上海推進(jìn)15分鐘生活圈規(guī)劃建設(shè)的實(shí)踐探索

楊晰峰 YANG Xifeng

在不斷提高城市規(guī)劃建設(shè)水平、提升城市空間品質(zhì)的過程中，上海堅(jiān)持以人民為中心，持續(xù)關(guān)注社區(qū)生活品質(zhì)，在總體規(guī)劃和控詳規(guī)劃2個層面上下結(jié)合，陸續(xù)開展相關(guān)評估工作。評估發(fā)現(xiàn)，在城市建設(shè)方面，上海的短板主要在與居民日常生活關(guān)聯(lián)度比較高的小型公共空間和設(shè)施，包括小廣場和小綠地5分鐘步行可達(dá)覆蓋率、漫步道的網(wǎng)絡(luò)體系以及小微服務(wù)設(shè)施的建設(shè)實(shí)施率等方面，均有一定的提升空間。為此，上海在2016年編制新一輪總規(guī)的過程中，提出以15分鐘生活圈作為基本生活單元，依托生活圈的打造來補(bǔ)足城市建設(shè)短板，進(jìn)而提高城市生活品質(zhì)。上海在生活圈規(guī)劃建設(shè)工作中，從全市層面明確了整體規(guī)劃理念和公眾參與的要求；在推進(jìn)具體的規(guī)劃建設(shè)時，各社區(qū)結(jié)合所在地區(qū)的建設(shè)情況，在工作重點(diǎn)、工作方式方法、參與主體以及適用政策上也進(jìn)行了分類施策。

1 上海15分鐘生活圈的基本情況

1.1 生活圈的概念及規(guī)劃編制范圍

根據(jù)“上海2035”總規(guī)，15分鐘社區(qū)生活圈是上海打造社區(qū)生活的基本單位，以步行15分鐘作為社區(qū)生活空間尺度，緊緊圍繞社區(qū)居民的衣食住行，以規(guī)劃語言來詮釋新時期的生活方式，營造低碳、健康的生活方式和便利、共享的空間品質(zhì)。

與其他城市的生活圈規(guī)劃工作相比，上海的15分鐘生活圈更像一種工作理念，是制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的總體目標(biāo)，而并沒有特別強(qiáng)調(diào)具體單個生活圈的范圍。為便于與控詳規(guī)劃管理工作銜接，在詳規(guī)編制中予以落實(shí)，在具體的空間邊界上主要依托控詳編制單元的邊界，面積在3 km2左右，對應(yīng)人口為5萬—10萬人。

1.2 創(chuàng)新規(guī)劃理念

從國際上各個國家和城市的社區(qū)建設(shè)和更新的發(fā)展來看，堅(jiān)持以人為本的理念在社區(qū)建設(shè)和更新工作中尤為重要。很多國家和城市的社區(qū)建設(shè)和更新工作在理念上都經(jīng)歷過類似的歷程和轉(zhuǎn)變，即從工業(yè)化背景下大尺度、功能單一的建設(shè)模式，到近年來逐步在居民的需求導(dǎo)向下向開放式、小尺度、功能復(fù)合的方向回歸。包括美國在20世紀(jì)中期以后開展的芝加哥舊城園畔項(xiàng)目、洛杉磯的獵人風(fēng)景住區(qū)等社區(qū)更新工作，英國1967年的《街區(qū)保護(hù)法》、1977年大倫敦議會公示的《住區(qū)建設(shè)的新方向》一書、1999年環(huán)境交通地區(qū)部的城市委員會發(fā)表的《邁向城市復(fù)興》報告。這些實(shí)踐和總結(jié)都強(qiáng)調(diào)社區(qū)開發(fā)要遵循小尺度、人性化尺度、多樣化等原則[1]。

上海在20世紀(jì)90年代進(jìn)入城市建設(shè)與房地產(chǎn)開發(fā)的高速發(fā)展期，社區(qū)建設(shè)也短暫經(jīng)歷過街坊尺度過大、功能過于單一、路網(wǎng)密度偏低、道路斷面過寬等建設(shè)階段。這些區(qū)域建成之后往往存在人行可達(dá)性較差、街道界面缺失、地區(qū)活力不足、不利于交通組織等問題。21世紀(jì)初，上海為加快解決中低收入群體住房問題，開展了一系列的大型居住社區(qū)規(guī)劃建設(shè)工作。2009年，結(jié)合第一批大社區(qū)的規(guī)劃工作，上海逐步探索并形成《上海市大型居住社區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》作為本市大社區(qū)規(guī)劃編制的基本要求。該導(dǎo)則在傳統(tǒng)居住區(qū)概念基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性提出“大型居住社區(qū)”理念，突出城市社區(qū)的整體發(fā)展，突出社會和諧與以人為本，更為全面地從功能布局、開發(fā)控制、道路交通、公共設(shè)施、空間特色、生態(tài)環(huán)境6個方面解讀社區(qū)生活，初步搭建出上海市居住社區(qū)的規(guī)劃導(dǎo)向和標(biāo)準(zhǔn)要求[2]。

2016年，根據(jù)新形勢下的新要求，上海制定了《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》（以下簡稱“《導(dǎo)則》”），在大型居住社區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則的基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步完善?！秾?dǎo)則》重點(diǎn)圍繞“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”5大發(fā)展理念，從全面營造開放、共享的社區(qū)的角度，深化住宅、就業(yè)、出行、服務(wù)和休閑等各方面的規(guī)劃對策。例如：①創(chuàng)新方面，鼓勵發(fā)展嵌入式創(chuàng)新空間，為小微企業(yè)提供低成本辦公場所。②協(xié)調(diào)方面，倡導(dǎo)社會融合，鼓勵多樣化住宅和混合布局；倡導(dǎo)社會關(guān)愛，增加提升型服務(wù)設(shè)施，關(guān)注老幼服務(wù)需求；重視風(fēng)貌協(xié)調(diào)，保護(hù)和傳承社區(qū)歷史文化風(fēng)貌。③綠色方面，倡導(dǎo)綠色出行，縮短機(jī)動車和步行網(wǎng)絡(luò)間距；關(guān)注生態(tài)環(huán)境，公共綠地5分鐘步行可達(dá)。④開放方面，從有利于微循環(huán)的街道間距、設(shè)施和開敞空間沿街布局以及街道活力營造3方面，構(gòu)建開放的街區(qū)格局。⑤共享方面，鼓勵附屬設(shè)施向公眾開放、鼓勵設(shè)施分時共享，提高利用效率[3]。

1.3 統(tǒng)一基本行動環(huán)節(jié)

《導(dǎo)則》同時提出社區(qū)規(guī)劃建設(shè)工作的基本行動范式，指導(dǎo)更新主體如何以社區(qū)治理的方式來推進(jìn)規(guī)劃方案的編制、建設(shè)和管理，進(jìn)而達(dá)到提高社區(qū)凝聚力的目標(biāo)，具體包括“深解讀、組隊(duì)伍、找短板、定任務(wù)、推行動、評成果”6個行動環(huán)節(jié)。①深解讀，在于結(jié)合具體社區(qū)情況，提出行動口號，明確項(xiàng)目的亮點(diǎn)、特色和目標(biāo)，統(tǒng)一大家對于社區(qū)規(guī)劃實(shí)施行動的認(rèn)識。②組隊(duì)伍，在于明確成員構(gòu)成，整合自上而下和自下而上的力量，由區(qū)政府成立專門的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，結(jié)合具體項(xiàng)目分別成立專門實(shí)施推進(jìn)組，并對社會公眾、專家技術(shù)團(tuán)隊(duì)、社區(qū)規(guī)劃師、社會組織等多方力量進(jìn)行職責(zé)分工。③找短板，在于摸清家底，重點(diǎn)聚焦建成社區(qū)，查找公共設(shè)施和公共空間的服務(wù)盲區(qū)。④定任務(wù)，在于確定行動項(xiàng)目，綜合考慮居民需求緊迫度、實(shí)施主體積極性、實(shí)施難易度等因素，制定3—5年行動計劃，逐步完善社區(qū)品質(zhì)。⑤推行動，在于注重各階段公眾參與，依托公眾力量編制方案、推動實(shí)施；落實(shí)建設(shè)主體和建設(shè)經(jīng)費(fèi)，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。⑥評成果，在于通過發(fā)動各界對規(guī)劃和實(shí)施成果進(jìn)行評議，擴(kuò)大項(xiàng)目影響力，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)[4]。

2 上海15分鐘生活圈的分類施策實(shí)踐

作為外延緩慢擴(kuò)張和存量不斷更新兩種建設(shè)形式同時存在的城市，上?，F(xiàn)階段居住社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)按地區(qū)類型可以分為3種，即新建地區(qū)、已建地區(qū)零星地塊開發(fā)和存量社區(qū)的更新完善。在《導(dǎo)則》明確的統(tǒng)一規(guī)劃理念和行動范式前提下，這些地區(qū)在具體實(shí)踐15分鐘生活圈時，在規(guī)劃編制和實(shí)施的任務(wù)內(nèi)容、深度、主體、方式方法以及相關(guān)政策上，存在著不同的側(cè)重點(diǎn)。

2.1 新建地區(qū): 在地區(qū)規(guī)劃中一并落實(shí)生活圈建設(shè)的要求

新建地區(qū)通常指的是位于上海中心城、新城和新市鎮(zhèn)的邊緣地區(qū)，或者是城市中產(chǎn)業(yè)園區(qū)的整體轉(zhuǎn)型區(qū)。這些地區(qū)范圍較大，周邊公共服務(wù)設(shè)施較為缺失，因此在生活圈的實(shí)踐工作中，任務(wù)重點(diǎn)在于如何通過規(guī)劃方案落實(shí)15分鐘生活圈的相關(guān)理念，且方案深度以控詳規(guī)劃為主，主要解決空間結(jié)構(gòu)、用地布局和地塊指標(biāo)等問題。

以黃渡大社區(qū)二期為例。黃渡大型社區(qū)是上海市第二批23個大型居住社區(qū)之一，2012年控詳規(guī)劃編制時，按照上海大型居住社區(qū)規(guī)劃編制導(dǎo)則的要求，基本奠定了社區(qū)范圍內(nèi)開放社區(qū)的基本骨架，即密路網(wǎng)、優(yōu)越的綠地和開放空間系統(tǒng)，以及與周邊地區(qū)良好的銜接關(guān)系等。按規(guī)劃，未來人口的構(gòu)成是當(dāng)?shù)貏舆w人口、保障性住房居民以及一般商品房居民分別占1/3。規(guī)劃編制完成和實(shí)施幾年后，根據(jù)地區(qū)建設(shè)情況以及新的發(fā)展導(dǎo)向要求，目前正在開展規(guī)劃修編。按照15分鐘生活圈規(guī)劃導(dǎo)則的導(dǎo)向，在第二期規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)（2.88 km2）主要開展了強(qiáng)化產(chǎn)城融合、完善各級配套設(shè)施、優(yōu)化公共空間網(wǎng)絡(luò)等方面的優(yōu)化工作（圖1）。

（1）強(qiáng)化產(chǎn)城融合。包括在大社區(qū)南部的主干道和軌道交通站點(diǎn)周邊強(qiáng)化商務(wù)商業(yè)功能，保留北部現(xiàn)有發(fā)展較好且無污染的工業(yè)并鼓勵其轉(zhuǎn)型升級等策略，以此來為社區(qū)居民提供更多就近就業(yè)的機(jī)會。

（2）完善各級公共服務(wù)配套?？臻g布局方面，以水系、綠帶和道路為界形成多個鄰里單元，每個單元形成各自的鄰里中心，并構(gòu)建街坊—鄰里—社區(qū)3級公共服務(wù)設(shè)施體系；設(shè)施類型和規(guī)模方面，根據(jù)大型居住社區(qū)人口老齡化程度高、低收入人群比例高的人口特征，提高商業(yè)、醫(yī)療、福利、文化等設(shè)施配建規(guī)模。

（3）優(yōu)化公共空間網(wǎng)絡(luò)方面。規(guī)劃設(shè)置1處中心公園，作為社區(qū)景觀核心；同時依托自然水網(wǎng)布局，形成多條帶狀濱河公園，結(jié)合水系節(jié)點(diǎn)塑造若干小型公共空間節(jié)點(diǎn)，整體形成人工環(huán)境與自然環(huán)境有機(jī)融合的公共開放空間體系。

2.2 仍有開發(fā)需求的已建地區(qū): 以協(xié)商或評估方式落實(shí)生活圈建設(shè)要求

上海在已建地區(qū)內(nèi)的重建地塊往往是零星分布的，視開發(fā)地塊是否為現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人而決定落實(shí)生活圈的管理程序、政策和參與主體上的差異。其中由現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人開發(fā)的地塊，適用《上海城市更新實(shí)施辦法》，結(jié)合其地塊開展的規(guī)劃調(diào)整和實(shí)施建設(shè)工作，以協(xié)商的方式落實(shí)生活圈相關(guān)要求，并享受一定的獎勵政策；地塊尚未有物業(yè)權(quán)利人，并需要進(jìn)行土地出讓的，則通過土地出讓前的評估工作，將生活圈的要求納入出讓條件中，以此落實(shí)生活圈的要求。

2.2.1 由現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人開發(fā)的地塊：適用城市更新辦法

（1）城市更新辦法的基本情況

2015年5月，上海頒布《上海城市更新實(shí)施辦法》（以下簡稱“《辦法》”），重點(diǎn)解決土地在現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人不變更的情況下，對地塊進(jìn)行重新建設(shè)的相關(guān)政策和要求。根據(jù)《辦法》，更新地塊在重新開發(fā)建設(shè)中，如果提供一定的公益類空間，可享有變更用地性質(zhì)以及容積率獎勵的政策。這些公益類空間包括：公共服務(wù)設(shè)施、歷史保護(hù)建筑、公共綠地、慢行步道、公共空間、市政基礎(chǔ)設(shè)施等。公益類空間在地塊中補(bǔ)充的類型和規(guī)模，主要通過對地塊所在地區(qū)進(jìn)行區(qū)域評估的方式來查找缺口。評估的方法也是逐步完善的，依據(jù)15分鐘生活圈規(guī)劃導(dǎo)則的主要內(nèi)容，到2016年形成比較完整的評估方法。同時，為督促地塊的實(shí)施以確保城市品質(zhì)的同步提升，開發(fā)地塊的規(guī)劃報批成果中需包含地塊的實(shí)施計劃，明確更新地塊的更新主體、權(quán)利義務(wù)、推進(jìn)要求。相關(guān)的項(xiàng)目功能、建設(shè)計劃、運(yùn)營管理、物業(yè)持有、節(jié)能環(huán)保等要求，也將納入土地出讓合同，以實(shí)行土地全生命周期管理，確保協(xié)商結(jié)論能得到落實(shí)。在規(guī)劃編制和實(shí)施過程中，均重視公眾參與，包括：在區(qū)域評估環(huán)節(jié)組織公眾參與，充分了解民生訴求；在實(shí)施計劃制定時，鼓勵市民和社會各界專業(yè)人士參與其中[5]。

（2）適用更新政策的地塊案例

以寶山區(qū)某單元34街坊的更新為例。目前街坊內(nèi)3個地塊分別建設(shè)了酒店（商業(yè)用地）、銀行（商業(yè)用地）和公園綠地（圖2）。地塊投入使用多年，區(qū)政府從完善城市功能、促進(jìn)地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展、調(diào)整人口結(jié)構(gòu)以及提升地區(qū)環(huán)境品質(zhì)的角度，計劃對該街坊的開發(fā)地塊進(jìn)行重新開發(fā)建設(shè)。在規(guī)劃方案中確定了各方面策略，包括：①完善地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，基于前期對地區(qū)進(jìn)行的評估分析，增加地區(qū)宜居性發(fā)展所需要的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施。其中34-01地塊內(nèi)增設(shè)社區(qū)級綜合健身館、綜合文化服務(wù)室、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、養(yǎng)育托管點(diǎn)、社區(qū)食堂、社區(qū)生活服務(wù)點(diǎn)、小型垃圾壓縮收集站各1處，共提供公益性設(shè)施5 640 m2（產(chǎn)權(quán)無償移交政府）。②豐富地區(qū)開放空間，打造城市公共環(huán)境，補(bǔ)充社區(qū)以下級開放空間。其中34-01地塊沿兩條城市道路形成開放空間，可提供公共開放空間面積約1 700 m2，并保證24小時對外開放，同時在34-01地塊建設(shè)屋頂花園。③提供多樣的居住形式，優(yōu)化地區(qū)住宅供給結(jié)構(gòu)，本次規(guī)劃設(shè)置了建筑面積為17 000 m2的公共租賃房，為地區(qū)提供租賃式公寓住宅。④豐富地區(qū)商業(yè)形式，打造集花園生活、租賃住宅、情景式商街于一體的首席都市花園式綜合體，強(qiáng)調(diào)先進(jìn)的生態(tài)、共享、體驗(yàn)新經(jīng)濟(jì)，樹立城市新商業(yè)形態(tài)。⑤引導(dǎo)地下空間協(xié)調(diào)使用。34-03地塊地下一層設(shè)置民防科普基地、公廁、民防管理與配套用房，地下二層作為平戰(zhàn)結(jié)合民防空間，平時作為地下停車使用，同時將34-01與34-03地塊地下二層停車空間進(jìn)行聯(lián)通，統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，共同使用（圖3-圖4）。

圖1 黃渡大社區(qū)二期土地使用規(guī)劃圖

圖2 34街坊現(xiàn)狀土地使用圖

在公眾參與方面，本次規(guī)劃調(diào)整對相關(guān)的公眾、開發(fā)企業(yè)和單位進(jìn)行了問卷調(diào)研。從公眾問卷來看，居民提出社區(qū)環(huán)境在養(yǎng)老、文化、醫(yī)療、體育設(shè)施以及停車空間等方面具有提升的愿望；從企業(yè)問卷來看，開發(fā)企業(yè)樂于提供社區(qū)服務(wù)設(shè)施、公共空間和公共停車場；從相關(guān)部門問卷來看，希望通過推動地塊更新改造，提升城市形象品質(zhì)，完善居民的生活配套、創(chuàng)造稅收和就業(yè)機(jī)會，控制地下空間深度，確保周邊建筑和現(xiàn)有管線的安全。這些要求是地塊規(guī)劃時需優(yōu)先考慮和配置的。

由于該地塊是現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人在已獲得的土地使用權(quán)期限內(nèi)開展的重新開發(fā)建設(shè)行為，其提供公益性設(shè)施的行為可以適用城市更新辦法的相關(guān)政策，獲得相應(yīng)的容積率獎勵（表1）。即規(guī)劃增設(shè)社區(qū)級公共服務(wù)設(shè)施約6 000 m2（產(chǎn)權(quán)移交），開放空間1 700 m2（產(chǎn)權(quán)不移交），按更新辦法折算，該地塊可獲得相應(yīng)的建筑面積獎勵。

圖3 調(diào)整前（左）后（右）設(shè)施對比圖

圖4 街坊開發(fā)總平面示意圖

本案的規(guī)劃成果包含了實(shí)施計劃，分別簽訂了地塊開發(fā)主體與所在街道辦事處關(guān)于配建公共服務(wù)設(shè)施產(chǎn)權(quán)的框架協(xié)議、與區(qū)民防辦公室簽訂的改造項(xiàng)目合作框架協(xié)議、開發(fā)主體轉(zhuǎn)型更新公共要素移交承諾書，以及街道辦事處轉(zhuǎn)型更新公共空間接收承諾書等要件，確保項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施以及后續(xù)使用均符合在規(guī)劃過程中協(xié)商的結(jié)果。

2.2.2 擬出讓開發(fā)地塊：土地出讓前評估及確定生活圈建設(shè)要求

（1）土地出讓前評估的基本情況

“促實(shí)施、見成效”是上海生活圈建設(shè)的一大特點(diǎn)。為了盡快推進(jìn)落實(shí)15分鐘生活圈目標(biāo)，補(bǔ)足城市短板，從2016年開始，上海以“構(gòu)建步行15分鐘社區(qū)生活圈，建設(shè)宜居活力街區(qū)”為目標(biāo)，將面上推進(jìn)生活圈建設(shè)的重要抓手放在了即將開展土地出讓的6類經(jīng)營性用地上，充分發(fā)揮這些地塊實(shí)施快、實(shí)施性強(qiáng)的特點(diǎn)，來推動生活圈的建設(shè)。開發(fā)地塊在土地出讓前，需要開展規(guī)劃實(shí)施評估工作，對地塊周邊現(xiàn)狀建設(shè)情況查找實(shí)施建設(shè)短板，并將需要補(bǔ)充的公共空間和公共服務(wù)設(shè)施細(xì)化至土地出讓條件中，作為地塊建設(shè)實(shí)施的必要條件。其中評估標(biāo)準(zhǔn)即為15分鐘生活圈規(guī)劃導(dǎo)則的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求。

被列入需開展土地出讓前評估對象的，主要為住宅組團(tuán)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、商務(wù)辦公用地、產(chǎn)業(yè)社區(qū)內(nèi)研發(fā)總部類用地，及其他經(jīng)營性用地可參照執(zhí)行。評估范圍重點(diǎn)聚焦擬出讓地塊周邊半徑約500 m區(qū)域。評估內(nèi)容聚焦在生活圈中的公益需求，重點(diǎn)評估完善公共環(huán)境、公共服務(wù)配套設(shè)施及其他方面內(nèi)容。在整個評估過程中，公眾參與的對象主要是街道政府以及地塊周邊居民，通過對他們的訪談，來修正設(shè)施需求，以更精準(zhǔn)地確定需增補(bǔ)的設(shè)施。最后確定需補(bǔ)充增設(shè)的公共空間或者公共服務(wù)設(shè)施。在土地出讓條件中明確具體類型、規(guī)模和位置要求，同時也明確這些公共設(shè)施需移交街道政府，以及公共空間需向公眾開放等要求，確保補(bǔ)充的設(shè)施和空間確實(shí)為公眾所使用?？紤]到行政審批效率的需要，增加的公共空間與公共服務(wù)設(shè)施控制在地塊的10%以內(nèi)的，屬于地塊允許的兼容范圍，不涉及規(guī)劃調(diào)整。

（2）土地出讓前評估的案例

以寶山區(qū)某街坊的0421-01地塊為例。出讓地塊現(xiàn)狀周邊建成度較低，以農(nóng)用地、工業(yè)用地為主?，F(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施基本空缺，在出讓地塊500 m范圍內(nèi)有一處公共廁所。

綜合本地塊所在地區(qū)的規(guī)劃方案設(shè)施配置情況，優(yōu)先選取規(guī)劃中地塊鄰近范圍內(nèi)稀缺的以及現(xiàn)狀周邊相關(guān)居民最迫切需要解決的設(shè)施，在本地塊內(nèi)綜合設(shè)置，包括：在本地塊內(nèi)新增1處面積為2 460 m2的綠地，占地塊用地面積的9.25%；新增公共服務(wù)設(shè)施建筑面積400 m2，占地上總建筑面積的0.75%，其中200 m2的老年人日間照料中心1處，200 m2的老年活動室1處（圖5）。

這些綜合設(shè)置的設(shè)施是既有規(guī)劃以外的要求，作為規(guī)劃條件的重要組成部分，寫入土地出讓合同中，并納入土地的全生命周期管理的要素中，確保地塊的開發(fā)建設(shè)與運(yùn)營使用符合要求。

2.3 老舊社區(qū): 以微更新和開放附屬空間來提升空間服務(wù)品質(zhì)

老舊社區(qū)一般位于上海的中心城區(qū)、新城和新市鎮(zhèn)的老城區(qū)內(nèi)。這些社區(qū)通常建于20世紀(jì)70年代到90年代之間，普遍存在公共設(shè)施配套不足、公共空間品質(zhì)偏低等諸多問題。在生活圈實(shí)踐工作中，往往通過微更新工作或者開放地塊的附屬空間來提升社區(qū)的設(shè)施或空間服務(wù)水平。

微更新指不涉及規(guī)劃地塊指標(biāo)調(diào)整的更新工作，工作對象主要為已經(jīng)實(shí)施的廣場綠地、道路用地以及服務(wù)設(shè)施等，通過對這些空間的重新整理和建設(shè)來提升品質(zhì)。微更新的任務(wù)包括規(guī)劃編制、建設(shè)實(shí)施以及后期運(yùn)營管理等內(nèi)容，在整個過程中均強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民的全面參與。規(guī)劃編制和方案設(shè)計主要集中在建設(shè)層面，規(guī)劃層面的方案在于對建設(shè)項(xiàng)目的整體統(tǒng)籌，同時在編制時更側(cè)重考慮現(xiàn)狀空間資源和實(shí)施可行性。根據(jù)微更新開展的范圍，又可以分為整體統(tǒng)籌型微更新和零星型微更新兩種類型。

表1 符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求時的商業(yè)商辦建筑額外增加的面積上限

圖5a） 地塊現(xiàn)狀圖

圖5b） 地塊及周邊已規(guī)劃的設(shè)施情況

將已建地塊的附屬空間進(jìn)行開放共享，是提升老舊社區(qū)品質(zhì)的另一重要手段?！秾?dǎo)則》根據(jù)存量社區(qū)空間資源緊缺的特征，鼓勵已建設(shè)地塊通過開放共享的方式，將地塊內(nèi)的附屬綠地、公共空間、服務(wù)設(shè)施和交通設(shè)施向周邊居民開放來達(dá)到《導(dǎo)則》的指標(biāo)要求和服務(wù)水平。這一方式的關(guān)鍵，在于相關(guān)行業(yè)部門調(diào)整優(yōu)化管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)在開放共享的同時，附屬空間仍能保證其原有功能的正常安全開展。

2.3.1 整體統(tǒng)籌型的微更新

整體統(tǒng)籌型更新工作，是基于區(qū)域的更新評估形成總體微更新方案，并通過各類型的項(xiàng)目建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)的整體更新目標(biāo)。以陸家嘴社區(qū)為例，它是浦東新區(qū)“繽紛社區(qū)”計劃的試點(diǎn)之一，該計劃以“精心設(shè)計，服務(wù)百姓，點(diǎn)亮生活”作為總體目標(biāo)，按照“聽訴求、找問題、查盲區(qū)、聚焦點(diǎn)、挖潛力、落項(xiàng)目”6個階段，開展生活圈的實(shí)踐工作。其工作特征主要包括以下6方面。

（1）規(guī)劃編制體現(xiàn)存量用地特征。在空間資源方面，陸家嘴社區(qū)通過詳實(shí)的現(xiàn)狀調(diào)查，梳理出未充分利用的、環(huán)境品質(zhì)較差的空間，將其作為可利用的空間資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。同時對標(biāo)《導(dǎo)則》的要求，對社區(qū)開展評估，找出各類設(shè)施和空間的服務(wù)盲區(qū)。將梳理出的空間資源與評估出的服務(wù)盲區(qū)進(jìn)行核對，提出最有利于彌補(bǔ)服務(wù)盲區(qū)的空間利用對策。

（2）強(qiáng)調(diào)規(guī)劃統(tǒng)籌的頂層設(shè)計。陸家嘴社區(qū)通過“一張藍(lán)圖”的整體規(guī)劃，明確社區(qū)內(nèi)慢行交通、公共空間、公共服務(wù)和公共藝術(shù)活動的系統(tǒng)規(guī)劃目標(biāo)，作為引領(lǐng)社區(qū)整體更新的總體方案。對于明確近期需要開展建設(shè)的項(xiàng)目，另行開展實(shí)施建設(shè)的方案設(shè)計。

（3）規(guī)劃實(shí)施有計劃推進(jìn)。綜合考慮居民需求緊迫度、項(xiàng)目實(shí)施可行性等因素，陸家嘴社區(qū)重點(diǎn)聚焦于9大行動——活力街道、街角廣場、慢行路徑、設(shè)施復(fù)合體、藝術(shù)空間、林蔭街道、運(yùn)動場所、破墻開放行動和文化活動（表2），并形成分階段的行動計劃，通過三年行動來推動15分鐘社區(qū)生活圈的逐步實(shí)現(xiàn)。

（4）社區(qū)居民全程參與。陸家嘴社區(qū)通過“一圖三會”制度，將公眾參與滲透于社區(qū)行動項(xiàng)目設(shè)計實(shí)施全過程。所謂“一圖”指具體微更新項(xiàng)目的設(shè)計方案圖，“三會”指聽證會、協(xié)調(diào)會和評議會。在業(yè)委會、社會組織或企事業(yè)單位提議之下，居委會、業(yè)委會通過“聽證會”等方式廣泛征集居民意愿，通過“協(xié)調(diào)會”公示、投票等方式吸納居民智慧，通過“評議會”等方式，對設(shè)計方案的優(yōu)劣、實(shí)施效果的好壞進(jìn)行評估。

（5）社會組織協(xié)助統(tǒng)籌。陸家嘴社區(qū)充分發(fā)揮社會組織力量，通過社會組織整合社會各方資源，推動社區(qū)項(xiàng)目實(shí)施。例如福山路跑步道項(xiàng)目和藝術(shù)墻繪項(xiàng)目，通過陸家嘴社區(qū)公益基金會的平臺，籌措建設(shè)資金，組織設(shè)計師與居民齊商共議形成實(shí)施方案，很大程度上分擔(dān)了基層政府部門的職責(zé)。

（6）專家團(tuán)隊(duì)全程指導(dǎo)。上海市浦東新區(qū)政府聘請了9位行業(yè)內(nèi)權(quán)威專家作為導(dǎo)師，對應(yīng)指導(dǎo)9類微更新項(xiàng)目，其中5位導(dǎo)師與5個街道建立“一對一”的指導(dǎo)關(guān)系。項(xiàng)目設(shè)計實(shí)行導(dǎo)師和設(shè)計師簽字的技術(shù)負(fù)責(zé)制，導(dǎo)師參與篩選符合社區(qū)需要、居民意愿的項(xiàng)目，指導(dǎo)方案設(shè)計工作的開展，并選擇重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行示范設(shè)計。

2.3.2 零星型微更新

微更新型的項(xiàng)目主要是公共設(shè)施和公共空間的改建項(xiàng)目，以解決點(diǎn)狀的突出問題為突破口，推動社區(qū)生活圈的建設(shè)。在此類項(xiàng)目中，直接進(jìn)入空間環(huán)境設(shè)計工作環(huán)節(jié)，同時在過程中較為關(guān)注建設(shè)資金的落實(shí)，以及社區(qū)居民的充分參與。

以大西別墅項(xiàng)目為例。大西別墅小區(qū)為花園洋房小區(qū)，建造于1924年，現(xiàn)保留12棟磚木結(jié)構(gòu)英式3層花園住宅，屬于上海市第四批優(yōu)秀歷史建筑。目前每棟別墅分配多戶家庭共同居住。小區(qū)住宅的南北向距離原本比較寬闊，平均間距超過15 m。由于多戶家庭同住，居住空間局促，因此造成宅間綠地加建嚴(yán)重，綠地環(huán)境受到影響。2016年大西別墅結(jié)合長寧區(qū)的“家門口工程”，通過“行走上?！鐓^(qū)空間微更新計劃”征集小區(qū)綠地的改造方案，共收到2組設(shè)計師團(tuán)隊(duì)方案。經(jīng)過多方參與的方案評審，選擇“向陽花”計劃深化實(shí)施。該方案從日照通風(fēng)條件出發(fā)，提出若干大小綠地的改進(jìn)設(shè)想，形成了系統(tǒng)化的設(shè)計。對主要樹種、陽光和小院落的構(gòu)思科學(xué)合理，兼顧實(shí)用性和視覺美觀，挖掘了社區(qū)原有景觀中的特色（圖6）。由于改造費(fèi)用的限制，街道將整個工程分成兩期：硬件工程在年內(nèi)完成，而植物種植則安排在來年的預(yù)算中。通過街道的資金保證，大西別墅項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施較快。同時由于設(shè)計師全程義務(wù)監(jiān)理施工，最終的實(shí)施效果與設(shè)計師的方案非常接近，設(shè)計師、居民對建成效果都非常滿意。建成后，居委會還組織社區(qū)居民成立了“西弘時”自治團(tuán)隊(duì)，以維持相應(yīng)范圍的綠地及周邊衛(wèi)生情況，監(jiān)督管理環(huán)境，防止出現(xiàn)破壞行為。

表2 陸家嘴街道三年行動項(xiàng)目列表（2017—2019年）

圖6 大西別墅場地改造

2.3.3 附屬空間共享：以管理機(jī)制的完善為抓手

地塊附屬設(shè)施和場地共享是存量社區(qū)實(shí)現(xiàn)生活圈目標(biāo)的重要手段，需要相關(guān)的行業(yè)管理部門予以配合。在“上海2035”總體規(guī)劃和15分鐘生活圈規(guī)劃導(dǎo)則的編制過程中，開展了大量與相關(guān)專業(yè)部門之間的溝通協(xié)調(diào)工作。在兩份規(guī)劃文件編制完成后，也進(jìn)行了全市層面的宣傳，15分鐘生活圈的概念得到了普遍認(rèn)可，部分專業(yè)部門（如交通、消防等）也將此作為本系統(tǒng)服務(wù)的目標(biāo)。因此，在落實(shí)生活圈要求方面，除了空間規(guī)劃建設(shè)工作以外，其他專業(yè)部門的相關(guān)管理政策也發(fā)揮了積極的作用，對于土地資源稀缺的上海，通過管理機(jī)制優(yōu)化來彌補(bǔ)公益空間的不足，顯得尤為重要。

以體育設(shè)施為例。在上海市規(guī)劃編審中心開展的上海中心城評估工作中，體育場地的缺失位于各類建設(shè)短板的首位，亟需通過進(jìn)一步開放共享已有設(shè)施的附屬體育場地來提高其使用效率，進(jìn)而緩解設(shè)施短板。近年來，上海市中心城各區(qū)教育部門陸續(xù)推動將本區(qū)學(xué)校校園內(nèi)的體育場地向公眾開放。例如，位于中心城較為中心地段的靜安區(qū)已有兩批共58所學(xué)校實(shí)現(xiàn)了學(xué)校體育場地的開放，極大程度地緩解了本區(qū)體育設(shè)施不足的問題，較好助力本區(qū)生活圈的實(shí)現(xiàn)。

除了單位附屬的體育場地，上海公共服務(wù)設(shè)施的附屬綠地開放工作也在推進(jìn)中。近期將以大型的體育和文化設(shè)施為重點(diǎn)，率先向公眾開放。后續(xù)將通過制定全市的統(tǒng)一管理要求，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施附屬綠地全面向公眾開放，緩解上海小微廣場和綠地尚未達(dá)到5分鐘服務(wù)覆蓋率100%達(dá)標(biāo)的問題。

3 結(jié)語

上海的15分鐘社區(qū)生活圈的規(guī)劃建設(shè)工作是在統(tǒng)一的規(guī)劃目標(biāo)、理念和行動原則指導(dǎo)下進(jìn)行的，同時根據(jù)社區(qū)所處區(qū)位、建設(shè)年代等方面的差異，在具體規(guī)劃編制和實(shí)施的任務(wù)內(nèi)容、深度、主體、方式方法以及相關(guān)政策上，各有針對性，適應(yīng)上海目前在城市發(fā)展中拓展和更新兼具的建設(shè)特征。同時，上海在生活圈的規(guī)劃建設(shè)上，也存在著有待完善的方面，包括規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)差異性不足、控詳規(guī)劃編制方法需進(jìn)一步強(qiáng)化實(shí)施、社會組織參與力度有待提升，以及相關(guān)專業(yè)管理部門的管理機(jī)制尚未全面配合等方面。生活圈的規(guī)劃建設(shè)和管理工作是一個長期動態(tài)的過程，唯有通過全社會的共同努力，方能推動本項(xiàng)工作向理想的目標(biāo)逐步靠近，通過一個個生活圈的逐步完善，進(jìn)而提升整個城市的社區(qū)生活品質(zhì)、提高城市的競爭力。