精準扶貧政策跟蹤審計的問責方式與路徑

陶媛婷，王 帆（副教授）

一、引言

黨的十九大報告明確指出要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，堅持精準扶貧、精準脫貧[1]，做到真脫貧、脫真貧，譜寫精準扶貧、精準脫貧新篇章。確保精準扶貧政策貫徹落實，是我國脫貧攻堅工作順利實施的前提。國家審計機關開展的精準扶貧政策跟蹤審計通過對各級政府和部門對精準扶貧政策的具體部署、執(zhí)行進度以及政策效果進行常態(tài)化的追蹤，對脫貧攻堅政策貫徹執(zhí)行起到保駕護航作用。但是，2018年的審計系列公告披露了精準扶貧政策落實過程中的諸多問題，且許多問題存在屢審屢犯現象，依法、公平、嚴肅且有力的問責是解決以上問題的關鍵。

基于此，本文首先分析我國精準扶貧政策跟蹤審計后的問責方式，然后通過問責路徑闡述各種問責方式的具體應用，在明確現有問責路徑缺陷的基礎上，提出完善精準扶貧政策跟蹤審計以后問責路徑的建議，最后以Q市精準扶貧政策跟蹤審計之后的問責為例，進一步分析實踐中問責路徑存在的缺陷并提出完善建議。期望本文的研究可以為完善我國精準扶貧政策跟蹤審計之后的問責提供一定思路，助力早日實現我國精準減貧脫貧事業(yè)。

二、精準扶貧政策跟蹤審計的問責方式

1.審計直接問責。審計法第四十一條列明，國家審計機關對被審計單位違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為，依法應當給予處理處罰的[2]，有權在法定職權范圍內作出審計決定，且被審計單位應當執(zhí)行。可見，法律賦予了審計機關一定的行政處理處罰權限，可以對被審計單位需要問責的事項作出權限范圍內的直接問責。

精準扶貧資金的使用狀況是精準扶貧政策跟蹤審計過程中的一項重點內容，對于審計發(fā)現的被審計單位沒有建立財政專項扶貧資金專戶，確保?？顚Ｓ?、封閉運行的，或提供不完整、虛假或無效報賬憑證的等違反國家財政財務收支規(guī)定的行為，審計機關在法定權限內直接作出處理、處罰決定。根據具體情況，可以通報批評，給予警告；有違法所得的，沒收違法所得，并處違法所得1 倍以上5 倍以下的罰款；沒有違法所得的，可以處5 萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，可以處2萬元以下的罰款。

2.移送司法機關問責。所謂司法問責，就是由我國的司法機關，包括檢察院、法院與公安機關，對精準扶貧政策落實過程中存在的犯罪行為進行調查取證和責任追究，并依法給予刑事處罰。對于審計中發(fā)現的精準扶貧政策落實不到位、精準扶貧項目管理違規(guī)、貪污侵占精準扶貧資金以及精準扶貧脫貧減貧績效不佳等問題，審計人員需判斷是否構成犯罪，對于可能存在犯罪行為的，直接移送給司法機關問責，由司法機關進行調查，依照法律法規(guī)，具體追究刑事責任。

3.移送紀檢監(jiān)察機關問責。對于對精準扶貧工作的重視程度不夠、責任心不強，或對精準扶貧工作的服務指導、監(jiān)督管理不到位，或對精準扶貧有關政策落實不力，執(zhí)行中出現偏差，造成工作被動，或對所承擔的扶貧工作任務打折扣、搞變通，敷衍塞責，或在精準扶貧工作中做搞“數字扶貧”“數字脫貧”造成不良影響和后果等阻礙精準扶貧領域黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行，存在精準扶貧責任落實、精準扶貧作風問題的，審計機關依據《中國共產黨紀律處分條例》移送紀檢監(jiān)察機關，由其問責。審計移送問責對象屬于黨員或黨組織的，其在精準扶貧工作中不負責任或疏于管理，貫徹執(zhí)行、檢查督促落實精準扶貧決策部署不力，給黨、國家和人民精準脫貧事業(yè)造成較大損失的，對直接責任者和領導責任者，給予警告或嚴重警告處分；造成重大損失的，給予撤銷黨內職務、留黨察看或開除黨籍處分。

4.移送主管部門（單位）、監(jiān)管部門或各級政府問責。精準扶貧政策跟蹤審計發(fā)現精準扶貧資金用途不符合國家規(guī)定，或虛報、冒領、騙取精準扶貧資金等情況，需要由有關主管部門（單位）、監(jiān)管部門或各級政府移送的，根據被審計單位級別或問題的性質向直接具有管轄權的主管部門（單位）、監(jiān)管部門或各級政府移送問責。

精準扶貧政策是從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐級分解來落實具體精準扶貧工作的。每個單位的主管部門、監(jiān)管部門作為授權人和委托人，將各項精準扶貧執(zhí)行措施逐級委托給各個單位，按授權精準扶貧事務的復雜程度撥付各個單位的行政預算。各個單位作為受托人，享有政府職能以及一定范圍內的決策權，應努力貫徹落實委托人的精準扶貧具體事項委托[3]。主管部門（單位）、監(jiān)管部門或各級政府有權對精準扶貧政策落實委托事項進行監(jiān)督問責。

三、精準扶貧政策跟蹤審計的問責路徑

我國精準扶貧政策跟蹤審計中對于發(fā)現的精準扶貧失責問題的具體問責方式雖然多樣，但在目前的問責路徑之下，審計之后的問責效果并不理想，導致我國國家審計的監(jiān)督力度無法有效發(fā)揮，一些精準扶貧審計中發(fā)現的問題屢審屢犯，審計的權威性與威懾力受到了嚴重的挑戰(zhàn)。因此，完善我國精準扶貧政策跟蹤審計的問責路徑顯得尤為必要。

1.現階段精準扶貧政策跟蹤審計的問責路徑。在國家治理的框架下，國家審計只是國家監(jiān)督系統(tǒng)中一個重要的子系統(tǒng)[4]，審計的主要職責是查實責任，國家審計機關具備的問責權力十分有限。對于精準扶貧政策跟蹤審計過程中發(fā)現的問題事項，審計人員判斷屬于國家審計機關直接處罰權限內的，依據審計法以及審計法實施條例等直接進行處罰，并要求進行整改。

對于審計機關問責權限之外的事項，要區(qū)分情況具體移送不同的部門進行下一步的問責。在精準扶貧政策跟蹤審計過程中，發(fā)現貪污精準扶貧資金、用精準扶貧資金進行賄賂、國家精準扶貧工作人員瀆職等違法行為，涉嫌構成犯罪的，審計機關應該及時將問題事項移送檢察院進行進一步問責。國家審計機關在精準扶貧政策跟蹤審計過程中，發(fā)現精準扶貧中違法事實涉及的金額、違法事實的情節(jié)、違法事實造成的后果等，根據刑法關于妨害社會管理秩序罪等罪的規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院關于妨害社會管理秩序罪等罪的司法解釋，以及最高人民檢察院、公安部關于經濟犯罪案件的追訴標準等規(guī)定，涉嫌構成犯罪，依法需要追究刑事責任的[5]，審計機關應及時向公安機關移送，由公安機關負責具體的問責。

對于審計機關問責權限之外，但又違反法律法規(guī)，或違反黨紀黨規(guī)的非犯罪行為，屬于執(zhí)行精準扶貧政策不力，精準扶貧主體責任缺失、監(jiān)督責任缺位，給黨的減貧脫貧事業(yè)造成嚴重損害的，審計人員應移送有權問責的紀檢監(jiān)察機關進行黨紀政紀責任追究，并作出相應的處理處罰決定。有關人員違反黨紀政紀規(guī)定需要追究責任的[6]，應向涉及問題的人員及其擔任職務的同級紀檢監(jiān)察機關移送問責，同時擔任兩個以上職務的，一般應向與其擔任最高職務同級的紀檢監(jiān)察機關移送。根據黨政機關行文的規(guī)定以及紀檢與監(jiān)察部門合署辦公的實際情況，審計發(fā)現需要向紀檢監(jiān)察機關移送的事項，一般地應向紀檢監(jiān)察機關移送進行問責。

對于精準扶貧審計過程中發(fā)現的精準扶貧失責問題，既不屬于審計機關直接問責的權限范圍之內，又不屬于移送司法機關或紀檢監(jiān)察機關問責范圍，但是違反財政財務收支規(guī)定的，審計機關應移送被審計單位的主管、監(jiān)管機關進行精準扶貧失責行為的問責。圖1 展示了現階段我國精準扶貧政策跟蹤審計之后的問責路徑。

圖1 現階段精準扶貧政策跟蹤審計的問責路徑

2.現階段精準扶貧政策跟蹤審計問責路徑存在的問題。

（1）審計移送之后的問責效力監(jiān)督不足。我國的國家審計機關對政府負責，本質上是政府的內部審計機構，審計移送主管、監(jiān)管部門或政府機關的問責以及移送紀檢監(jiān)察機關的問責，其實是一種同體問責，即行政系統(tǒng)內部對行政干部的問責或者是中國共產黨系統(tǒng)內部對黨員干部的問責。同體問責下，可能存在的缺點是問責主體過于注重問責對象的認錯態(tài)度是否良好，在對官員進行精準扶貧政策落實不力問責時，通常采取的是教育、批評等較輕的問責。而強有力的問責才能起到懲戒與倒逼的作用，以剛性懲戒助益事前防范，使得審計不再是一種軟約束，從而確保審計助力精準脫貧順利實現。

審計移送問責之后，審計法雖然要求紀檢監(jiān)察機關等問責主體將問責結果書面通知審計機關，但是對于問責主體通知審計機關問責結果的具體時間缺乏明確規(guī)定，問責主體如果沒有將問責結果通知審計機關，審計機關可以采取何種措施也缺乏明確的規(guī)定。審計機關在缺乏相關法律依據的情況之下，缺少對移送問責案件持續(xù)跟蹤監(jiān)督的權力。

（2）審計機關與各問責主體缺乏密切協(xié)作。精準扶貧政策跟蹤審計只是一種專業(yè)的獲取精準扶貧政策落實與否的證據的方式，一般只具備查責的功能，并不具備充分的問責權力。因此，精準扶貧政策跟蹤審計過程中發(fā)現的非審計機關問責權限事項，需要移送有權問責的主體進行具體問責，而審計機關與司法機關、紀檢監(jiān)察機關等多元問責主體之間缺乏移送與問責的配合協(xié)調。比如，精準扶貧政策跟蹤審計過程中發(fā)現的一些重大違規(guī)違紀行為，可能由于紀檢監(jiān)察機關沒有及時跟進，而延誤了問責的最佳時機，導致了國家精準扶貧資產的重大流失。

（3）問責結果運用不足，無法體現問責效力。當前問責路徑下，完成問責成為形式任務，問責的結果并沒有得到充分有效的利用，難以發(fā)揮其應有的警示防范作用，問責也成為軟約束。雖然《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《黨員干部問責暫行規(guī)定》都規(guī)定了被問責官員一年內不得擔任與其原任職務相當的領導職務或者被提拔任用，但現實中不乏部分因精準扶貧政策落實嚴重不力被問責的領導干部，在問責之后僅僅一周或幾個月內就復出；更有甚者，在問責結果公告之前就異地升遷，問責的嚴肅性蕩然無存。

（4）問責相關法律法規(guī)不健全導致問責欠缺依據。與精準扶貧政策跟蹤審計之后問責相關的法律法規(guī)目前仍不健全，缺乏精準扶貧過程中問題事項的問責標準以及規(guī)范、審計后需移送問責事項的法律層次的依據，以及對審計機關將審計中發(fā)現的需移送問責事項在移送之后如何開展跟蹤監(jiān)督工作的具體規(guī)定。如審計機關將問題事項移送紀檢監(jiān)察機關問責，依據的是《中國共產黨紀律處分條例》，而黨紀處分條例屬于黨內法規(guī)，應該只在黨內具有效力[7]，審計機關作為行政機關卻只能依據黨內法規(guī)進行審計移送問責，混淆了黨內法規(guī)與國家法律的界限[8]。精準扶貧政策跟蹤審計之后的問責相關法律法規(guī)的缺失導致問責中仍然存在著許多的人治因素，影響了我國精準扶貧政策跟蹤審計之后問責的效果。

3.精準扶貧政策跟蹤審計問責路徑的完善。

（1）加強異體監(jiān)督，以提升審計移送之后的問責效力。所謂異體監(jiān)督，是指來自于行政系統(tǒng)外部以及中國共產黨外部的其他主體對監(jiān)督對象的行為進行監(jiān)督，包括人大監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督以及人民群眾監(jiān)督等。

第一，強化人大對精準扶貧政策跟蹤審計后問責結果的監(jiān)督。審計機關可以形成本機關直接問責結果清單以及移送問責建議清單，提交人大常委會；審計機關之外的其他問責主體也將問責結果形成問責結果清單，及時提交人大常委會；特殊情況需要推遲清單提交日期的，需征得人大常委會同意。人大常委會對各問責主體提交的問責結果清單進行整理，在每年人大會議召開之際，將問責匯總清單提交人大代表，并由人大代表投票測評，測評結果在會議當場公布，人大代表半數以上不滿意的，人大要追究問責主體問責不力、敷衍了事的責任，并要求審計機關對具體問責不當事項進行問責后的跟蹤審計，強化問責效力。圖2 展示了強化人大對精準扶貧政策跟蹤審計后問責結果的監(jiān)督的具體路徑。

圖2 強化人大對審計后問責結果的監(jiān)督路徑

第二，加強新聞媒體和人民群眾對精準扶貧政策跟蹤審計之后的問責監(jiān)督。審計機關追蹤并整理各個問責主體的問責結果，形成審計問責結果公告，在考慮相關保密要求的基礎上，通過報紙、電視臺、網絡等多種新聞媒體發(fā)布審計問責結果公告。一方面，讓人民群眾更全面、更具體地了解國家精準扶貧政策措施以及領導干部精準扶貧責任履行情況；另一方面，利用社會輿論傳播廣、影響大的特點，形成強大的社會壓力，促使問責主體在問責過程中堅持嚴肅問責，保障問責權力在陽光下運行。圖3展示了加強新聞媒體和人民群眾對精準扶貧政策落實審計之后的問責監(jiān)督的具體路徑。

2.加強審計機關與問責主體之間的協(xié)作。

（1）建立健全問責溝通協(xié)作機制。加強審計查責與問責主體之間的協(xié)作，比如建立由監(jiān)察機關牽頭，包含審計等部門共同參加的問責監(jiān)督聯席會議制度，對于一些重大的問責事項，整合各個方面的資源，消除部門之間的信息溝通障礙，實現精準問責。當然，也要明確聯席單位各自的職責和運作方法，設置休會期間的專門辦事機構，搭建起交流協(xié)作的長效平臺。強化各個問責主體的責任意識，對于沒有積極開展問責行動、不積極作為的，聯席會議也有權對問責主體進行問責。

圖3 加強新聞媒體以及人民群眾對審計后問責的監(jiān)督路徑

（2）建立現代化的問責綜合信息平臺。通過該平臺，以“互聯網+監(jiān)督”的方式，打破各個問責主體之間以及審計機關與問責主體之間的業(yè)務分割狀況，審計機關及時更新有關精準扶貧政策跟蹤審計監(jiān)督信息，各問責主體及時更新問責處理結果信息，通過共享信息資源，形成問責整體合力，及時有效地開展精準扶貧政策跟蹤審計之后的問責工作。圖4 展示了加強審計機關與問責主體之間協(xié)作的路徑。

圖4 加強審計機關與問責主體之間協(xié)作的路徑

3.將問責結果納入領導干部工作考核。包括審計機關在內的各個問責主體應把精準扶貧政策跟蹤審計發(fā)現的問責事項的問責結果提交給政府組織人事部門，由其將問責結果納入所在單位領導班子民主生活會及黨風廉政建設責任制檢查考核，作為考核、任免、獎懲領導干部，以及領導班子成員述職述廉、年度考核、任職考核的重要依據，警醒有關人員不要出現精準扶貧政策落實不作為、亂作為的行為，提高違法違紀的成本。圖5展示了將問責結果納入領導干部工作考核的具體路徑。

圖5 將問責結果納入領導干部工作考核的路徑

4.建立健全問責相關的法律法規(guī)。

（1）為保障對精準扶貧政策的落實，實現有效的問責，需要出臺全國統(tǒng)一或者是省級范圍的問責標準并且做到精細化，明確問責的標準以及問責主體的問責范圍與權限等，從制度層面為有效問責提供保證。對于問責力度，必須做到“罪責相等”，才能起到警示防范效果。

（2）在審計法中增加精準扶貧政策跟蹤審計后移送紀檢監(jiān)察機關問責事項的法律條文，使得審計后移送紀檢監(jiān)察問責，不再存在以《中國共產黨紀律處分條例》為依據，而缺乏具體法律法規(guī)層面正式規(guī)定的尷尬局面，確保審計后的移送問責更加規(guī)范[7]。

（3）制定相關的法律法規(guī)，保障審計機關對精準扶貧政策跟蹤審計移送問責之后的有效監(jiān)督。審計機關依據被法律法規(guī)賦予的正當監(jiān)督權力，持續(xù)地關注審計問題事項在移送問責之后的具體問責結果?？梢越梃b財政監(jiān)督移送案件的相關經驗，對問責主體受理后超過90 天沒有書面回復審計機關問責處理結果的，審計機關制作審計移送問責處理詢問函，要求問責主體告知具體處理結果。在遇到問責案件久而不決的特殊情況下，審計機關應督促協(xié)助問責主體縮短問責時間，彰顯審計在問責過程中的治理成效。

（4）建立法律法規(guī)，保障審計移送與司法問責之間的有效銜接。應明確對于審計機關權限范圍內的問責取證，審計機關可以在完成取證后再移送司法機關；超出審計機關職責權限的問責取證，審計機關在發(fā)現相關線索時就應該及時移交司法機關進一步問責取證查實，或審計機關與司法機關聯合行動，查實問責證據。此外，也要明確審計證據向司法證據轉換的具體適用機制，提高問責效率，防止重復性工作。圖6 展示了建立健全問責相關的法律法規(guī)的具體路徑。

圖6 建立健全問責相關的法律法規(guī)的路徑

完善的精準扶貧政策跟蹤審計之后的問責路徑，可以加強審計結果的運用，實現應審盡審、凡審必嚴，嚴肅問責，更好地發(fā)揮審計在保障國家精準扶貧政策部署貫徹落實中的作用。

四、Q市精準扶貧政策跟蹤審計問責案例

1.案例簡介。十九大報告強調，精準扶貧問題是關系國計民生的根本性問題，應把解決好精準扶貧問題上升到戰(zhàn)略高度。近年來，Q 市各級黨委、政府認真貫徹落實中央和省各項精準扶貧政策，各級政府從政策層面出臺了系列扶貧專項資金政策。為推進精準扶貧資金真正惠及貧困農戶，Q 市審計局針對本市精準扶貧政策的具體落實狀況進行了跟蹤審計。

審計發(fā)現的部分問題事項表現如下：①2013年，A 區(qū)組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展精準扶貧農戶認定工作時部分村干部弄虛作假，有251 名村干部不符合精準扶貧農戶標準而違規(guī)認定入庫。其中153 名村干部在2013 ～2017 年期間，違規(guī)獲取精準扶貧小額貼息貸款，涉及貸款金額1482.8萬元，違規(guī)享受貸款貼息60.68萬元。2015 ～2017年，E區(qū)有退休人員24名、有工資收入人員2 名、擁有多套或單套商品房人員23名、擁有商業(yè)用房人員4名、擁有小汽車人員7名、擁有小汽車且同時擁有商品房人員2 名，共62 人違規(guī)享受精準扶貧補助 31.08 萬元。②2014 ～ 2016 年，P縣蔡某利用擔任縣扶貧服務中心副主任、主任職務便利，將其不符合條件的一名親戚虛報為精準扶貧貼息貸款對象，并違規(guī)借用該對象和其他符合條件的企業(yè)的名義，申請財政扶貧貼息貸款共計70 萬元，其中的60萬元被蔡某用于個人參股經商；同時，將3245.66元的財政貸款貼息占為已有。

2.Q 市精準扶貧政策跟蹤審計問責方式以及路徑。A 區(qū)和E 區(qū)發(fā)現的問題主要是由于區(qū)扶貧辦對于精準扶貧對象的認定以及動態(tài)管理工作失責，忽視了黨中央對精準扶貧工作的要求，缺乏作為國家公職人員應有的工作態(tài)度與工作紀律。審計機關采取移送紀檢監(jiān)察問責方式，將問責事項移送區(qū)紀委進行問責，最終區(qū)紀委的問責結果是對A 區(qū)和E區(qū)主任誡勉談話、區(qū)扶貧科工作人員批評教育。P縣蔡某虛報扶貧貼息貸款對象，騙取財政貼息貸款，而審計機關對個人的問責缺乏相應的權力，因此采取移送紀檢監(jiān)察的問責方式，將蔡某的案件移送縣紀委進一步問責。縣紀委認為蔡某的行為違反了《中國共產黨紀律處分條例》，違規(guī)從事營利活動，利用職權或者職務上的影響為自己謀取私利，最終問責結果是蔡某受到留黨察看一年、行政撤職處分。

3.Q 市精準扶貧政策跟蹤審計問責缺陷以及完善建議。

（1）問責缺陷。區(qū)紀委的問責結果是給予A區(qū)和E 區(qū)扶貧辦主任誡勉談話、扶貧科工作人員批評教育，再無任何下文；縣紀委對蔡某處以留黨察看一年、行政撤職處分之后也再無下文；審計機關同樣缺乏對后續(xù)問責結果的監(jiān)督和進一步跟蹤審計。筆者認為，以上問責結果顯然罪責不等，審計淪為一種軟約束。紀委的輕微處罰無法發(fā)揮問責效力，紀委可能認為，以這些較輕的問責方式來代替較重的法律責任，可以給該責任人一個改過自新的機會，希望可以大事化小，小事化了，在處理時帶有感情化和非程序化。問責起不到警示作用，很可能導致這些問題屢審屢犯，阻礙我國早日實現精準脫貧。

（2）完善建議。第一，Q 市紀檢監(jiān)察機關匯總Q市紀檢監(jiān)察問責結果后，應將問責結果提交給當地的人大常委會，常委會匯總全年問責結果提交人大會議，人大代表對問責具體結果進行投票測評，如果半數以上人大代表都認為案例中的紀檢監(jiān)察處罰力度過低，則審計機關應進行問責后跟蹤審計，強化問責的效力。第二，加強新聞媒體與社會公眾對問責的監(jiān)督[9]，Q市審計機關應將審計問責結果進行公告，借助外部社會輿論壓力，確保嚴肅問責，達到罪責相等。第三，Q 市應加強問責法律環(huán)境的建設，從制度上規(guī)范精準扶貧政策落實公職人員的扶貧行為，使他們對法律產生敬畏，從心底遵守法律法規(guī)。同時，還要進一步制定與法律法規(guī)相應的配套制度、實施辦法和責任認定辦法，確保實現各方面的有效約束。