論農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承問題的立法完善

武麗濤

【摘 要】 農(nóng)村宅基地使用權(quán)產(chǎn)生之初就因國家對農(nóng)民基本居住權(quán)的政治考量而具有極強(qiáng)的福利性和社會保障性，其流轉(zhuǎn)、抵押和買賣等權(quán)能被嚴(yán)格限制或禁止;而我國《物權(quán)法》把宅基地使用權(quán)確定為一種用益物權(quán)，在我國經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的背景下，其經(jīng)濟(jì)功能日益凸顯，理應(yīng)依法繼承。在現(xiàn)實生活中，因宅基地繼承而引發(fā)的糾紛屢見不鮮。本文即針對宅基地使用權(quán)繼承過程中出現(xiàn)的權(quán)利主體屬性模糊、繼承權(quán)能缺失、繼承人范圍分歧大、繼承條件不合理等問題提出相應(yīng)的立法完善措施，力求為此后相關(guān)研究提供參考，為宅基地使用權(quán)繼承問題的解決提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】 宅基地使用權(quán) 繼承問題 立法完善

1明晰宅基地使用權(quán)主體的屬性

只有明晰宅基地使用權(quán)主體的屬性，利益相關(guān)人才能對宅基地實現(xiàn)真正意義上的繼承。許多學(xué)者認(rèn)為“戶”應(yīng)當(dāng)成為宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體。但筆者對此持否定態(tài)度，認(rèn)為應(yīng)將本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員個人確定為宅基地使用權(quán)的主體。首先，宅基地使用權(quán)究其本質(zhì)屬于用益物權(quán)，而用益物權(quán)人必須是自然人，因此只有農(nóng)民個人可以成為宅基地使用權(quán)主體。況且《物權(quán)法》第152條明確了“宅基地使用權(quán)人”有對集體所有土地占有和使用的權(quán)利，而非農(nóng)戶。農(nóng)戶只是形式上的稱呼，宅基地使用權(quán)實質(zhì)上由農(nóng)戶中的個人（一般為戶主）來行使。其次，如果以戶的角度來確定宅基地使用權(quán)的權(quán)屬，那么宅基地使用權(quán)就為家庭成員所共有。當(dāng)戶主去世時，“‘戶卻不會因為被繼承人的個體死亡而消滅”[1]，宅基地使用權(quán)也就不能作為戶主的個人遺產(chǎn)而被繼承，只能由剩余家庭成員繼續(xù)享有。

2完善宅基地使用權(quán)權(quán)能

宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，是集體土地所有權(quán)的派生權(quán)利，但它的這種派生性并不影響其作為一種獨(dú)立的財產(chǎn)權(quán)的存在。宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性要求其必然要受到權(quán)利人的處分，而繼承即是對其進(jìn)行處分的具體體現(xiàn)。其次，國家層面對釋放宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能亦有積極探索。比如國家近年來出臺了包括《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》在內(nèi)的一系列文件，探索完善宅基地使用權(quán)權(quán)能的有效途徑，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。此外，國土資源部部長姜大明在2018年1月15日表示，“將實行宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)'三權(quán)分置'，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)?！盵1]

3拓寬宅基地使用權(quán)的繼承人范圍

就目前情況來看，宅基地使用權(quán)的繼承主體只能是沒有宅基地的本村集體成員。對于本村已有一處宅基地的本集體成員、其他農(nóng)村集體成員和城鎮(zhèn)非農(nóng)居民的繼受取得則嚴(yán)格禁止。 然而，“房屋和土地具有天然的不可分割性，住宅用地的使用目的即建筑房屋，無土地則無以建成房屋，房屋和土地是‘房依地建，地為房在”。 因此，后三者若不能實現(xiàn)對宅基地使用權(quán)的繼承，則其對宅基地項上的房屋所有權(quán)便得不到完整行使，這無疑損害了房屋繼承人的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。因此，為保護(hù)繼承人的合法財產(chǎn)，亦是遵循“房屋一體”原則，宅基地使用權(quán)可以由三者繼承。

對于已有一處宅基地的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，雖有《土地管理法》的“一戶一宅”的規(guī)定，但此處的“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處住宅”應(yīng)該另有含義，即“一戶只能申請一處住宅”?！耙粦粢徽敝皇轻槍φ厥褂脵?quán)的初始取得，而非針對其繼受取得，“基于繼承而產(chǎn)生的權(quán)屬轉(zhuǎn)移并不一定要附有嚴(yán)格的身份限制”，因此村民可繼承取得多處宅基地。但這樣又會導(dǎo)致宅基地閑置、面積超標(biāo)、土地資源緊張等問題。因此其對宅基地使用權(quán)的繼承進(jìn)行使用范圍和時間限制顯得很有必要。若超出使用時間和范圍，則應(yīng)對超出部分收取一定費(fèi)用（以當(dāng)?shù)鼐唧w經(jīng)濟(jì)情況為標(biāo)準(zhǔn)確定）。

對于非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的繼承，可分兩種情況。其一，若繼承人尚沒有宅基地，則應(yīng)允許其繼承。因為宅基地使用權(quán)設(shè)立的初衷即是保護(hù)農(nóng)民的基本居住權(quán)，因此不論繼承人是否為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，為滿足其居住需要，可以允許其繼承宅基地使用權(quán)。其二，若繼承人已有一處宅基地，則可以對其繼承設(shè)定時效限制。如果繼承人在規(guī)定時間內(nèi)不行使利用權(quán)利或者因長期不修繕而導(dǎo)致房屋倒塌，則“村集體有權(quán)收回”。

4改進(jìn)宅基地使用權(quán)的繼承條件

保護(hù)公民合法繼承權(quán)和私有財產(chǎn)無可厚非，但也應(yīng)兼顧村集體的合理關(guān)切。因此對宅基地使用權(quán)的繼承應(yīng)施加一定的條件限制：（1）在本集體經(jīng)濟(jì)組織不符合申請條件的成員繼承宅基地時，村集體可在政府部門規(guī)定的繼承面積的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，對于超出的部分應(yīng)收取一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。而這些資金既可以用于村集體內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，也可以成為村民福利的持續(xù)來源。這就在一定程度上化解了繼承人個人利益和村集體公共利益之間的矛盾。（2）對繼承的宅基地使用權(quán)應(yīng)附加一定期限。在農(nóng)村，村民對通過繼受取得的宅基地?fù)碛虚L期的使用權(quán)，其權(quán)屬被固定化。而這勢必會削弱集體土地所有權(quán)，并造成流轉(zhuǎn)的困難。因而對宅基地使用權(quán)的繼承有必要設(shè)定明確的期限。對此，學(xué)界有兩種不同的觀點(diǎn)：一種認(rèn)為可以城鎮(zhèn)國有土地建設(shè)用地使用權(quán)最長70年的期限為參考，另一種認(rèn)為“應(yīng)以繼承宅基地使用權(quán)上的房屋的自然壽命”為限。筆者認(rèn)為前一種觀點(diǎn)更為合理。因為如果以房屋的自然存續(xù)期間為準(zhǔn)，則需考慮到太多的不可抗力因素（包括自然災(zāi)害等），這可能導(dǎo)致繼承時間的極大差異，因此不可取。而城鎮(zhèn)住房的70年限制有其可住時間的考量，若到期則自動續(xù)期。農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以此為參考，但也應(yīng)有其特殊之處，即對于超出70年限制的繼承應(yīng)當(dāng)收取合理費(fèi)用。

結(jié) 語

我國現(xiàn)行法律法規(guī)對宅基地使用權(quán)繼承的模糊規(guī)定導(dǎo)致了司法實務(wù)中的同案不同判、援引依據(jù)不一致等諸多問題。針對已有一處宅基地的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員和非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員對宅基地的繼承，筆者認(rèn)為基于保護(hù)公民合法私有財產(chǎn)的考量以及為順應(yīng)宅基地使用權(quán)用益物權(quán)屬性日益凸顯的趨勢，應(yīng)當(dāng)允許。不過為兼顧繼承人和村集體雙方的利益，應(yīng)對宅基地使用權(quán)的繼承施以時間和范圍限制，超出限制的應(yīng)支付合理費(fèi)用。

【注 釋】

[1] 參見2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》之規(guī)定

【參考文獻(xiàn)】

[1] 張建文、李紅玲.宅基地使用權(quán)繼承取得之否定 ——宅基地“法定租賃權(quán)”的解釋路徑[J].河北法學(xué)，2016（12）： 32.