資源型城市轉(zhuǎn)型視角下的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究
——以銅川市為例

0 引言

隨著生態(tài)文明建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，探索具有中國特色的空間規(guī)劃體系正逐步被社會(huì)各界所關(guān)注。黨的十八大提出“構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局”以來，我國相繼開展了“多規(guī)合一”試點(diǎn)、“十三五”市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新、生態(tài)文明體制改革、省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)、劃定生態(tài)保護(hù)紅線等工作。黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)了建立空間規(guī)劃體系的重要性和緊迫性，并將重點(diǎn)“三區(qū)三線”即：城鎮(zhèn)空間、生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線的劃定及管控作為空間規(guī)劃改革試點(diǎn)的核心內(nèi)容。隨著自然資源部的成立，以及《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》的頒布，空間規(guī)劃改革必將更加深入，而“三區(qū)三線”的劃定與管控也將成為長期的工作重點(diǎn)。

本文以銅川城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定為例，在評(píng)述現(xiàn)有城鎮(zhèn)開發(fā)邊界理論和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，針對(duì)西部城鎮(zhèn)的特征尤其是資源型城市的發(fā)展特征，提出一條適合其發(fā)展的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定思路，為未來西部地區(qū)尤其是資源型城市開展城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作提供理論依據(jù)和經(jīng)驗(yàn)參考。

1 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界研究綜述

1.1 發(fā)展歷程

1958年，肯塔基州的列克星敦劃定了美國第一個(gè)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界[1]，自此之后，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界便成為管理城鎮(zhèn)增長的重要工具。到1999年，美國有超過100座城市劃定了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界并在3個(gè)州進(jìn)行全面推廣[2]。其中，俄勒岡州和華盛頓州分別在1973年和1990年對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進(jìn)行立法。

隨著中國城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定理念經(jīng)歷了3個(gè)主要階段。一是改革開放初期，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者一度認(rèn)為城鎮(zhèn)開發(fā)規(guī)模是可控的，以劃定終極藍(lán)圖式的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為管控城鎮(zhèn)增長的主要手段。二是在市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，面對(duì)市場的不確定性，終極藍(lán)圖式的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界已經(jīng)無法適應(yīng)城鎮(zhèn)的發(fā)展，劃定彈性規(guī)劃的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界成為這一時(shí)期的主要做法。三是隨著生態(tài)敏感區(qū)等技術(shù)創(chuàng)新的出現(xiàn)，設(shè)置底線式的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界成為這一時(shí)期管控城鎮(zhèn)增長的主要手段工具，并被廣泛應(yīng)用于北京等城市中[3]21-22。

1.2 內(nèi)涵認(rèn)識(shí)

美國波特蘭城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理部門對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界做出以下定義：“一個(gè)將可城市化土地與農(nóng)村土地分開的法律邊界。通過劃定空間邊界來控制城市擴(kuò)展到農(nóng)場、森林和資源型土地。與此同時(shí)，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)對(duì)土地、道路、公用事業(yè)和其他城市服務(wù)進(jìn)行有效的分配。[4]”劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的目的是為了限制城鎮(zhèn)的無序擴(kuò)張，并引導(dǎo)城市的水資源、基礎(chǔ)設(shè)施、交通以及其他城市服務(wù)功能的發(fā)展。

在中國目前的研究實(shí)踐中，對(duì)于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界尚無統(tǒng)一的概念內(nèi)涵[5]。隨著城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作的不斷開展，學(xué)術(shù)界對(duì)于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的研究以及各地的劃定實(shí)踐正在不斷充實(shí)國內(nèi)對(duì)于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的認(rèn)知理解。從發(fā)展和保護(hù)的角度來看，對(duì)于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定存在兩種不同的認(rèn)識(shí)。一種是從景觀生態(tài)學(xué)的思路出發(fā)，根據(jù)生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)等方法識(shí)別自然郊野空間，梳理法律法規(guī)上明確的空間管制要素，按照最大公約數(shù)的方法將管制要素和自然郊野空間落在空間上，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)的底線[6]。在國內(nèi)的實(shí)踐過程中，武漢、杭州等地的工作體現(xiàn)了這種思想[7]33-37,[8-9]。另一種是從城市發(fā)展需求的角度去認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，認(rèn)為劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是為城鎮(zhèn)未來的發(fā)展預(yù)留空間，并通過多情景分析模擬，預(yù)測城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模和空間形態(tài)[10]。湖南省域空間規(guī)劃的實(shí)踐，以CAMarkov模型為基礎(chǔ)構(gòu)建用地變化驅(qū)動(dòng)力模型，分析在不同情景和預(yù)期下的城鎮(zhèn)規(guī)模和形態(tài)[11]。從管控的剛性角度來看，一類觀點(diǎn)認(rèn)為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是劃分建設(shè)用地與非建設(shè)用地的“剛性”邊界，是維護(hù)生態(tài)安全的底線。另一類則認(rèn)為隨著科技水平等方面的進(jìn)步，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是伴隨著城鎮(zhèn)生長的“彈性”邊界，引導(dǎo)城鎮(zhèn)高效有序發(fā)展[12]。此外，對(duì)于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與農(nóng)村居民點(diǎn)和獨(dú)立工礦區(qū)的關(guān)系，學(xué)術(shù)界也存在著不同觀點(diǎn)[13]。

1.3 模式設(shè)計(jì)

從國內(nèi)的實(shí)踐來看，對(duì)于開發(fā)邊界的劃定存在多種模式設(shè)計(jì)。從管控對(duì)象來看，它包括以中心城區(qū)和功能組團(tuán)為中心的開發(fā)邊界，以中心城區(qū)、新城新區(qū)、鎮(zhèn)街和獨(dú)立工礦區(qū)為中心的開發(fā)邊界，以及覆蓋整個(gè)地區(qū)的城鄉(xiāng)開發(fā)邊界。劃定的工作范圍主要分為3大類：全域、中心城區(qū)和重要區(qū)域[14]39。

從涉及的內(nèi)容看，它包括3種類型：三線式、雙線式和單線式。三線式涉及建設(shè)用地邊界、產(chǎn)業(yè)用地邊界和城市開發(fā)邊界3個(gè)邊界。產(chǎn)業(yè)區(qū)塊和建設(shè)用地共同組成規(guī)劃建設(shè)區(qū)域，城市開發(fā)邊界與建設(shè)用地規(guī)模邊界之間的土地為彈性建設(shè)區(qū)域。彈性建設(shè)區(qū)可以包括部分綠地、耕地等空間。雙線式類似于三線式，涉及建設(shè)用地邊界和城市開發(fā)邊界，沒有單獨(dú)的產(chǎn)業(yè)區(qū)塊邊界[7]34，建設(shè)用地規(guī)模邊界通常按照2020年土地利用總體規(guī)劃的規(guī)模進(jìn)行控制[14]39。單線式只定義了一個(gè)城市開發(fā)邊界，其與規(guī)劃建設(shè)區(qū)域的范圍一致，并且可能包含綠地、耕地和其他限制性空間[15]。

從劃定期限來看，包括劃定永久性開發(fā)邊界、近期和中期開發(fā)邊界。其中，對(duì)于特大城市，鼓勵(lì)其探索劃定永久性開發(fā)邊界。對(duì)于處于快速發(fā)展階段且具有較大資源和環(huán)境承載能力的城市，可以劃定符合規(guī)劃期限的開發(fā)邊界[14]39。

從與基本農(nóng)田和生態(tài)紅線的關(guān)系來看，主要包括兩線合一、兩線型、三線型和四線型。兩線合一的模式將城市開發(fā)邊界與生態(tài)紅線結(jié)合起來，并將基本農(nóng)田劃入生態(tài)紅線。兩線型分別定義了城市開發(fā)邊界和生態(tài)紅線，2條線之間的區(qū)域是彈性控制區(qū)，基本農(nóng)田包含在生態(tài)紅線內(nèi)。三線型包括城市開發(fā)邊界、基本農(nóng)田紅線和生態(tài)紅線，3條線之間沒有重疊。四線型是在城市開發(fā)邊界、基本農(nóng)田紅線和生態(tài)紅線3條線的基礎(chǔ)上，增加了歷史文化保護(hù)控制線，為主要?dú)v史文化遺產(chǎn)提供特殊保護(hù)[16]。

1.4 劃定思路

在劃定思路方面，主要包括正向劃定法、反向劃定法和綜合劃定法3種思路。

正向劃定法首先是基于資源環(huán)境承載力等多方面因素確定城鎮(zhèn)的建設(shè)用地規(guī)模，同時(shí)以常見的元胞自動(dòng)機(jī)、Sleuth等模型進(jìn)行預(yù)測，并輔以GIS、RS等技術(shù)方法。然后通過多種規(guī)劃方案分配總用地，在多方案比選的過程中來討論哪種城鎮(zhèn)形態(tài)更能適應(yīng)未來的城鎮(zhèn)發(fā)展，最終確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界[3]22。

反向劃定法以各種資源的保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，通過劃定各類禁止性和限制性空間管控要素倒逼形成城鎮(zhèn)發(fā)展的底線，然后確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，以先底后圖的圖底關(guān)系互換，達(dá)到框定城鎮(zhèn)蔓延擴(kuò)張的目的。通常采用生態(tài)敏感性分析、生態(tài)廊道識(shí)別等方法，綜合生態(tài)安全、資源利用等各種因素進(jìn)行劃定[17-19]。

綜合劃定法則是綜合了正向劃定法、反向劃定法的主要思路，在劃定空間管控要素的基礎(chǔ)上開展城鎮(zhèn)規(guī)模的預(yù)測和模擬，分配總用地并確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。同時(shí)通過開展“兩規(guī)”的差異對(duì)比，以及協(xié)調(diào)處理技術(shù)分析與政策管控之間的沖突，在多方面討論之后得出城鎮(zhèn)的規(guī)模形態(tài)，并最終確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界[20]。

表1 轉(zhuǎn)型視角下的資源型城市發(fā)展策略及空間管制分區(qū)

1.5 政策機(jī)制

美國對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的管理通常采用3項(xiàng)統(tǒng)籌措施：城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的分階段開發(fā)、限制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的發(fā)展和彈性城鎮(zhèn)開發(fā)邊界[21]。分階段開發(fā)是鼓勵(lì)在邊界內(nèi)開發(fā)現(xiàn)狀建設(shè)用地相鄰的土地。俄勒岡州的地方政府需要制定公共設(shè)施計(jì)劃，以確保邊界內(nèi)的區(qū)域符合城市開發(fā)的各種要求，當(dāng)項(xiàng)目在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)時(shí)，當(dāng)?shù)卣ㄟ^快速響應(yīng)（一般在4個(gè)月內(nèi)）開發(fā)商提議的項(xiàng)目，激勵(lì)開發(fā)商的建設(shè)行為。在滿足邊界內(nèi)分階段開發(fā)要求的基礎(chǔ)上，俄勒岡州的縣被賦予對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外農(nóng)村土地的管理權(quán)力，借此對(duì)開發(fā)邊界外的建設(shè)行為進(jìn)行限制。截至1998年，約有2 500萬英畝（約1011.7萬hm2）的農(nóng)場和森林被劃為專用農(nóng)場和木材保護(hù)區(qū)，并指定在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的農(nóng)村居民區(qū)最小地塊為3—5英畝（1.2—2.0 hm2）。同時(shí)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界并不是一成不變的，自1979年以來，波特蘭大都市人口增加了70萬人，其城鎮(zhèn)開發(fā)邊界發(fā)生了約30次變化[22]。

通過國內(nèi)的實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界并不僅僅是在市域空間畫一條線或者一個(gè)圈，在劃定過程中也不要僅強(qiáng)調(diào)劃定技術(shù)的科學(xué)性。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界更是一條政策線，需要通過一系列政策制度設(shè)計(jì)來保障邊界的落地實(shí)施。例如，深圳各版規(guī)劃中對(duì)于城鎮(zhèn)規(guī)模和形態(tài)的預(yù)測遠(yuǎn)跟不上城鎮(zhèn)的發(fā)展速度，但規(guī)劃中提出預(yù)留生態(tài)廊道等政策要求，形成帶狀組團(tuán)的城市結(jié)構(gòu)很好地應(yīng)對(duì)了深圳的快速發(fā)展。因此，如果簡單地將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為城鎮(zhèn)邊界“圈得準(zhǔn)不準(zhǔn)”來考核評(píng)判的話，開發(fā)邊界將成為阻礙深圳快速發(fā)展的限制因素[3]26。因此開發(fā)邊界不僅是空間界線，更是政策邊界，通過對(duì)邊界內(nèi)外實(shí)施差異性的政策引導(dǎo)，可以將各種資源更加有效地配置到城鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)中。

2 轉(zhuǎn)型視角下的資源型城市發(fā)展策略

從城市轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型兩大視角入手，以生態(tài)、服務(wù)、交通、產(chǎn)業(yè)4大導(dǎo)向?yàn)樵瓌t，積極構(gòu)建“藍(lán)網(wǎng)、綠網(wǎng)、文化網(wǎng)、公服網(wǎng)、服務(wù)網(wǎng)、智造網(wǎng)、創(chuàng)新網(wǎng)、休閑網(wǎng)”8大空間網(wǎng)絡(luò)（表1），以城鄉(xiāng)空間網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建引領(lǐng)城鎮(zhèn)功能布局，并以此為基礎(chǔ)劃定空間管制分區(qū)。

2.1 城市轉(zhuǎn)型發(fā)展策略

在城市轉(zhuǎn)型的過程中，銅川高度重視生態(tài)環(huán)境治理，成功創(chuàng)建為全國綠化模范城市、國家衛(wèi)生城市和省級(jí)園林城市，城市面貌實(shí)現(xiàn)了由灰色向綠色的轉(zhuǎn)變，城市的宜居水平也在不斷提升。但是隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)和城市的快速發(fā)展，銅川也面臨著建設(shè)用地快速擴(kuò)張等問題。以2010年（圖1）和2016年（圖2）的城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)為基礎(chǔ)，運(yùn)用CA-Markov模型進(jìn)行2035年城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長模擬（圖3）可以發(fā)現(xiàn)：（1）2010年至2016年間銅川市的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長迅速，如果繼續(xù)按照這種速度發(fā)展，到2035年，銅川市城鎮(zhèn)建設(shè)用地的蔓延趨勢將會(huì)更加明顯；（2）2035年城鎮(zhèn)建設(shè)用地的繼續(xù)蔓延將對(duì)生態(tài)環(huán)境造成巨大影響，大量的林地、耕地等生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間將被建設(shè)用地侵占。

因此，為了阻止城鎮(zhèn)建設(shè)用地快速蔓延帶來的一系列問題，在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，要突出生態(tài)引導(dǎo)和服務(wù)引導(dǎo)兩大發(fā)展思路。首先是要依托藍(lán)綠的生態(tài)廊道打造“藍(lán)網(wǎng)”和“綠網(wǎng)”兩大生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。在“藍(lán)網(wǎng)”建設(shè)的過程中，持續(xù)推進(jìn)河長制的實(shí)施，強(qiáng)化河網(wǎng)水系保護(hù)，并依托河網(wǎng)水系營造親水空間，增加市民的濱水游憩空間。在“綠網(wǎng)”建設(shè)的過程中，在劃定生態(tài)保護(hù)紅線的基礎(chǔ)上重點(diǎn)保護(hù)生態(tài)敏感地區(qū)，同時(shí)推動(dòng)綠道、生態(tài)廊道建設(shè)，有機(jī)串聯(lián)自然與城鎮(zhèn)空間，將綠色空間引入城鎮(zhèn)生活。其次以服務(wù)引導(dǎo)不斷提升城市魅力與城市宜居性，以“文化網(wǎng)”和“公服網(wǎng)”為核心思路。以“文化網(wǎng)”的建設(shè)為依托塑造城市魅力，通過強(qiáng)化歷史文化資源保護(hù)以及文化長廊、文化徑等設(shè)施的建設(shè)，打造一程多站式的文化體驗(yàn)線路。同時(shí)，以“公服網(wǎng)”提升城鎮(zhèn)公共服務(wù)配套水平，積極推動(dòng)BRT等城市大運(yùn)量公共交通建設(shè)，圍繞樞紐站點(diǎn)布局公共服務(wù)設(shè)施，推動(dòng)宜居社區(qū)建設(shè)。

2.2 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展策略

在城市轉(zhuǎn)型取得一定成效的同時(shí)，銅川的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展并不理想。首先，目前接續(xù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小、發(fā)展動(dòng)力不足，旅游業(yè)、循環(huán)產(chǎn)業(yè)、航汽鋁等接續(xù)產(chǎn)業(yè)正處于培育或者發(fā)展壯大的過程。其次，非金屬礦物制品業(yè)、煤炭開采和洗選業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)占比增幅快，工業(yè)總產(chǎn)值占比從2011年的58.68%上升至2014年頂峰為67.43%，傳統(tǒng)資源型產(chǎn)業(yè)仍是銅川市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)力。與此同時(shí)，傳統(tǒng)資源型產(chǎn)業(yè)面臨著虧損率高等問題，2015年銅川市規(guī)上工業(yè)企業(yè)173家，煤炭相關(guān)行業(yè)占91家，占比超過一半，煤炭相關(guān)行業(yè)企業(yè)虧損嚴(yán)重，虧損企業(yè)多達(dá)15家，占比達(dá)16.5%。最后，銅川新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)乏力，2012年全市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值14.17億元，于全省11個(gè)地市（區(qū)）①11個(gè)地市（區(qū)）是指西安、寶雞、咸陽、銅川、渭南、延安、榆林、漢中、安康、商洛10個(gè)設(shè)區(qū)市和楊凌示范區(qū)。及韓城市②韓城市為陜西省內(nèi)計(jì)劃單列市，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限等同于設(shè)區(qū)市。中排在第10位，占GDP比重排在第10位，增長速度排在第7位，新興產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)不佳。

未來，城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型要著眼于區(qū)域合作與新興產(chǎn)業(yè)，通過融入?yún)^(qū)域來提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展能級(jí)，并積極培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以適應(yīng)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。在此背景下，要突出交通引導(dǎo)與產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的發(fā)展思路。首先，要加強(qiáng)區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)推進(jìn)“服務(wù)網(wǎng)”和“智造網(wǎng)”建設(shè)。通過強(qiáng)化區(qū)域軌道交通聯(lián)系，依托軌道交通樞紐引導(dǎo)高端服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展，打造區(qū)域“服務(wù)網(wǎng)”。同時(shí)，利用銅川溝通關(guān)中與陜北優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢，積極構(gòu)建內(nèi)通外聯(lián)的綜合立體交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，圍繞重要物流基地布局先進(jìn)制造業(yè)集聚區(qū)，打造區(qū)域“智造網(wǎng)”。其次，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和全域旅游發(fā)展為重點(diǎn)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)發(fā)展思路，重點(diǎn)推進(jìn)“創(chuàng)新網(wǎng)”和“休閑網(wǎng)”建設(shè)。積極推動(dòng)信息通道和大數(shù)據(jù)中心建設(shè)，引導(dǎo)區(qū)域創(chuàng)新平臺(tái)圍繞主要信息通道節(jié)點(diǎn)集聚布局，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)區(qū)域“創(chuàng)新網(wǎng)”。最后，推動(dòng)高快速路網(wǎng)建設(shè)，圍繞交通樞紐布局旅游服務(wù)中心，將旅游服務(wù)中心與旅游景區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體驗(yàn)區(qū)連接成片，建設(shè)區(qū)域“休閑網(wǎng)”。

圖1 2010年銅川城鎮(zhèn)建設(shè)用地圖

圖2 2016年銅川城鎮(zhèn)建設(shè)用地圖

圖3 城鎮(zhèn)蔓延趨勢下的2035年銅川城鎮(zhèn)建設(shè)用地模擬圖

3 銅川市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定

圍繞銅川市轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要思路，突出生態(tài)、服務(wù)、交通和產(chǎn)業(yè)4大導(dǎo)向原則，在此基礎(chǔ)下開展城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定探索。首先，突出生態(tài)優(yōu)先原則，對(duì)銅川全域開展生態(tài)敏感性分析，識(shí)別生態(tài)敏感地區(qū)并實(shí)施生態(tài)保護(hù)措施。在生態(tài)敏感性分析的基礎(chǔ)下，結(jié)合服務(wù)、交通和產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)向目標(biāo)，構(gòu)建城鎮(zhèn)開發(fā)適宜性圖集，并基于城鎮(zhèn)開發(fā)適宜性圖集，運(yùn)用CA-Markov模型進(jìn)行建設(shè)用地增長模擬，得出限制性用地增長模型計(jì)算下的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，即“技術(shù)線”。在“技術(shù)線”的基礎(chǔ)上，綜合考慮多規(guī)融合的因素，利用GIS平臺(tái)整合城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線等“政策線”，通過協(xié)調(diào)處理技術(shù)線與政策線的關(guān)系，最終得出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的初步劃定結(jié)果（圖4）。

3.1 生態(tài)優(yōu)先, 開展全域生態(tài)敏感性分析

通過對(duì)銅川市域自然生態(tài)本底特征分析與關(guān)鍵生態(tài)資源的識(shí)別，結(jié)合數(shù)據(jù)可獲得性與可操作性，選用植被、水域、地形、農(nóng)田、自然災(zāi)害、建設(shè)用地6大要素作為生態(tài)敏感性分析的主要因子。通過將每一個(gè)敏感性因子進(jìn)行等級(jí)劃分并賦值，進(jìn)行GIS疊置分析，按照敏感性程度劃分為5個(gè)等級(jí)：極高敏感性、高敏感性、中敏感性、低敏感性和非敏感性，相對(duì)應(yīng)地分別賦值[23]。運(yùn)用GIS空間分析技術(shù)，得到銅川市域生態(tài)敏感性分析圖（圖5）。

3.2 精明增長, 基于評(píng)價(jià)結(jié)果開展增長模擬

CA-Markov模型集成了Markov定量化預(yù)測的優(yōu)勢和CA模型模擬復(fù)雜系統(tǒng)空間變化的能力，在有效模擬土地利用類型空間變化的基礎(chǔ)上，提高了模型的模擬預(yù)測精度[24]。因此，本文采用CA-Markov模型進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長模擬。數(shù)據(jù)采用的是2010年的TM遙感影像以及2016年的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫資料，其中2010年城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)是在Erdas9.2軟件非監(jiān)督分類模塊下對(duì)TM遙感影像解譯得到的數(shù)據(jù)，2016年則是土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫中的現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)。同時(shí)，結(jié)合生態(tài)、服務(wù)、交通和產(chǎn)業(yè)4大導(dǎo)向，以及生態(tài)敏感性分析結(jié)果，綜合考慮城鎮(zhèn)綜合服務(wù)中心、高快速路網(wǎng)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的布局引導(dǎo)制作適應(yīng)性圖集，在IDRISI Selva軟件中進(jìn)行基于適宜性圖集的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長模擬（圖6）。

3.3 多規(guī)融合, 協(xié)調(diào)處理技術(shù)線與政策線的關(guān)系

與城市總體規(guī)劃的規(guī)劃期保持一致，在全域劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（圖7），并采用三線型作為銅川城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定模式。其中，建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€按照土地利用總體規(guī)劃至2020年的規(guī)模和城市總體規(guī)劃方案進(jìn)行規(guī)模和形態(tài)的控制引導(dǎo)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是技術(shù)線與政策線的協(xié)調(diào)結(jié)果，對(duì)于獨(dú)立工礦區(qū)劃定獨(dú)立工礦區(qū)塊控制線。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€之間的用地為彈性建設(shè)區(qū)，可包含少量的生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間用地，近期按照生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間用地要求進(jìn)行管控，遠(yuǎn)期可根據(jù)發(fā)展要求適時(shí)轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地。

協(xié)調(diào)處理與生態(tài)空間和生態(tài)紅線的關(guān)系。充分銜接環(huán)保部門正在開展的生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作。將各類國家公園、自然保護(hù)區(qū)、森林公園的生態(tài)保育區(qū)和核心景觀區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)、地質(zhì)公園的地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)、世界自然遺產(chǎn)的核心區(qū)和緩沖區(qū)、濕地公園的濕地保育區(qū)和恢復(fù)重建區(qū)、飲用水水源地的一級(jí)保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)的核心區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域納入生態(tài)保護(hù)紅線范圍。當(dāng)“技術(shù)線”與生態(tài)紅線沖突時(shí)，應(yīng)優(yōu)先劃定生態(tài)紅線，“技術(shù)線”做相應(yīng)退讓。當(dāng)“技術(shù)線”與生態(tài)空間沖突時(shí)，位于彈性建設(shè)區(qū)的部分近期按照生態(tài)空間進(jìn)行管控，遠(yuǎn)期可轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。

圖4 銅川城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定技術(shù)路線圖

協(xié)調(diào)處理與農(nóng)業(yè)空間和永久基本農(nóng)田紅線的關(guān)系。按照國家、陜西省有關(guān)永久基本農(nóng)田劃定工作的通知要求，在陜西省下達(dá)的基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際，充分銜接銅川市土地利用總體規(guī)劃。依據(jù)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等相關(guān)法律法規(guī)，全面落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)措施。當(dāng)“技術(shù)線”與永久基本農(nóng)田紅線沖突時(shí)，應(yīng)優(yōu)先劃定永久基本農(nóng)田紅線，“技術(shù)線”做相應(yīng)退讓。當(dāng)“技術(shù)線”與農(nóng)業(yè)空間沖突時(shí)，位于彈性建設(shè)區(qū)的部分近期按照農(nóng)業(yè)空間進(jìn)行管控，遠(yuǎn)期可轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。

考慮到銅川資源型城市的特殊性以及未來資源型城市轉(zhuǎn)型的發(fā)展需求，應(yīng)加強(qiáng)獨(dú)立工礦區(qū)的空間優(yōu)化和土地節(jié)約集約利用引導(dǎo)，運(yùn)用土地綜合整治平臺(tái)，逐步完善生態(tài)和生活功能，重點(diǎn)推進(jìn)工礦用地減量。獨(dú)立工礦區(qū)塊控制線與生態(tài)紅線和永久基本農(nóng)田紅線發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)優(yōu)先劃定生態(tài)紅線和永久基本農(nóng)田紅線，獨(dú)立工礦區(qū)塊控制線做相應(yīng)退讓。

圖5 銅川市域生態(tài)敏感性分析圖

圖6 基于評(píng)價(jià)結(jié)果的銅川2035年城鎮(zhèn)建設(shè)用地模擬圖

圖7 銅川市域三生空間示意圖

4 結(jié)語

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作為有效治理“城市病”提出一條解決路徑。通過城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定，逐步引導(dǎo)城鎮(zhèn)精明增長，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地的使用效率。在銅川城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定探索中，以城市轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為核心思路，重點(diǎn)突出生態(tài)、服務(wù)、交通和產(chǎn)業(yè)4大引導(dǎo)方向，在此轉(zhuǎn)型思路的基礎(chǔ)上開展建設(shè)用地增長模擬，針對(duì)資源型城市的特點(diǎn)劃定獨(dú)立工礦區(qū)塊控制線，并實(shí)施減量化的管控目標(biāo)。通過本文的探索，希望為西部地區(qū)以及資源型城市開展城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作提供參考。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不僅要重視劃定工作的科學(xué)性，更要在劃定成果的基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的配套政策，以保證城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的實(shí)施和管理。因此在未來的研究和實(shí)踐中，對(duì)于資源型城市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的政策設(shè)計(jì)仍需更深一步的研究。