撤銷行政違法行為的或然性實(shí)務(wù)解析

摘 要：行政法對違法行政行為的處理有多種方式，而司法實(shí)踐中往往忽視對其他處理方式，片面的選擇撤銷違法行政行為。撤銷行政行為應(yīng)考量行政相對人合法權(quán)益的損害程度、補(bǔ)救措施的成本高低、處理方式的選擇性、撤銷行為的或然性等因素。本文試圖通過司法案例，探討撤銷違法行政行為的或然性。

關(guān)鍵詞：行政行為;違法;撤銷;或然性

中圖分類號：D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）20-0175-02

作者簡介：孫琳，女，湖北襄陽人，廣東技術(shù)師范學(xué)院天河學(xué)院，講師，主要研究方向：民商法、訴訟法。

一、基本情況

甲省國土廳向A公司頒發(fā)《采礦許可證A》，礦山名稱為“A礦”同時(shí)在該采礦許可證上標(biāo)注：“請?jiān)诒咀C有效期內(nèi)解決重疊問題，重疊問題解決后，再申請辦理延續(xù)登記。否則不再予以延續(xù)?！奔资翉d授權(quán)乙市國土局向B公司頒發(fā)《采礦許可證B》，礦山名稱為“B礦”。《采礦許可證B》到期后，由甲省國土廳辦理采礦權(quán)延續(xù)登記手續(xù)。據(jù)地質(zhì)資料和礦山儲量核實(shí)，A礦與B礦存在礦區(qū)垂直投影重疊。因在采礦許可證有效期內(nèi)無法解決重疊問題，A公司向國土資源部提出行政復(fù)議申請，案件涉及的礦種由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門授權(quán)省級國土資源部門審批發(fā)證，并且不得再行授權(quán)。乙市國土局向B公司頒發(fā)《采礦許可證B》違反法定程序?yàn)橛桑埱蟪蜂N乙市國土局頒發(fā)《采礦許可證B》的具體行政行為。國土資源部作出復(fù)議決定，撤銷《采礦許可證B》。B公司不服，提起行政訴訟。

二、法理分析

（一）審查行政行為的合法性，應(yīng)將行政行為的持續(xù)性納入考量范圍

行政行為持續(xù)性是德國行政法上的概念，后被我國臺灣學(xué)者引進(jìn)。在德國，有的學(xué)者把行政行為的存續(xù)力概括為形式存續(xù)力與實(shí)質(zhì)存續(xù)力，其內(nèi)涵相當(dāng)于日本行政法的確定力①。行政行為效力持續(xù)性是行政行為效力在時(shí)間上的持續(xù)而產(chǎn)生對權(quán)利義務(wù)的影響或作用②。就本案而言，行政行為的持續(xù)性是指第二次甲省國土廳做出的行政許可，是對第一次乙市國土局做出行政許可的延續(xù)。應(yīng)綜合考量兩次行政行為，二者既互相聯(lián)系，又互相獨(dú)立。審查第二次行政行為的合法性，會涉及第一次行政行為的合法性評價(jià);第一次行政行為違法，并不必然導(dǎo)致第二次行政行為違法;審查兩次行政行為的合法性，標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)完全相同。首先，在訴訟時(shí)效方面，第一次行政行為已過訴訟時(shí)效。因此，第一次行政行為違法不會必然導(dǎo)致第二次行政行為違法，應(yīng)考量第一行政行為違法的程度問題，僅在第一次行政行為違法程度很高且無法彌補(bǔ)的情況下，方會影響到第二次行政行為的合法性。其次，在審查標(biāo)準(zhǔn)方面，兩次行政行為不應(yīng)完全相同。行政機(jī)關(guān)在對第一次行政行為續(xù)期時(shí)，既要考量首次行政行為的合法性，也要考量法律依據(jù)的變化是否延影響續(xù)期，還要從公共利益的角度考量是否延續(xù)首次行政行為。行政機(jī)關(guān)作出設(shè)立行政行為、延續(xù)行政行為及撤銷行政行為時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)不能完全復(fù)制照搬。在設(shè)立行政行為時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)事實(shí)情況及法律規(guī)定決定設(shè)立與否;在延續(xù)行政行為時(shí)，在決定是否延續(xù)行政行為時(shí)，不僅需要受到設(shè)立行為的約束，更要考量行政相對人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)，即使設(shè)立行政行為違法，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)審慎行使延續(xù)職權(quán)，不能直接否定設(shè)立行為。在撤銷行政行為時(shí)，也要遵守謙抑原則，在行政行為沒有違背立法目的的情況下，尊重行政機(jī)關(guān)的設(shè)立及持續(xù)行為。

甲省國土廳違法將審批發(fā)證權(quán)限下放至乙市國土局的法律責(zé)任，不能由B公司全部承擔(dān)。B公司通過行政許可取得的《采礦許可證B》，是通過正當(dāng)?shù)某绦蛞婪ㄈ〉?，包括通過公開拍賣出讓、簽訂出讓合同、繳納出讓、辦理許可手續(xù)等。通過正當(dāng)程序取得的合法權(quán)益理應(yīng)受到法律的保護(hù)。從另一個(gè)維度看，乙市國土局頒發(fā)的《采礦許可證B》到期后，行政主體由乙市國土局變更為甲省國土廳，最終以甲省國土廳的名義頒發(fā)《采礦許可證B》。因此，第一次行政行為的瑕疵得到第二次行政行為的治愈，越權(quán)設(shè)定行政行為的后果終止，瑕疵行為沒有延續(xù)至第二次甲省國土廳作出的行政行為。

（二）撤銷行政行為應(yīng)考量多種因素

現(xiàn)行行政法規(guī)及有關(guān)規(guī)范性文件中沒有關(guān)于采礦權(quán)因歷史原因造成重疊的具體處理方式，是否撤銷、撤銷適用何種情形、撤銷的程序等都無據(jù)可依。實(shí)務(wù)中，采礦權(quán)重疊有多種選擇：調(diào)整采礦許可范圍、整合采礦主體、建立協(xié)調(diào)開采機(jī)制，通過補(bǔ)償?shù)姆绞阶尪刹糠植傻V權(quán)等，上述方式即可根據(jù)實(shí)際情況選擇其一，也可綜合運(yùn)用?？梢?，采礦權(quán)重疊的處理方式具有多樣性，撤銷許可僅是其中一種選擇。

本案例采礦權(quán)部分重疊客觀存在的，但僅憑部分重疊單一事實(shí)，就撤銷行政相對人依法定程序取得行政許可，顯然過于武斷，應(yīng)歷史、客觀、全面地解析該許可行為。事實(shí)上，重疊雙方主體對重疊的范圍、比例和計(jì)算方式的意見都不同。復(fù)議機(jī)關(guān)沒有查明重疊的范圍、比例和計(jì)算方式，也沒有查明重疊情況安全生產(chǎn)的影響形;沒有征詢相關(guān)行政主管部門意見也沒有征詢安全生產(chǎn)部門和鑒定機(jī)構(gòu)的意見。在相關(guān)事實(shí)問題都不清晰的情況下，僅以存在重疊的事實(shí)做出撤銷決定，屬于沒有客觀全面查清事實(shí)。

（三）行政復(fù)議有說明理由的義務(wù)

國務(wù)院在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)說明理由。復(fù)議機(jī)關(guān)做出復(fù)議決定應(yīng)當(dāng)綜合案件事實(shí)的相關(guān)因素，做出全面的審查，再做出對相關(guān)行政行為合法性的評價(jià)。合法性的評價(jià)應(yīng)當(dāng)在事實(shí)的基礎(chǔ)上說明理由，并通過書面的形式記載于決定書和檔案，而非簡單的結(jié)論性評價(jià)。若不對裁量理由進(jìn)行論述，不清查考量的相關(guān)因素有哪些，會造成行政復(fù)議決定的不確定性，首先行政相對人難以理解，其次行政機(jī)關(guān)的的裁量權(quán)也難以監(jiān)督，最后在司法審查時(shí)人民法院也無法查明復(fù)議機(jī)關(guān)的決定思路。

就本案例來說，撤銷行政許可應(yīng)考量兩方面的相關(guān)因素：一方面，應(yīng)考量行政相對人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)問題，采礦許可屬于授益性行政行為，撤銷許可應(yīng)當(dāng)考慮行政相對人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)，以及對國家和第三人利益的保護(hù);另一方面，即使需要撤銷許可，也應(yīng)當(dāng)考慮比例原則，是全部撤銷還是部分撤銷，需衡量兩種方式給行政相對人帶來的利益損害，在全面衡量各方利益后，方可合理地確定撤銷比例。

依法行政的要求是，根據(jù)案件的實(shí)際情況作出適當(dāng)?shù)奶幚恚⒎且筮`法行政行為一律予以撤銷?！缎姓?fù)議法》規(guī)定行政行為違法，復(fù)議機(jī)關(guān)可以做出的復(fù)議決定包括撤銷、變更和確認(rèn)違法幾種方式。復(fù)議機(jī)關(guān)在選擇復(fù)議決定種類時(shí)應(yīng)當(dāng)審慎考慮相關(guān)因素，如撤銷行為對行政相對人權(quán)益的損害程度、撤銷后予以補(bǔ)救的成本、撤銷行為對法治秩序的保護(hù)等。若撤銷行為與國家利益、公共利益、行政行政相對人利益有沖突，則可以選擇確認(rèn)違法;若需要撤銷，則在明確撤銷許可會造成的損失后，制定合理的補(bǔ)償方案。兼顧法治秩序和當(dāng)事人利益，是保障行政行為合法性及合理性的基石。

本案中，處理采礦權(quán)重疊問題有多種方式，復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定有多種選擇，國土資源部不論作出何種選擇，都應(yīng)當(dāng)履行說明義務(wù)。但在司法審查時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)提供的證據(jù)和檔案材料看，沒有體現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)考慮相關(guān)因素，充分說明理由的書面論證。復(fù)議機(jī)關(guān)在這種情況下作出的撤銷決定，司法審判機(jī)關(guān)不予支持。司法審判機(jī)關(guān)認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)所依據(jù)的材料不足以支持其決定，也無法滿足司法審查需要，復(fù)議機(jī)關(guān)未完全履行說明理由義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)重新調(diào)查處理，并向司法審判機(jī)關(guān)提供審查需要的事實(shí)證據(jù)、法律依據(jù)并充分履行說明義務(wù)。

三、結(jié)論

根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，針對違法行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)可以作出撤銷、變更或者確認(rèn)違法等決定。行政行為有瑕疵、違反程序規(guī)定、違反法律規(guī)定的，需要依據(jù)實(shí)際情況作出處理，不能一概而論地選擇撤銷?；蛉恍允且环N不確定性，對違法行政行為處理的多樣性決定了撤銷行政行為的或然性。只有充分考慮各相關(guān)因素，兼顧法治秩序和行政相對人的利益，方能保障行政行為合法性及合理性。

[ 注 釋 ]

①張弘.行政解釋的過程[J].東方法學(xué)，2009（5）.

②盧政峰，張弘.行政行為持續(xù)性理論在行政裁判中的適用[J].人民司法，2015（7）.