浙江省居民住宅區(qū)公共文化設(shè)施配套建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)研究

洪 江 周 俊 錢家濰 HONG Jiang, ZHOU Jun, QIAN Jiawei

0 引言

2003年，時任浙江省委書記的習(xí)近平同志提出“八八戰(zhàn)略”，其中一項即“發(fā)揮浙江的人文優(yōu)勢，加快建設(shè)文化大省”。之后十多年來，浙江省通過制定一系列的政策措施，不斷推進文化浙江建設(shè)，提升文化軟實力。2017年11月，《浙江省公共文化服務(wù)保障條例》（以下簡稱“保障條例”）審議通過，系《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》頒布施行以來的第一部省級地方條例。保障條例第十二條要求：“新建、改建、擴建居民住宅區(qū)①居民住宅區(qū)在學(xué)術(shù)上尚無明確的定義，是一個泛指的概念，廣義上可以涵蓋居住區(qū)甚至更大的居住單位，狹義上也可以是指居住街坊甚至更小的居住單位?？紤]到本次研究主要針對基層的居住單位展開工作，參考住宅小區(qū)的定義，將“配建標(biāo)準(zhǔn)”中的居民住宅區(qū)特別限定為“由城鎮(zhèn)道路、自然分界線或其他地塊用地紅線所圍合，并不被城鎮(zhèn)道路所穿越的完整住宅地塊”。，應(yīng)當(dāng)按照國家和省有關(guān)規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃和建設(shè)配套的公共文化設(shè)施。具體辦法由省城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同省文化、新聞出版廣電、體育等部門制定”[1]。本文依此展開，為完善浙江現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，保障人民群眾基本文化權(quán)益，提升居民住宅區(qū)基層公共文化設(shè)施配套，探索制定《浙江省居民住宅區(qū)公共文化設(shè)施配套建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱“配建標(biāo)準(zhǔn)”）。

居民住宅區(qū)公共文化設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)多見于政府對居住區(qū)、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)的相關(guān)要求領(lǐng)域，如城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)等國家標(biāo)準(zhǔn)，一般要求分級、分類配置[2-3]。根據(jù)近年興起的生活圈等規(guī)劃理論，相關(guān)學(xué)者進一步提出推動設(shè)施配置均等化的措施與建議[4-5]。目前涉及社區(qū)層級以下的標(biāo)準(zhǔn)和研究相對較少，但是隨著市場經(jīng)濟深入發(fā)展，以及人們對公共文化服務(wù)需求的快速增長，上海、杭州等發(fā)達地區(qū)的基層公共文化設(shè)施配建問題開始為研究者所關(guān)注[6-7]。

本文從省級條例要求出發(fā)，針對浙江省城鎮(zhèn)基層公共文化設(shè)施相對缺失的情況，重點探索社區(qū)層級以下的設(shè)施配建要求，以期強化基層的設(shè)施配套，對現(xiàn)有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的分級配置有所補充。試圖以省級建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)形式，探索通過強制要求開發(fā)商配建以及引導(dǎo)政府、居民等共同參與的途徑，落實基層公共文化設(shè)施配建，探索基層公共文化設(shè)施可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實路徑。

1 研究思路：上下對接，兼顧剛性規(guī)定與實踐需求

1.1 自上而下, 銜接各級相關(guān)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)

省級建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)首先要符合國家、相關(guān)部委及浙江省涉及公共文化設(shè)施建設(shè)的相關(guān)法規(guī)、條例、政策和行動計劃的要求。目前，涉及廣義概念上居民住宅區(qū)配套公共文化設(shè)施的國家和省級規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)主要包括《國家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》 《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《城市社區(qū)服務(wù)站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》 《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》（表1），其對象主要以城鎮(zhèn)社區(qū)及以上（在農(nóng)村則為村級及以上）層級為主，覆蓋內(nèi)容已相對完整。本文從現(xiàn)有相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)中梳理出設(shè)施配建的目標(biāo)、原則和核心要求，特別是其中的約束性要求，作為“配建標(biāo)準(zhǔn)”具體內(nèi)容制定的重要依據(jù)。

表1 關(guān)于公共文化設(shè)施配建的國家級和省級相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)

表2 國內(nèi)有關(guān)城市涉及配套文體設(shè)施的規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)或?qū)ｍ椧?guī)劃情況

1.2 橫向參考, 借鑒國內(nèi)外相關(guān)實踐經(jīng)驗

橫向比較各地實踐，國內(nèi)4個直轄市及廣州等城市根據(jù)各自的實際需求和特點，均制定了相關(guān)規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)或?qū)ｍ椧?guī)劃（表2）。這些規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)或?qū)ｍ椧?guī)劃大多基于《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范中分級分類配置設(shè)施的框架制定。

不同于國內(nèi)大多自上而下分級分類統(tǒng)籌配置的模式，國外公共文化設(shè)施的建設(shè)與社會的互動性更強。如美國社區(qū)圖書館等基層公共文化設(shè)施與當(dāng)?shù)刈x者情況密切相關(guān)，在社會力量的支持下可持續(xù)發(fā)展[8]。雖然國外城市相關(guān)配套建設(shè)與國內(nèi)差異較大，但是其組織運營模式對市場化發(fā)展程度較高的浙江省具有一定的參考與借鑒意義。

1.3 自下而上 , 對接實際情況和發(fā)展趨勢

目前，在公共文化設(shè)施與社會力量合作方面，浙江部分地區(qū)“自下而上”開展了相關(guān)探索。如溫州地區(qū)“城市書房”探索“企業(yè)聯(lián)建”“館舍改建”“社區(qū)聯(lián)建”等新模式。類似國外以志愿者、義工相結(jié)合的管理人員構(gòu)成，以及政府撥款結(jié)合社會捐贈等形式的資金來源等在浙江也有萌芽。此外，互聯(lián)網(wǎng)時代、老齡化社會等因素對新時代公共文化設(shè)施配套建設(shè)也提出了新的要求。作為省級標(biāo)準(zhǔn)，研究應(yīng)充分考慮地方實際情況及相關(guān)發(fā)展新趨勢，根據(jù)地方特點、使用要求，提出配建指標(biāo)、功能、空間、設(shè)備和環(huán)境的具體要求（圖1）。

2 研究重點：聚焦城鎮(zhèn)基層公共文化設(shè)施

2.1 現(xiàn)狀問題: 城鎮(zhèn)基層公共文化設(shè)施缺失

隨著建設(shè)文化大省戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進，浙江省各城市地區(qū)內(nèi)市、區(qū)縣級的圖書博覽類、文化活動類、體育類等城市公共文化設(shè)施建設(shè)在種類和數(shù)量方面都已相對完善；鄉(xiāng)村地區(qū)以綜合文化站和村級設(shè)施（農(nóng)村文化禮堂）為重點，也建立起較為完善的公共文化設(shè)施體系。

與居民住宅區(qū)配建直接相關(guān)的公共文化設(shè)施，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道層級的綜合文化站和村（社區(qū)）及以下層級的文化服務(wù)設(shè)施，其實際的建設(shè)情況呈現(xiàn)出“鄉(xiāng)強城弱”的特點。根據(jù)浙江省文化廳統(tǒng)計，2017年全省的文化站（以鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站為主）覆蓋率已達99.33%，2018年全省500人以上村的文化禮堂覆蓋率已達52.4%，覆蓋率最高的嘉興地區(qū)達89.46%。相比之下，城鎮(zhèn)的社區(qū)層級文化設(shè)施的供給問題普遍較大，尤其是建成年代較早的老城區(qū)，受空間場地等條件的限制，基層公共文化設(shè)施的數(shù)量存在較大缺口，服務(wù)質(zhì)量不如人意。

2.2 時代需求: 就近、便利等要求增強

從需求側(cè)角度看，老齡化進程加快、互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展、氣候變化等因素對居民住宅區(qū)配套建設(shè)公共文化設(shè)施（以下簡稱“配建設(shè)施”）提出新要求。不同于高層級文化設(shè)施，基層文化設(shè)施需要強化便利性、均好性、兼容性，強調(diào)為居民提供就近、方便的服務(wù)。

例如，從不同年齡段使用人群的角度分析，老年人閑暇時間相對較長，是使用配套公共文化設(shè)施時間最長、需求最廣泛的人群類型?！芭浣ㄔO(shè)施”需要至少符合健康老年人的生理和活動特征，達到相應(yīng)的老年人設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)。社會老齡化進程加快的背景下，基層公共文化設(shè)施在布局上應(yīng)該讓老齡使用者更加方便可達，在形式上更加適應(yīng)新一代老年人的文化生活習(xí)慣。

此外，信息化時代下，適應(yīng)快節(jié)奏生活的數(shù)字化無線通信技術(shù)對居民的文化娛樂方式產(chǎn)生了革命性的影響。在此背景下，“配建設(shè)施”需重視數(shù)字化服務(wù)和相關(guān)資源的供給，更好地滿足新時代居民的文化需求。

2.3 細化落實: 以“住宅地塊”為單位強化“配建設(shè)施”

中華人民共和國成立后，政府通常被認為是公共文化服務(wù)的供給主體，行政級別越高的政府掌握的公共文化資源越多。在現(xiàn)行城鎮(zhèn)居民住宅區(qū)社會管理采用“街道—社區(qū)”體系的框架下，與之等級對應(yīng)的居住區(qū)（如新版《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》中的15 分鐘、10 分鐘、5 分鐘生活圈居住區(qū)）②根據(jù)筆者對浙江省居民住宅區(qū)情況的調(diào)研，《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》（GB50180-2018）中15 分鐘生活圈居住區(qū)大致對應(yīng)街道層級，其中10 分鐘生活圈居住區(qū)介于街道和社區(qū)層級之間，而5 分鐘生活圈居住區(qū)基本相當(dāng)于社區(qū)層級。，其配套建設(shè)相對有所保障。而對于更加“基層”的“配建設(shè)施”，街道、社區(qū)等社會管理組織則往往顯得“有心無力”。這也是相關(guān)分級配置標(biāo)準(zhǔn)中最基層的“配建設(shè)施”在實際建設(shè)中相對缺失的重要原因之一。

圖1 研究技術(shù)路線圖

針對浙江城鎮(zhèn)基層公共文化設(shè)施相對缺失的現(xiàn)狀，結(jié)合人民對“配建設(shè)施”“就近、便利”等需求增加的趨勢，以“住宅地塊”為單位，強制開發(fā)商按一定要求配套建設(shè)，可能是落實基層公共文化設(shè)施配建的重要突破口。因此，本標(biāo)準(zhǔn)研究在現(xiàn)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的體系框架下，以城鎮(zhèn)的社區(qū)以下層級的基層設(shè)施作為重點，將 “配建標(biāo)準(zhǔn)”的適用對象框定為“住宅地塊”——由城鎮(zhèn)道路、自然分界線或其他地塊用地紅線所圍合，并不被城鎮(zhèn)道路所穿越的完整住宅地塊。希望以省級建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的形式強化地塊層級的“配建設(shè)施”，細化、落實現(xiàn)行國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中對基層設(shè)施的配置要求，彌補浙江省城鎮(zhèn)基層設(shè)施不足的短板。

3 探索要點：增強基層設(shè)施的服務(wù)能效

“配建標(biāo)準(zhǔn)”通過配建指標(biāo)、功能配置、布局與管理、使用兼容性等方面的約束和引導(dǎo)，在保障基層公共文化服務(wù)相對完善的同時，增強其綜合服務(wù)能力，盡可能發(fā)揮其作用，增強服務(wù)能效。

3.1 確定適中配建指標(biāo), 平衡需求與建設(shè)成本

在居民住宅區(qū)主要由市場化方式開發(fā)建設(shè)的背景下，因“配建設(shè)施”會影響開發(fā)商利益，其規(guī)模相對受限。研究主要綜合兩方面的因素來確定“配建設(shè)施”的規(guī)模指標(biāo)。一是綜合考慮各類標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、文件的相關(guān)要求。在系統(tǒng)梳理國家、部委的相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)剛性要求的基礎(chǔ)上，重點分析浙江省杭州、溫州、嘉興、金華等地關(guān)于基層文體設(shè)施的相關(guān)規(guī)劃或配建要求（表3）。二是根據(jù)主要的使用功能，按其所需的空間要求考慮適宜的配建指標(biāo)。以信息閱覽空間為例，參照《圖書館設(shè)計規(guī)范》開架閱覽室標(biāo)準(zhǔn)，一般圖書貯藏 2 000—3 000冊、滿足10人使用、無管理人員的閱覽室，適宜的建筑面積需46—50 m2。

研究確定采用套均指標(biāo)計算配建指標(biāo)，既能與人均指標(biāo)對應(yīng)，保障設(shè)施配套的公平性，也便于方案設(shè)計和審查驗收過程中的計算。配建指標(biāo)包括公共文化設(shè)施用房、體育健身用房或場地、獨立的文化活動場地3部分內(nèi)容。

（1）配建公共文化設(shè)施用房，建筑面積不少于0.12 m2/套（按套均居住人數(shù)3.0人折算，為 0.04 m2/人），且最小建筑面積不少于50 m2。

（2）配建體育健身用房或場地。體育健身用房（不計入上述的公共文化設(shè)施用房面積）不少于0.3 m2/套住宅（按套均居住人數(shù)3.0人折算，為0.1 m2）；如果為室外體育健身場地，不少于0.9 m2/套（按套均居住人數(shù)3.0人折算，為0.3 m2/人）。

（3）配建獨立的文化活動場地，用地面積不少于100 m2（不與室外體育健身場地相互計入）。

此外，考慮小戶型住宅（如單身公寓、老年住宅等）的居住人數(shù)為1—2人，對住宅套內(nèi)建筑面積不大于50 m2的，該部分住宅所對應(yīng)的配套設(shè)施用房和場地面積可減半配建。

按此標(biāo)準(zhǔn)，一個1 000套住宅（按平均100m2/套折算，住宅總建筑面積約10萬m2）的居民住宅區(qū)，需配建不少于120 m2的公共文化設(shè)施用房。對比需配建的物業(yè)管理用房（住宅總面積的7‰）和居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用房（住宅總面積的2‰），公共文化設(shè)施用房面積相對不會對開發(fā)商的建設(shè)成本和相關(guān)指標(biāo)產(chǎn)生較大影響。

表3 浙江省部分城市文體設(shè)施配建要求（社區(qū)及以下層級）

3.2 引導(dǎo)合理功能配置, 滿足活動開展需要

參照《浙江省基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2015—2020年）》對公共文化服務(wù)的基本內(nèi)容要求，結(jié)合配建設(shè)施的規(guī)模區(qū)別，“配建標(biāo)準(zhǔn)”以保障基本活動開展為出發(fā)點，對設(shè)施用房和室外場地的功能設(shè)置進行合理化引導(dǎo)。

配套公共文化設(shè)施用房內(nèi)適宜安排信息閱覽、文化交流、廣播影視、宣傳展示、體育健身等功能空間，并鼓勵功能空間的整合使用；如空間有余，也可設(shè)置衛(wèi)生間、飲用水供應(yīng)、儲物或設(shè)備等輔助功能空間或設(shè)備。隨著設(shè)施用房面積的擴大，可增加更為豐富的功能活動空間（表4）。

配套公共文化設(shè)施室外場地可由文化活動場地和體育健身場地組成。文化活動場地主要供文化觀演、信息閱覽、宣傳展示等室外文化活動使用。參照《城市社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)》中體育健身場地的各類項目和用地要求，考慮居民住宅區(qū)內(nèi)可以普遍開展的體育健身活動，確定體育健身場地，主要包括器械健身點、各類球場、游泳池、兒童游戲場等室外體育健身活動空間（表5）。

3.3 促進設(shè)施共享開放, 提升設(shè)施服務(wù)能效

目前，由于歷史建設(shè)等各方面條件的限制，部分舊城區(qū)塊及周邊短時間內(nèi)無法配建社區(qū)層級的公共文化設(shè)施。因此，如果居民住宅區(qū)的配建公共文化設(shè)施能夠向周邊地塊開放和共享，能夠在一定程度上彌補社區(qū)層級設(shè)施不足的遺憾，方便周邊居民獲得基本的公共文化服務(wù)。此外，通過共享開放，可以在鄰近的住宅小區(qū)間通過不同特色主題的“配建設(shè)施”的相互補充，豐富基層公共文化服務(wù)內(nèi)容和活動項目。

表4 配套公共文化設(shè)施用房功能配置參考一覽表

表5 配套公共文化設(shè)施室外場地功能配置參考表

“配建標(biāo)準(zhǔn)”重點圍繞“配建設(shè)施”共享開放的可行性及相關(guān)保障措施展開研究。考慮到目前商品住宅小區(qū)普遍采用的封閉式管理的需要，以易于獨立管理的配套公共文化設(shè)施用房為重點對象，確定選址布局、建筑設(shè)計、服務(wù)供給和管理等方面的具體導(dǎo)控要求，從而促進其能夠向周邊開放，增強設(shè)施的服務(wù)能效，并盡可能減少因共享開放引發(fā)的負面效應(yīng)。共享開放的導(dǎo)控要求主要包括選址布局、建筑設(shè)計、服務(wù)供給和管理3部分內(nèi)容。

（1）在選址布局方面，考慮物業(yè)管理的需要，要求配套公共文化設(shè)施用房毗鄰城鎮(zhèn)道路或公園、廣場等公共空間設(shè)置，為共享開放奠定基礎(chǔ)。

（2）在建筑設(shè)計方面，要求配套公共文化設(shè)施用房應(yīng)保持相對獨立性，設(shè)置直接通達城鎮(zhèn)道路或公園、廣場等公共空間的獨立步行出入口，便于從外部進入設(shè)施用房，并能夠保證住區(qū)內(nèi)部的封閉管理；住區(qū)內(nèi)部的居民可通過其他智能化門禁系統(tǒng)的入口進入設(shè)施用房，從而實現(xiàn)開放共享。

（3）在服務(wù)供給和管理方面，明確配套公共文化設(shè)施用房由當(dāng)?shù)亟值溃ㄦ?zhèn)）等政府職能部門統(tǒng)籌使用和管理，即設(shè)施用房除了由開發(fā)商承擔(dān)建設(shè)工作外，裝修以及啟用后的公共文化服務(wù)供給、管理均由街道（鎮(zhèn)）等政府職能部門統(tǒng)籌。通過此方式，分離所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)，減少開發(fā)商和業(yè)主建設(shè)、維護資金的投入，也保障服務(wù)的品質(zhì)和供給的長期有效性。

4 討論與結(jié)語

本次研究成果形成《浙江省居民住宅區(qū)公共文化設(shè)施配套建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，經(jīng)征求地方意見后修改完善，并通過省級相關(guān)部門聯(lián)合審查，于2018年12月頒布實施。標(biāo)準(zhǔn)由地方規(guī)劃建設(shè)主管部門落實于法定行政管理程序中執(zhí)行，即在土地出讓過程中，按照標(biāo)準(zhǔn)將配建要求寫入規(guī)劃條件，作為土地出讓合同的組成部分③經(jīng)機構(gòu)改革，執(zhí)行該行政程序的職能已由“住建系統(tǒng)”劃至“自然資源與規(guī)劃管理系統(tǒng)”。。筆者認為，在當(dāng)前居民住宅區(qū)主要由“市場化”方式建設(shè)的背景下，對“住宅地塊”層級的基層公共文化設(shè)施配套建設(shè)進行強制性規(guī)定，國內(nèi)尚無相應(yīng)的省部級規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。在缺乏同類標(biāo)準(zhǔn)參考的情況下，本文從選址布局、指標(biāo)和功能設(shè)置、建筑和設(shè)備及場地配建要求等方面進行探索?！芭浣?biāo)準(zhǔn)”的制定和實施，是對浙江省完成“持續(xù)推進基層文化陣地建設(shè)”任務(wù)的有力支撐，也為浙江省“未來社區(qū)”建設(shè)中的鄰里特色文化、教育學(xué)習(xí)等場景落實提供保障。

毋庸諱言，本標(biāo)準(zhǔn)仍可進行討論，特別是關(guān)于設(shè)施的產(chǎn)權(quán)安排方面。標(biāo)準(zhǔn)強制要求開發(fā)商建設(shè)一定規(guī)模的設(shè)施用房及場地；根據(jù)物權(quán)法及地方實踐來看，標(biāo)準(zhǔn)涉及的設(shè)施用房及場地產(chǎn)權(quán)歸業(yè)主共有；而相關(guān)圖書、資料、器材等設(shè)備由地方政府職能部門及社會力量提供并進行管理。上述建筑物、場地、設(shè)備共同構(gòu)成文章所指的“居民住宅區(qū)公共文化設(shè)施”。這一做法與通常認為的“公共設(shè)施應(yīng)由政府提供”的觀念有所沖突。根據(jù)《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》第十四條，公共文化設(shè)施是指用于提供公共文化服務(wù)的建筑物、場地和設(shè)備。筆者認為，公共文化設(shè)施定義的核心在于“提供公共文化服務(wù)”，并非必須是“公共設(shè)施”。目前并沒有相關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定上述建筑物、場地、設(shè)備的產(chǎn)權(quán)歸屬。

目前，針對我國公共文化服務(wù)設(shè)施空間配置結(jié)構(gòu)性失衡等問題及其原因，公共管理領(lǐng)域?qū)φ鲗?dǎo)型、市場分散型、英國“一臂之距”等不同的公共文化服務(wù)設(shè)施供給模式有所討論[9]。在目前學(xué)術(shù)上還未完全取得共識的背景下，浙江省的實踐探索可為相關(guān)理論的發(fā)展提供實證案例。在“住宅地塊”層級配套公共文化服務(wù)設(shè)施并開放共享，實質(zhì)上也是居民、開發(fā)商、政府及相關(guān)社會力量合作創(chuàng)新公共文化服務(wù)供給的探索。研究最終希望能夠引導(dǎo)多方參與，使居民住宅區(qū)的服務(wù)更豐富、高效、便捷，為基層公共文化服務(wù)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展探尋新路徑。

值得說明的是本次“配建標(biāo)準(zhǔn)”主要針對浙江省當(dāng)前發(fā)展階段的情況制定。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和人民對美好生活目標(biāo)的不斷追求，“配建標(biāo)準(zhǔn)”必然需要與時俱進，及時修訂、調(diào)整和完善。