政府政策支持與企業(yè)創(chuàng)新關(guān)系研究述評(píng)

邢 會(huì)（教授），王 飛，郭輝麗

一、引言

目前我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入發(fā)展“新常態(tài)”時(shí)期，處于由要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵期。創(chuàng)新作為五大發(fā)展理念之首，是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，也是黨的十九大報(bào)告所強(qiáng)調(diào)的問題，《2019 年政府工作報(bào)告》再次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持創(chuàng)新引領(lǐng)。企業(yè)是履行創(chuàng)新新理念、踐行國家創(chuàng)新戰(zhàn)略部署的中堅(jiān)力量，肩負(fù)著國家創(chuàng)新計(jì)劃的核心重任。企業(yè)創(chuàng)新具有正外部性特征且面臨融資難的困境，往往會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，不能達(dá)到創(chuàng)新目的，這就需要政府政策的宏觀調(diào)控與引導(dǎo)。因此，如何有效促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新就成為政府進(jìn)行補(bǔ)助時(shí)需要重點(diǎn)考慮的核心問題。

為促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新，從中央到地方相繼出臺(tái)了一系列激勵(lì)政策，但是這些政策是否能有效地促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新？對(duì)企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)生的效果如何？這些政策對(duì)于企業(yè)創(chuàng)新的作用路徑是什么？另外，政府的政策支持應(yīng)具體包含哪些內(nèi)容，其理論基礎(chǔ)是什么？政府制定的不同政策對(duì)企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)生的影響有何不同，這一過程中又會(huì)受到哪些變量的影響？這些問題都帶有待進(jìn)一步紓解與整理。

二、政府政策支持與企業(yè)創(chuàng)新內(nèi)涵

1.政府政策支持。政府政策支持涉及范圍較廣，現(xiàn)有研究中：Feldman、Kelley[1]認(rèn)為政府政策支持主要體現(xiàn)為研發(fā)補(bǔ)助和財(cái)政補(bǔ)貼；Kang、Park[2]將政府政策支持理解為政府補(bǔ)助與稅收減免；Shu等[3]指出政府政策支持主要通過資金支持、稅收減免、政府采購等措施實(shí)現(xiàn)；楊震寧、李東紅[4]提出，為了實(shí)現(xiàn)政府政策支持的效果，除了要加大財(cái)稅政策扶持力度，還要做好知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的監(jiān)督工作；龍靜、劉海建[5]認(rèn)為政府政策支持應(yīng)包括宏觀經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)稅政策、科技鼓勵(lì)政策等。

王海等[6]和邢會(huì)等[7]將政府支持政策劃分為“供給面—環(huán)境面—需求面”，具體而言：供給推動(dòng)政策是指通過科技、人才投入和信息服務(wù)等，提供技術(shù)支持；環(huán)境支撐政策是指通過政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、金融支持和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等措施，營造良好的制度環(huán)境[2，8]；需求拉動(dòng)政策是指通過政府采購、用戶補(bǔ)貼和應(yīng)用示范等政策措施，間接刺激企業(yè)創(chuàng)新[9]。近年來政府為了促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新頒布了一系列重要政策，如表1所示。

2.企業(yè)創(chuàng)新。企業(yè)創(chuàng)新的研究起源于經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特，他認(rèn)為企業(yè)創(chuàng)新是企業(yè)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，決定著企業(yè)的發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模、發(fā)展速度。在此基礎(chǔ)上，學(xué)者依據(jù)各自的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)創(chuàng)新進(jìn)行了界定與分類。依據(jù)創(chuàng)新的重點(diǎn)，常修澤、戈曉宇[10]將其劃分為產(chǎn)品創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、市場(chǎng)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和組織創(chuàng)新。依據(jù)制度狀態(tài)，創(chuàng)新可分為程序化創(chuàng)新和非程序化創(chuàng)新。程序化創(chuàng)新是指實(shí)現(xiàn)有計(jì)劃、開發(fā)活動(dòng)遵循既定路徑和程序的創(chuàng)新；非程序化創(chuàng)新又可分為消極型創(chuàng)新和痛苦型創(chuàng)新。消極型創(chuàng)新主要是由企業(yè)偶爾的資金支持開展，痛苦型創(chuàng)新則是由企業(yè)失敗引起的。依據(jù)創(chuàng)新效果，黎文靖、鄭曼妮[11]將其分為實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新和策略性創(chuàng)新。實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新注重創(chuàng)新質(zhì)量，旨在推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步和保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；而策略性創(chuàng)新更注重創(chuàng)新數(shù)量，迎合政府的政策。

3.政策協(xié)同。政策協(xié)同理論最早是由德國著名學(xué)者Haken 提出來的，他認(rèn)為政策協(xié)同可以促進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)部相對(duì)獨(dú)立的單一政策之間相互影響、相互作用，從而推動(dòng)整個(gè)系統(tǒng)共同進(jìn)步。但對(duì)于政策協(xié)同的概念，目前尚未有統(tǒng)一的定論，Mulford、Rogers[12]認(rèn)為政策協(xié)同是指多項(xiàng)政策在實(shí)施過程中會(huì)相互影響，從而共同解決一個(gè)任務(wù)的過程；彭紀(jì)生等[13]認(rèn)為政策協(xié)同是指負(fù)責(zé)人制定并實(shí)施不同的政策以完成政府的目標(biāo)；毛漢英[14]將政策協(xié)同定義為以政府為主體、以協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展為對(duì)象，為彌補(bǔ)市場(chǎng)配置資源失靈而采取的措施。雖然這些關(guān)于政策協(xié)同的概念在具體含義上存在細(xì)微差別，但都強(qiáng)調(diào)了不同政策要素間的相互合作，以推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

三、相關(guān)理論基礎(chǔ)

基于政府干預(yù)的多樣性和企業(yè)創(chuàng)新的復(fù)雜性，目前學(xué)術(shù)界還未能有任何一種理論可以全面解釋政府政策支持企業(yè)創(chuàng)新，因此，其理論基礎(chǔ)是眾多經(jīng)典理論的共同影響，主要包括市場(chǎng)失靈與政府干預(yù)理論、技術(shù)創(chuàng)新理論和信息不對(duì)稱理論等。

1.市場(chǎng)失靈與政府干預(yù)理論。在1929 ～1933年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前，學(xué)界普遍認(rèn)為市場(chǎng)可以調(diào)控一切，反對(duì)政府干預(yù)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)使得經(jīng)濟(jì)學(xué)家意識(shí)到市場(chǎng)失靈問題，大量研究表明，僅依靠市場(chǎng)很難使企業(yè)創(chuàng)新達(dá)到預(yù)期效果，再加上企業(yè)創(chuàng)新本身具有風(fēng)險(xiǎn)性、不確定性和外部性，因此想要提升企業(yè)的創(chuàng)新水平，必須要政府加以干預(yù)來修正市場(chǎng)失靈。為了在信息不對(duì)稱的情況下彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足，必須加大政府對(duì)企業(yè)行為的干預(yù)，抑制市場(chǎng)失靈。具體到政府政策支持與企業(yè)創(chuàng)新，其理論基礎(chǔ)如下：一是克服“市場(chǎng)失靈”，緩解創(chuàng)新帶來的投資不足?，F(xiàn)有研究表明，創(chuàng)新具有高風(fēng)險(xiǎn)和收益不確定等特征，導(dǎo)致中小企業(yè)存在創(chuàng)新資金不足等問題，限制了企業(yè)創(chuàng)新，而政策支持可以緩解這一困境。二是有助于發(fā)揮“政策干預(yù)優(yōu)勢(shì)”，企業(yè)獲得政府支持會(huì)作為一種利好消息傳遞給投資方，有利于企業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目獲得資源。

2.技術(shù)創(chuàng)新理論。一方面，創(chuàng)新具有高風(fēng)險(xiǎn)性和收益不確定性，大多數(shù)中小企業(yè)由于融資難而難以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，此時(shí)政府需要出臺(tái)相關(guān)政策激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新；另一方面，企業(yè)創(chuàng)新具有溢出效應(yīng)，往往會(huì)誘發(fā)“價(jià)格溢出”和“知識(shí)溢出”，使得管理者的創(chuàng)新熱情下降，不利于創(chuàng)新。同時(shí)，溢出效應(yīng)誘發(fā)了一系列“搭便車”行為，導(dǎo)致原本沒有進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)的企業(yè)也可以通過較低成本的技術(shù)模仿行為等獲取利潤。此時(shí)，需要政府的政策支持以彌補(bǔ)這種溢出效應(yīng)，滿足管理者的心理期望，提升創(chuàng)新收益期望，增強(qiáng)其創(chuàng)新動(dòng)力。

3.信息不對(duì)稱理論。政府與企業(yè)間存在信息不對(duì)稱，一方面，使得政府在選擇支持對(duì)象時(shí)存在困難，盡管政府有嚴(yán)格的執(zhí)行程序，但仍不能全面了解企業(yè)的創(chuàng)新項(xiàng)目，使得企業(yè)創(chuàng)新資源得不到最優(yōu)配置；另一方面，也正因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱的存在，使得政府對(duì)于企業(yè)創(chuàng)新資金的支持缺乏有效監(jiān)督，可能存在專項(xiàng)資金挪為他用的情況。再有，信息不對(duì)稱可能會(huì)使政府對(duì)企業(yè)支持過多，產(chǎn)生擠出效應(yīng)，導(dǎo)致企業(yè)自身的投資減少；或者為了獲得政府的支持，企業(yè)會(huì)增加支持范圍內(nèi)的創(chuàng)新項(xiàng)目投入，減少范圍之外的創(chuàng)新項(xiàng)目投入，這不利于總體創(chuàng)新水平的提升。這也導(dǎo)致部分學(xué)者認(rèn)為政府政策支持抑制了企業(yè)創(chuàng)新。

四、政府政策支持對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響效應(yīng)

1.直接影響效應(yīng)。對(duì)于政府政策支持與企業(yè)創(chuàng)新的研究，最初學(xué)者們僅關(guān)注這兩者之間的直接關(guān)系，主要從兩方面進(jìn)行探討：①單一政策對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響；②多種政策協(xié)同對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響。

（1）單一政策對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響。關(guān)于政府政策與企業(yè)創(chuàng)新的關(guān)系，學(xué)術(shù)界觀點(diǎn)不一：一些學(xué)者認(rèn)為政府政策支持直接促進(jìn)了企業(yè)創(chuàng)新；另有部分學(xué)者認(rèn)為政府政策支持行為抑制了企業(yè)創(chuàng)新；還有一部分學(xué)者認(rèn)為二者關(guān)系不確定，具體內(nèi)容參見表2。

（2）多種政策協(xié)同對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響。學(xué)者們考察了政府政策支持行為中單一政策支持對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響，但未能形成一致結(jié)論。有的學(xué)者認(rèn)為政府政策可能會(huì)相互影響，應(yīng)該將不同政策整合以考察其對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響，彌補(bǔ)單一政策的不足。表3梳理了不同的政府政策協(xié)同對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響?？梢?，不同措施之間的結(jié)合可以更好地促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新[28，29]。

2.間接影響效應(yīng)。如前文所述，多數(shù)學(xué)者在研究政府政策支持與企業(yè)創(chuàng)新的關(guān)系時(shí)存在著“公說公有理，婆說婆有理”的現(xiàn)象，為了進(jìn)一步探究其內(nèi)部影響機(jī)制，有些學(xué)者逐漸開始研究其間接影響，從中介變量和調(diào)節(jié)變量來分析兩者關(guān)系的差異性。

（1）中介效應(yīng)。通過對(duì)國內(nèi)外文獻(xiàn)的進(jìn)一步梳理，發(fā)現(xiàn)學(xué)者們主要通過管理層面、執(zhí)行能力和外部環(huán)境三個(gè)層面來更加深入地探究政府政策支持影響企業(yè)創(chuàng)新的機(jī)理，具體情況如圖1所示。

首先，從企業(yè)管理層面出發(fā)，現(xiàn)有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)政府政策支持行為會(huì)通過影響企業(yè)管理層的創(chuàng)新意愿、內(nèi)部激勵(lì)措施以及調(diào)整企業(yè)自身的研發(fā)投入來影響企業(yè)創(chuàng)新。其次，具體到企業(yè)實(shí)施措施中，研究發(fā)現(xiàn)企業(yè)的探索性學(xué)習(xí)能力、應(yīng)用性學(xué)習(xí)能力以及資源吸收能力，會(huì)使得企業(yè)不斷利用資源進(jìn)行模仿和應(yīng)用，進(jìn)而影響企業(yè)創(chuàng)新。最后，還有學(xué)者從外部環(huán)境出發(fā)，發(fā)現(xiàn)社會(huì)的一些中介機(jī)構(gòu)和政府權(quán)力運(yùn)作方式都能夠起到重要的中介作用。

（2）調(diào)節(jié)效應(yīng)。政府政策支持對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的間接效應(yīng)除了受到中介因素的影響，還會(huì)受到一些調(diào)節(jié)變量的影響。大體上可以將這些調(diào)節(jié)變量歸結(jié)為三類：企業(yè)基本特征、企業(yè)管理現(xiàn)狀和外部環(huán)境因素。具體內(nèi)容如圖2所示。

首先，對(duì)于企業(yè)基本特征類調(diào)節(jié)變量，現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，不同的企業(yè)類型、企業(yè)規(guī)模大小、是否是國有企業(yè)等都會(huì)在政府政策支持與企業(yè)創(chuàng)新之間發(fā)揮重要的調(diào)節(jié)作用。其次，對(duì)企業(yè)管理層面而言，是否嚴(yán)格執(zhí)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)制、高管對(duì)于創(chuàng)新項(xiàng)目的認(rèn)知度以及研發(fā)投入強(qiáng)度也都會(huì)發(fā)揮重要的調(diào)節(jié)作用。最后，部分學(xué)者發(fā)現(xiàn)外部環(huán)境也會(huì)起到重要的調(diào)節(jié)作用，如：不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、市場(chǎng)扭曲程度[13]、所得稅制度[7]和信貸制度。

表2 單一政策對(duì)于企業(yè)創(chuàng)新的影響

表3 不同政策結(jié)合對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響

圖2 調(diào)節(jié)效應(yīng)影響

五、研究評(píng)述

1.現(xiàn)有研究的不足。目前，學(xué)者們主要結(jié)合市場(chǎng)失靈與政府干預(yù)理論、技術(shù)創(chuàng)新理論和信息不對(duì)稱理論等，詳細(xì)研究了政府政策支持對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響，研究成果豐碩，但仍然存在以下幾方面不足：第一，關(guān)于政府政策支持與企業(yè)創(chuàng)新關(guān)系的研究，多為宏觀產(chǎn)業(yè)政策對(duì)微觀企業(yè)的影響，缺乏微觀企業(yè)創(chuàng)新行為對(duì)宏觀產(chǎn)業(yè)政策制定的反向影響。這些都是宏觀和微觀交叉研究的重要領(lǐng)域，也必將成為未來研究的重點(diǎn)。第二，現(xiàn)有研究多將政府支持行為進(jìn)行分類，但并未對(duì)創(chuàng)新效果進(jìn)行分類探究。實(shí)際上企業(yè)在回應(yīng)政府自主創(chuàng)新信號(hào)時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)迎合性創(chuàng)新而非實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新行為，進(jìn)而嚴(yán)重影響政府政策支持的有效性。因此，未來應(yīng)將企業(yè)創(chuàng)新進(jìn)一步細(xì)化，可能會(huì)進(jìn)一步明晰其作用機(jī)理。第三，目前關(guān)于政府政策支持對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的影響機(jī)制，多從資源屬性方面進(jìn)行探討，但忽略了政策支持自身所具有的信號(hào)傳遞作用，以及雙重屬性的協(xié)同作用，這具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。第四，未找到一套合理的理論體系能夠系統(tǒng)地揭示政府政策支持與企業(yè)創(chuàng)新的作用機(jī)理。目前關(guān)于二者關(guān)系的“促進(jìn)論”和“抑制論”，源于兩類觀點(diǎn)背后支持的理論不同，促進(jìn)論是依靠市場(chǎng)失靈的弊端和政府干預(yù)的優(yōu)勢(shì)來論證的，而抑制論主要是根據(jù)信息不對(duì)稱和擠出效應(yīng)理論來論證的。如果不能找到一套全面系統(tǒng)的理論支持，那么實(shí)踐中政府在制定政策時(shí)將存在一定困擾。第五，學(xué)界對(duì)于政府政策支持與企業(yè)創(chuàng)新的衡量存在不足?，F(xiàn)有研究多是基于統(tǒng)計(jì)年鑒、微觀企業(yè)數(shù)據(jù)庫等的數(shù)據(jù)，尋找政府補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠等指標(biāo)來衡量政府政策支持，這樣做忽略了不同的政府補(bǔ)助或者稅收優(yōu)惠之間的差異性；采用微觀企業(yè)的專利數(shù)、新產(chǎn)品產(chǎn)值、研發(fā)投入強(qiáng)度等衡量企業(yè)創(chuàng)新，也不能全面反映企業(yè)創(chuàng)新的效果。而這兩方面指標(biāo)的選取可能使研究結(jié)果出現(xiàn)一定誤差。

2.未來研究展望。第一，關(guān)注微觀企業(yè)對(duì)宏觀產(chǎn)業(yè)政策的逆向作用機(jī)制。在打開政府政策支持企業(yè)創(chuàng)新的“黑箱”時(shí)，更要關(guān)注二者之間的逆向影響，剖析其作用機(jī)制，為豐富宏微觀的交叉研究提供科學(xué)依據(jù)。第二，結(jié)合現(xiàn)實(shí)中“尋租”和“求量不求質(zhì)”等情況，將創(chuàng)新效果進(jìn)一步細(xì)化，如：按實(shí)質(zhì)性和迎合性進(jìn)行區(qū)分，以檢驗(yàn)其效果，為后續(xù)政府政策制定提供有效參考。第三，充分考察政府政策支持的資源與信號(hào)傳遞雙重屬性的協(xié)同影響，將協(xié)同影響進(jìn)一步厘清，并結(jié)合可獲得的實(shí)證數(shù)據(jù)驗(yàn)證其雙重影響。第四，進(jìn)一步完善理論框架，構(gòu)建一套全面的理論基礎(chǔ)。除了市場(chǎng)失靈、政府干預(yù)、信息不對(duì)稱和擠出效應(yīng)理論，還可以結(jié)合我國的實(shí)際情況，針對(duì)不同行業(yè)、不同區(qū)域和不同規(guī)模的企業(yè)進(jìn)行案例研究，不斷補(bǔ)充和完善已有理論。第五，改進(jìn)測(cè)量的科學(xué)性，拓寬數(shù)據(jù)獲取渠道，將一手資料和二手資料相結(jié)合。除了利用統(tǒng)計(jì)年鑒和微觀企業(yè)數(shù)據(jù)庫，還要對(duì)企業(yè)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，掌握企業(yè)真實(shí)的運(yùn)行情況，構(gòu)建一套科學(xué)合理的測(cè)量指標(biāo)體系，以全面反映政府政策支持和企業(yè)創(chuàng)新，為現(xiàn)有研究的異質(zhì)性提供佐證。