huì)各界認(rèn)識(shí)和了解審計(jì)，也有利于審計(jì)機(jī)關(guān)不斷改進(jìn)審計(jì)工作。

三、審計(jì)機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合的重點(diǎn)領(lǐng)域與工作成效

1.審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在反腐倡廉中的協(xié)調(diào)配合。近年來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗信息并移送相關(guān)線索，不斷加大與司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、其他機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合力度，取得了顯著成效。2007 ～ 2016 年，審計(jì)機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、其他機(jī)關(guān)共移送處理案件50772件，涉及人員68871 人，涉及金額13621.98 億元。審計(jì)機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，具有天然的耦合性。

（1）履行各自法定職責(zé)。審計(jì)機(jī)關(guān)作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的專業(yè)監(jiān)督，負(fù)責(zé)對(duì)違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支行為的審計(jì)處理、處罰；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)違法違紀(jì)事項(xiàng)進(jìn)行全面監(jiān)管，負(fù)責(zé)對(duì)黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的追究；司法機(jī)關(guān)對(duì)所有法律主體違反相應(yīng)法律的事項(xiàng)進(jìn)行專門監(jiān)督，在涉及貪污賄賂、瀆職和其他違法犯罪行為中負(fù)有相應(yīng)的履職責(zé)任。

（2）發(fā)揮聯(lián)動(dòng)性預(yù)防功能。習(xí)近平總書記指出，審計(jì)就像“體檢”，不僅是為了“查病”，更是為了“治已病、防未病”。通過(guò)充分發(fā)揮審計(jì)工作的獨(dú)立性和專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以將監(jiān)督功能從單純的“體檢”向“防治”轉(zhuǎn)變。審計(jì)機(jī)關(guān)若發(fā)現(xiàn)一些帶有苗頭性、傾向性的問題，并及時(shí)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通交流，那么無(wú)形中紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作關(guān)口就會(huì)前移。而紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)盡早進(jìn)行談話、教育等，能有效預(yù)防違紀(jì)違法行為的發(fā)生，起到保護(hù)干部的作用。司法機(jī)關(guān)也可憑借其強(qiáng)制力與威懾力，及時(shí)根據(jù)審計(jì)移送的案件線索加大查辦和打擊力度，防止造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失。

（3）形成良性互動(dòng)機(jī)制。審計(jì)機(jī)關(guān)將相關(guān)案件線索移送給紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，由其進(jìn)行黨紀(jì)政紀(jì)處分，追究相關(guān)違紀(jì)違規(guī)人員的責(zé)任，不僅有利于提升審計(jì)監(jiān)督的制度剛性，也有利于提高審計(jì)處理處罰的效率。而紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的信訪舉報(bào)制度，也可以為審計(jì)查處重大違紀(jì)違規(guī)問題和進(jìn)行審計(jì)整改提供線索。通過(guò)信息共享與互相移送，三者之間形成問責(zé)與追責(zé)暢通的良性互動(dòng)機(jī)制。

2.審計(jì)機(jī)關(guān)與人大機(jī)關(guān)、財(cái)稅機(jī)關(guān)在財(cái)政預(yù)算監(jiān)督中的協(xié)調(diào)配合。財(cái)政預(yù)算詮釋著政府活動(dòng)的范圍和方向，體現(xiàn)了政府政策意圖和目標(biāo)。人大機(jī)關(guān)及其常委會(huì)通過(guò)對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督看好“錢袋子”，確?！叭≈诿瘢弥诿瘛?。財(cái)稅機(jī)關(guān)作為國(guó)家收入和支出的專門職能機(jī)構(gòu)，必須認(rèn)真履行在預(yù)算管理中的職責(zé)和義務(wù)。而對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)永恒的主題。三者在預(yù)算監(jiān)督中相互協(xié)調(diào)配合，缺一不可。

（1）審計(jì)機(jī)關(guān)作為專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，與人大機(jī)關(guān)共同對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督。每年審計(jì)機(jī)關(guān)代表政府向本級(jí)人大常委會(huì)提出其對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，對(duì)于審計(jì)查出突出問題的整改情況也要向人大常委會(huì)報(bào)告。人大機(jī)關(guān)針對(duì)審計(jì)暴露出的問題提出審議意見，采取切實(shí)可行的措施推進(jìn)審計(jì)整改，依法追究相關(guān)部門及人員的責(zé)任，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的約束力。截至2017 年12 月，審計(jì)署已經(jīng)向全國(guó)人大常委會(huì)作了22次審計(jì)工作報(bào)告。僅2017年一年就推動(dòng)有關(guān)地方、部門和單位上繳、補(bǔ)征、收回整改問題金額4872.5 億元，處理處分相關(guān)責(zé)任人員8123 人次，制定和完善預(yù)算和財(cái)務(wù)管理等制度2476項(xiàng)[2]。

（2）審計(jì)機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的外部監(jiān)督，與財(cái)稅機(jī)關(guān)自身的內(nèi)部監(jiān)督共同對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督。一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)每年都會(huì)依法獨(dú)立進(jìn)行財(cái)政稅務(wù)審計(jì)。財(cái)稅機(jī)關(guān)作為被審計(jì)單位，應(yīng)及時(shí)提供審計(jì)組所需賬、表、電子數(shù)據(jù)等資料，對(duì)審計(jì)組提出的疑問事項(xiàng)做好解釋，協(xié)助審計(jì)組解決審計(jì)過(guò)程中遇到的困難。另一方面，財(cái)稅機(jī)關(guān)的財(cái)政監(jiān)督、稅務(wù)稽查是履行預(yù)算監(jiān)督的重要手段，在查處套取、擠占、挪用財(cái)政專項(xiàng)資金，偷逃稅款、騙稅、虛開增值稅專用發(fā)票等重大案件中，審計(jì)機(jī)關(guān)和財(cái)稅機(jī)關(guān)積極協(xié)調(diào)配合，能提升經(jīng)濟(jì)案件的查處力度，擴(kuò)大監(jiān)督影響力[3]。

3.審計(jì)機(jī)關(guān)與黨內(nèi)巡視部門在巡視工作中的協(xié)調(diào)配合。巡視制度是黨內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)重要制度，各級(jí)黨委通過(guò)建立專門機(jī)構(gòu)開展巡視，對(duì)下級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督的制度。截至2017年6月，黨中央共完成了12輪巡視，實(shí)現(xiàn)了黨的歷史上首次一屆任期內(nèi)中央巡視全覆蓋。處理來(lái)信來(lái)訪159萬(wàn)件次，與黨員干部和群眾談話5.3萬(wàn)人次，發(fā)現(xiàn)各類突出問題8200余個(gè)[4]。巡視工作成效的取得包含著各部門的共同努力，2015年中央紀(jì)委會(huì)同中央組織部發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》明確提到了審計(jì)機(jī)關(guān)與巡視部門間的協(xié)調(diào)配合關(guān)系。

（1）審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為巡視工作提供信息?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第二十一條規(guī)定：“巡視組開展巡視前，應(yīng)當(dāng)向同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、政法機(jī)關(guān)和組織、審計(jì)、信訪等部門和單位了解被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的有關(guān)情況?！睂徲?jì)機(jī)關(guān)可以將被巡視單位近年來(lái)的審計(jì)情況、發(fā)現(xiàn)的審計(jì)線索與問題等向巡視組匯報(bào)，為巡視工作提供信息。

（2）審計(jì)機(jī)關(guān)可以為巡視工作提供專業(yè)支持。巡視組在實(shí)踐中可能會(huì)遇到一些涉及財(cái)政、財(cái)務(wù)收支方面的經(jīng)濟(jì)問題，單靠自身力量難以解決。審計(jì)人員可以發(fā)揮自己的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在巡視工作中通過(guò)專業(yè)技術(shù)方法，在獲取充分證明材料的基礎(chǔ)上進(jìn)行職業(yè)判斷，形成有因果關(guān)系的證據(jù)鏈，以證明巡視組要求支持的問題或線索是否存在，為巡視組做出決策提供客觀依據(jù)。

（3）參與巡視的審計(jì)人員必須遵守巡視工作的各項(xiàng)紀(jì)律。具體包括：政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、工作紀(jì)律和保密紀(jì)律。對(duì)巡視組安排的事項(xiàng)，審計(jì)人員該查的一定要查清、查準(zhǔn)、查透，該匯報(bào)的要及時(shí)匯報(bào)，嚴(yán)格按規(guī)定辦事，確保在巡視工作中不出現(xiàn)“跑風(fēng)漏氣”的現(xiàn)象。

此外，黨內(nèi)巡視部門也能憑借較強(qiáng)的威懾力，通過(guò)調(diào)閱和分析審計(jì)報(bào)告，對(duì)發(fā)現(xiàn)和查處的問題進(jìn)行梳理，落實(shí)審計(jì)整改，推進(jìn)審計(jì)成果的運(yùn)用。

4.審計(jì)機(jī)關(guān)與黨內(nèi)組織部門對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部管理監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合。對(duì)黨員干部的管理是黨內(nèi)組織部門的一項(xiàng)重要職責(zé)，而審計(jì)機(jī)關(guān)要依法對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，兩者在監(jiān)督對(duì)象上具有一致性。

（1）兩者都是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組制度或聯(lián)席會(huì)議的成員單位，共同對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作進(jìn)行組織管理。2011 年《中央五部委經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議制度》第二條規(guī)定，如工作需要，可以適當(dāng)增加組成部門。2019 年新修訂的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》第十條中增加了機(jī)構(gòu)編制、金融監(jiān)督管理等部門。根據(jù)2018年中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議精神，未來(lái)對(duì)黨政一把手有可能同時(shí)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計(jì)，因此環(huán)保、自然資源等部門有可能會(huì)增加進(jìn)來(lái)以滿足現(xiàn)實(shí)需要。

（2）領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)對(duì)象的確定與組織實(shí)施需要兩者共同參與。從決策程序來(lái)看，根據(jù)2019 年修訂的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》第六條，領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)依照干部管理權(quán)限確定。當(dāng)干部管理權(quán)限與財(cái)政財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系不一致時(shí)，由對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部具有干部管理權(quán)限的部門與同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)共同確定實(shí)施審計(jì)的審計(jì)機(jī)關(guān)。其中，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，按照中央審計(jì)委員會(huì)的決定組織實(shí)施；地方審計(jì)機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，由地方黨委與上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)商后，由上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)組織實(shí)施。從組織實(shí)施程序來(lái)看，也發(fā)生了相應(yīng)的變化。以往首先由組織部門建議，再由審計(jì)機(jī)關(guān)擬定，本級(jí)政府行政首長(zhǎng)審定批準(zhǔn)。而修訂后的條例規(guī)定，先由審計(jì)委員會(huì)辦公室商請(qǐng)同級(jí)組織部門提出審計(jì)計(jì)劃安排，組織部門提出領(lǐng)導(dǎo)干部年度審計(jì)建議名單，再由審計(jì)委員會(huì)辦公室征求同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等有關(guān)單位意見后，納入審計(jì)機(jī)關(guān)年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃；最后由審計(jì)委員會(huì)辦公室提交同級(jí)審計(jì)委員會(huì)審議決定。

（3）審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果能作為評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。2014 年《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》提出，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的成果應(yīng)當(dāng)作為干部考核、任免和獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)，并且明確了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、有關(guān)主管部門和被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在單位在審計(jì)結(jié)果運(yùn)用過(guò)程中應(yīng)負(fù)的主要責(zé)任（見表2）。2019 年新修訂的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了相應(yīng)的整改措施，如新增了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果報(bào)告以及審計(jì)整改報(bào)告應(yīng)當(dāng)歸入被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部本人檔案，審計(jì)結(jié)果以及整改情況要納入所在單位領(lǐng)導(dǎo)班子黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制監(jiān)察考核的內(nèi)容，作為領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會(huì)以及領(lǐng)導(dǎo)班子成員述責(zé)述廉的重要內(nèi)容。

表2 各部門在審計(jì)結(jié)果運(yùn)用過(guò)程中相關(guān)職責(zé)內(nèi)容

5.審計(jì)機(jī)關(guān)與生態(tài)環(huán)保督察部門在生態(tài)文明建設(shè)方面的協(xié)調(diào)配合。黨的十九大把生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提升到前所未有的戰(zhàn)略高度。2017年12 月9 日《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)（試行）》的頒布，標(biāo)志著又一重大審計(jì)制度落地生根，截至2017年10月，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共實(shí)施審計(jì)試點(diǎn)項(xiàng)目827個(gè)，涉及被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部1210人[5]。這是審計(jì)機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑。而生態(tài)環(huán)保督察也是一項(xiàng)督促地方黨委政府履行環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任、全面提升生態(tài)文明建設(shè)水平的重大制度實(shí)踐。審計(jì)監(jiān)督與生態(tài)環(huán)保督察都要著力厘清領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)文明責(zé)任，深刻揭示破壞生態(tài)環(huán)境方面的問題，共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的建立與完善。

（1）生態(tài)環(huán)保督察部門具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)與機(jī)制優(yōu)勢(shì)。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)拓展了審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容和范圍，開創(chuàng)了包括土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、海洋、空氣等自然資源在內(nèi)的新領(lǐng)域。由于審計(jì)系統(tǒng)缺乏相關(guān)專業(yè)人員，此項(xiàng)工作仍處于初步嘗試階段。而生態(tài)環(huán)保督察部門除了在這方面具備專業(yè)優(yōu)勢(shì)，還具有一定的震懾力。通過(guò)一輪又一輪全面覆蓋的持續(xù)推進(jìn)，形成了“生態(tài)環(huán)保督察——整改治理——‘回頭看’——整改治理——新一輪生態(tài)環(huán)保督察”的模式，倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)的落實(shí)。

（2）審計(jì)機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)干部定責(zé)、評(píng)價(jià)方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)。盡管目前在自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)方面沒有權(quán)威、成型的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，但可以利用與借鑒經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中較為成熟的評(píng)價(jià)方法與工作規(guī)則來(lái)嘗試界定責(zé)任。如在設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)體系時(shí)嚴(yán)格遵照國(guó)家的有關(guān)政策和資源、環(huán)保目標(biāo)責(zé)任考核要求，依約束性指標(biāo)完成情況而設(shè)定；在對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害的問題上，充分查找是人為因素還是自然因素，認(rèn)真分析被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)所采取減緩措施的程度，確保自然資源資產(chǎn)責(zé)任界定準(zhǔn)確、客觀。

（3）審計(jì)機(jī)關(guān)和生態(tài)環(huán)保督察部門可以加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源信息共享。如兩者都可以借鑒上級(jí)考核檢查結(jié)果和引用第三方數(shù)據(jù)，從而在一定程度上避免了人力物力的浪費(fèi)。

6.審計(jì)機(jī)關(guān)與扶貧開發(fā)部門在脫貧攻堅(jiān)方面的協(xié)調(diào)配合。國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組是國(guó)務(wù)院的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，審計(jì)機(jī)關(guān)是扶貧資金的“守護(hù)神”與脫貧攻堅(jiān)的積極踐行者。兩者的協(xié)調(diào)配合體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

（1）審計(jì)機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位。2018年5月21日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組成人員的通知》顯示，根據(jù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員變動(dòng)情況，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組再次擴(kuò)容，小組的成員由47 個(gè)上升至50 個(gè)。此次擴(kuò)容中，包括審計(jì)署等7個(gè)新單位首次入列，更加凸顯了審計(jì)機(jī)關(guān)在扶貧開發(fā)中的作用。

（2）扶貧審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)的工作重點(diǎn)。自中央提出“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”以來(lái)，數(shù)以千億計(jì)的資金注入貧困縣，而審計(jì)機(jī)關(guān)的重要職責(zé)就是防止“救命錢”落入貪腐“黑手”之中。脫貧攻堅(jiān)要“扶真貧、真扶貧”。審計(jì)機(jī)關(guān)開展專項(xiàng)扶貧審計(jì)，不僅對(duì)不符合條件的扶貧對(duì)象進(jìn)行甄別剔除，而且瞄準(zhǔn)扶貧政策和扶貧資金兩條主線，從跟蹤政策落實(shí)、揭示查處重大問題、評(píng)估扶貧資金績(jī)效、監(jiān)督扶貧項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況，以及統(tǒng)籌整合使用的各類財(cái)政涉農(nóng)資金等，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在脫貧攻堅(jiān)中的“助推器”作用。

此外，扶貧工作的最大特點(diǎn)，就是要深入村莊農(nóng)戶、深入扶貧項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，切實(shí)了解現(xiàn)狀與需求，努力改變農(nóng)村貧困面貌。審計(jì)機(jī)關(guān)積極踐行“駐村第一書記”制度，通過(guò)審計(jì)干部駐村幫扶與抓黨建促脫貧為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)注入活力。

四、審計(jì)機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督機(jī)關(guān)在協(xié)調(diào)配合中存在的問題及成因分析

1.“條塊”關(guān)系對(duì)監(jiān)督的獨(dú)立性與監(jiān)督范圍的束縛。當(dāng)監(jiān)督涉及多部門、多地區(qū)時(shí)，既有縱向間的協(xié)調(diào)配合，即從中央到地方同一系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督機(jī)關(guān)，或上下級(jí)專項(xiàng)監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)之間，通過(guò)合理配置形成“條”上行動(dòng)的統(tǒng)一；也有橫向間的協(xié)調(diào)配合，即同一級(jí)政府間的監(jiān)督機(jī)關(guān)，或同一級(jí)政府不同監(jiān)督機(jī)關(guān)之間，通過(guò)合理配置形成本地區(qū)“塊”的統(tǒng)一。各監(jiān)督機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合也反映了“條塊”關(guān)系間的協(xié)調(diào)配合。當(dāng)條塊關(guān)系未能理順時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生監(jiān)督失效的弊端。

（1）監(jiān)督獨(dú)立性受影響。監(jiān)督機(jī)關(guān)有可能因?yàn)橥獠繅毫εc自身利益而不能較好地完成公眾的受托責(zé)任。審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制：一方面，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)保證了審計(jì)系統(tǒng)的“血脈相連”，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性；另一方面，地方政府通過(guò)人事任免、經(jīng)費(fèi)保障、工作任務(wù)等對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)影響很大。而其他監(jiān)督機(jī)關(guān)，如紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)等也面臨著同樣的境地，即使互相協(xié)調(diào)配合也難以沖破地方保護(hù)主義的鉗制。

（2）監(jiān)督范圍受限。審計(jì)法第二十八條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)被審計(jì)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系或者國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理關(guān)系，確定審計(jì)管轄范圍?！敝醒爰笆〖?jí)相關(guān)單位的地方分支機(jī)構(gòu)屬于審計(jì)署及省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)管轄范圍，下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)實(shí)施審計(jì)監(jiān)督。盡管理論上可以通過(guò)上級(jí)授權(quán)方式實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，但實(shí)際上上級(jí)很少授權(quán)。這部分監(jiān)督對(duì)象有可能會(huì)因?yàn)樯霞?jí)審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督資源有限而無(wú)暇顧及或者重要性水平不顯著未列入當(dāng)年審計(jì)計(jì)劃，導(dǎo)致監(jiān)督缺位。此外，一些審計(jì)監(jiān)督事項(xiàng)如自然資源環(huán)境審計(jì)中涉及的礦藏、水流、森林等自然資源，呈現(xiàn)跨地區(qū)的特點(diǎn)，僅依靠某地區(qū)的某個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān)，很難達(dá)到監(jiān)督的效果。

2.重復(fù)監(jiān)督與越權(quán)監(jiān)督并存，導(dǎo)致監(jiān)督過(guò)度或監(jiān)督不到位。職能交叉、職責(zé)交融，監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的工作失衡，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等也會(huì)導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)督。許多基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，面對(duì)名目繁多、頻率過(guò)高、多頭重復(fù)的督查、檢查、考核，身心疲憊。如果監(jiān)督工作僅滿足于“半日?qǐng)F(tuán)”式的走過(guò)場(chǎng)，就違背了推動(dòng)基層發(fā)展的初衷。此外，少數(shù)監(jiān)督機(jī)關(guān)違反職權(quán)法定原則，工作中超越職權(quán)范圍，從而造成了監(jiān)督越位。而越權(quán)監(jiān)督本身專業(yè)性不夠，監(jiān)督內(nèi)容查得不深不透，未能揭示真正體制機(jī)制存在的問題，反而導(dǎo)致監(jiān)督不到位。

3.監(jiān)督結(jié)果信息公開不到位。部分監(jiān)督機(jī)關(guān)重監(jiān)督、輕公開的現(xiàn)象較為普遍，對(duì)結(jié)果公開多少會(huì)抱有“多一事不如少一事”的心理，怕公開程度太深，暴露問題太徹底，監(jiān)督對(duì)象會(huì)有情緒和意見。具體反映在監(jiān)督結(jié)果公開方面：一是公開內(nèi)容不夠完整，有的是部分公開或選擇性公開，避重就輕。二是公開載體較為單一，時(shí)間滯后。部分監(jiān)督機(jī)關(guān)的網(wǎng)站長(zhǎng)久未更新，瀏覽點(diǎn)擊量低，公開結(jié)果的報(bào)紙刊物發(fā)行閱讀量低且時(shí)效性差。三是公開信息不夠規(guī)范、準(zhǔn)確。如有的以文字加數(shù)據(jù)的方式，有的以表格、照片形式，還有的單位缺失，以億、萬(wàn)或元為單位標(biāo)得不詳，不利于信息的準(zhǔn)確獲取與比較分析。

4.監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，方法手段與相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)不夠科學(xué)。

（1）監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一會(huì)影響監(jiān)督效果。現(xiàn)實(shí)中存在部分規(guī)章制度相矛盾，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。對(duì)于同一監(jiān)督對(duì)象收集到的基本數(shù)據(jù)相同，但基于地方長(zhǎng)期規(guī)劃與短期任務(wù)側(cè)重點(diǎn)不同，不同的監(jiān)督主體會(huì)作出不同責(zé)任評(píng)價(jià)與責(zé)任處理的情況，如部分地區(qū)存在優(yōu)惠政策引起對(duì)監(jiān)督對(duì)象區(qū)別對(duì)待的問題。

（2）不同監(jiān)督機(jī)關(guān)的辦案查證方法不同，不能一律照搬，必須區(qū)別對(duì)待。如在審計(jì)監(jiān)督移送處理中，有的審計(jì)人員為了滿足證據(jù)要求，突破法定常規(guī)的審計(jì)手段而“踩紅線”，增加了違法審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；有的審計(jì)人員缺少案件查辦經(jīng)驗(yàn)、技巧和手段，在補(bǔ)證過(guò)程中“打草驚蛇”，增加了犯罪嫌疑人串供、毀滅偽造證據(jù)甚至逃跑的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，部分監(jiān)督機(jī)關(guān)在監(jiān)督處理方式手段上存在著“湊數(shù)式”“看人下菜式”“一刀切式”問責(zé)等監(jiān)督執(zhí)紀(jì)泛化、簡(jiǎn)單化，問責(zé)粗線條的亂象，讓監(jiān)督逐步走位變形，甚至影響了整個(gè)地區(qū)或部門的向心力。

（3）考核激勵(lì)制度設(shè)計(jì)不科學(xué)會(huì)影響監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督質(zhì)量與后續(xù)處理效果。如一些審計(jì)人員反映，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)移送案件實(shí)行辦理移送就加分的考核制度，在一定程度上激勵(lì)了審計(jì)人員為擴(kuò)大審計(jì)成果，盲目追求移送數(shù)量而不管質(zhì)量，將一些移送要件不夠完整、證據(jù)不夠充分、定性不夠準(zhǔn)確的問題和線索也移送給了其他監(jiān)督機(jī)關(guān)，既影響了審計(jì)機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合機(jī)制作用的有效發(fā)揮，也損害了審計(jì)機(jī)關(guān)的公信力和權(quán)威。

五、優(yōu)化審計(jì)機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合機(jī)制的措施

1.深化審計(jì)管理體制改革，理順“條塊”關(guān)系。黨的十九大提出要改革審計(jì)管理體制，組建中央審計(jì)委員會(huì)，這是加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措。審計(jì)監(jiān)督既是國(guó)家監(jiān)督又是黨的監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)既是國(guó)家機(jī)關(guān)又是黨的機(jī)關(guān)、政治機(jī)關(guān)。中央審計(jì)委員會(huì)作為黨的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由習(xí)近平總書記親自擔(dān)任中央審計(jì)委員會(huì)主任，充分說(shuō)明了審計(jì)機(jī)關(guān)雖然不在權(quán)力中心，但能直接對(duì)權(quán)力中心負(fù)責(zé)，向權(quán)力中心匯報(bào)工作，大大提高了審計(jì)的獨(dú)立性與權(quán)威性。這也從政治上理順了一級(jí)權(quán)力歸于一級(jí)權(quán)力核心的制度邏輯，有利于解決雙重領(lǐng)導(dǎo)所帶來(lái)的體制機(jī)制弊端。

在中央層面，2018 年公布的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》調(diào)整了審計(jì)署機(jī)構(gòu)，優(yōu)化了審計(jì)署職責(zé)，發(fā)改委重大項(xiàng)目稽查、財(cái)政部財(cái)政監(jiān)察、國(guó)資委經(jīng)責(zé)審計(jì)和監(jiān)事會(huì)職責(zé)已劃入審計(jì)署，不僅增強(qiáng)了審計(jì)力量，而且減少了職責(zé)交叉分散，避免重復(fù)監(jiān)督和監(jiān)督盲區(qū)。在地方層面，隨著地方審計(jì)委員會(huì)的成立，審計(jì)機(jī)關(guān)與地方黨委、政府間的關(guān)系也進(jìn)一步理順。一級(jí)地方政府，一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，一級(jí)審計(jì)事權(quán)。一方面，地方政府應(yīng)推動(dòng)審計(jì)管理體制改革，為其創(chuàng)造良好的改革環(huán)境。另一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)也要服務(wù)于地方政府，用審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題倒逼改革，形成相互促進(jìn)的關(guān)系。

2.恪守“權(quán)力邊界”，明確各監(jiān)督主體工作沖突時(shí)的解決原則。審計(jì)機(jī)關(guān)也要恪守審計(jì)“權(quán)力邊界”，嚴(yán)格依法審計(jì)。在2018 年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上，胡澤君審計(jì)長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)要依法履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，恪守審計(jì)的權(quán)力邊界，不能包打天下。審計(jì)機(jī)關(guān)必須明確審計(jì)監(jiān)督職能邊界，減少職能重復(fù)交叉和監(jiān)督盲區(qū)，清晰認(rèn)識(shí)自身的內(nèi)涵和外延，準(zhǔn)確把握自身與其他監(jiān)督機(jī)關(guān)間的“權(quán)力邊界”，既不越位也不缺位。

當(dāng)監(jiān)督工作存在重復(fù)交叉時(shí)，本文建議遵循以下五類原則進(jìn)行處理：一是外部監(jiān)督優(yōu)于內(nèi)部監(jiān)督，如對(duì)某中央企業(yè)推進(jìn)法定的政府審計(jì)，其作用效果必然優(yōu)于企業(yè)自身的內(nèi)部審計(jì)。二是上級(jí)對(duì)下級(jí)監(jiān)督優(yōu)于同級(jí)監(jiān)督或下對(duì)上監(jiān)督。如中央巡視組對(duì)某地區(qū)進(jìn)行常規(guī)巡視，其震懾力與權(quán)威性必然優(yōu)于地方黨委自己組織實(shí)施的內(nèi)部巡視。三是全面監(jiān)督優(yōu)于專項(xiàng)監(jiān)督。如對(duì)某單位領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)，同時(shí)財(cái)政部門也對(duì)其進(jìn)行專項(xiàng)資金的財(cái)政檢查。應(yīng)優(yōu)先對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行審計(jì)，財(cái)政部門可依據(jù)審計(jì)結(jié)論不再重復(fù)監(jiān)督，如有特別關(guān)注事項(xiàng)，可以提請(qǐng)審計(jì)組重點(diǎn)關(guān)注。四是重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)可以組織專項(xiàng)聯(lián)合監(jiān)督，以該行業(yè)領(lǐng)域?qū)Ｂ毐O(jiān)督部門為主，其他監(jiān)督機(jī)關(guān)為輔。如開展生態(tài)環(huán)保督察、土地督察、交通運(yùn)輸?shù)葘ｍ?xiàng)檢查時(shí)，以環(huán)保部門、國(guó)土部門、交通部門為主，其他部門做好配合工作。

3.打破監(jiān)督“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)信息共享共通。信息的交換與共享是當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可或缺的關(guān)建要素。李克強(qiáng)總理反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“政府要發(fā)揮應(yīng)有作用，特別是要打破一個(gè)個(gè)互不相連的‘信息孤島’和‘?dāng)?shù)據(jù)煙囪’，通過(guò)打破‘信息孤島’，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)‘一網(wǎng)共享’?！睂徲?jì)機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督機(jī)關(guān)要進(jìn)一步加強(qiáng)信息化建設(shè)，建立數(shù)據(jù)共享與安全保密相關(guān)機(jī)制。在金融審計(jì)領(lǐng)域，審計(jì)署目前已與八大國(guó)有商業(yè)銀行和部分證券機(jī)構(gòu)建立了數(shù)據(jù)定期更新的日常檢測(cè)、跟蹤、分析平臺(tái)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》的要求，審計(jì)署正在實(shí)施的金審工程規(guī)劃了審計(jì)署與各級(jí)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)建設(shè)國(guó)家審計(jì)交換中心與分中心的方案，最終將實(shí)現(xiàn)四級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間、審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)與審計(jì)機(jī)關(guān)之間、審計(jì)機(jī)關(guān)與其他政務(wù)部門之間的信息共享和交換，目前已進(jìn)入第三期金審工程的建設(shè)階段。

4.提高監(jiān)督法制化與科學(xué)化水平，確保監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)范有效。監(jiān)督的嚴(yán)肅性與權(quán)威性不容挑戰(zhàn)。為杜絕監(jiān)督執(zhí)紀(jì)實(shí)踐中的泛化、簡(jiǎn)單化等現(xiàn)象，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一并提高監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的法制化水平。通過(guò)制定規(guī)章和規(guī)范性文件，對(duì)有關(guān)監(jiān)督事項(xiàng)進(jìn)行適當(dāng)細(xì)化、量化。雖然法律無(wú)法對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)過(guò)程中的所有情節(jié)作出細(xì)化區(qū)分，但是完全可以在不斷摸索與提煉中建立相應(yīng)的方法，形成可供復(fù)制與指導(dǎo)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)相關(guān)原則、范圍、程序、幅度、種類和方法等作出一定改進(jìn)，最終將監(jiān)督工作中的各種問責(zé)方式、程序以及責(zé)任實(shí)現(xiàn)等納入法制軌道。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)也要重視考核激勵(lì)機(jī)制的導(dǎo)向作用，科學(xué)設(shè)計(jì)考核制度。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)還要嚴(yán)格落實(shí)審計(jì)業(yè)務(wù)分級(jí)質(zhì)量控制和質(zhì)量控制責(zé)任追究制度，提高審計(jì)機(jī)關(guān)向其他監(jiān)督機(jī)關(guān)移送違法違規(guī)問題和案件線索的質(zhì)量。

在科學(xué)技術(shù)日益發(fā)展的今天，傳統(tǒng)監(jiān)督手段和方式如詢問、查閱、調(diào)研、述職等已無(wú)法滿足現(xiàn)代監(jiān)督手段的需要。監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)積極利用大數(shù)據(jù)、實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控、空間地理信息、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，創(chuàng)新監(jiān)督手段和方式，提高監(jiān)督效能。