淺析我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察制度的不足與完善

摘 要：勞動(dòng)監(jiān)察作為一種利用國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)解決勞動(dòng)糾紛的手段，對(duì)用人單位具有一定的約束力和威懾力。目前，我國(guó)的勞動(dòng)監(jiān)察制度主要體現(xiàn)在《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》中，但由于這兩部法律（廣義）是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初始階段的產(chǎn)物，已經(jīng)不能很好地適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需求，需要進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：勞動(dòng)監(jiān)察;約束力;現(xiàn)代社會(huì)需要

中圖分類號(hào)：D922.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）20-0108-02

作者簡(jiǎn)介：南海新（1993-），女，江蘇連云港人，南京工業(yè)大學(xué)，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

一、勞動(dòng)監(jiān)察制度概念及特征

勞動(dòng)監(jiān)察是授權(quán)勞動(dòng)保障行政機(jī)關(guān)以國(guó)家的名義對(duì)用人單位貫徹執(zhí)行勞動(dòng)和社會(huì)保障法律、法規(guī)、規(guī)章情況進(jìn)行強(qiáng)制性的監(jiān)督檢查，以糾正違法行為，保證各項(xiàng)勞動(dòng)法律、法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施。①通過(guò)分析這一概念，我們可以得出，勞動(dòng)監(jiān)察制度具有法定性、強(qiáng)制性、專門性等特性。勞動(dòng)監(jiān)察的法定性體現(xiàn)為法定的監(jiān)察主體依據(jù)法定的監(jiān)察規(guī)則進(jìn)行法定的監(jiān)察活動(dòng)，監(jiān)察主體不可超越職權(quán)范圍進(jìn)行監(jiān)察，否則將受到相應(yīng)的處分;專門性體現(xiàn)在勞動(dòng)監(jiān)察的主體是專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察人員是專門的勞動(dòng)保障監(jiān)察員，其他機(jī)構(gòu)或者人員要想從事監(jiān)察活動(dòng)必須經(jīng)法定的授權(quán)或委托方可;強(qiáng)制性體現(xiàn)在監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察活動(dòng)是政府的行政行為，其作出的決定具有國(guó)家強(qiáng)制力，被監(jiān)察的對(duì)象必須執(zhí)行。

二、我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察制度的不足

（一）勞動(dòng)監(jiān)察立法方面存在的問(wèn)題

1.立法內(nèi)容粗糙，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》法律位階較低

勞動(dòng)部《關(guān)于貫徹實(shí)施<勞動(dòng)法>的意見》中指出：《勞動(dòng)法》作為勞動(dòng)法律體系中的基本法，要使其規(guī)定的各項(xiàng)基本原則得到很好的貫徹執(zhí)行，還需要制定與之配套的單項(xiàng)法律和法規(guī)，形成完善的勞動(dòng)法律體系。但是，就我國(guó)目前的立法而言，《勞動(dòng)法》對(duì)于勞動(dòng)監(jiān)察方面的規(guī)定過(guò)于粗糙和原則化，缺乏可實(shí)施性?！秳趧?dòng)保障監(jiān)察條例》雖對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，但因其屬國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，效力低于國(guó)家層面的法律，不利于我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察法律體系的建設(shè)和發(fā)展。

2.勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)行政強(qiáng)制措施權(quán)

依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，勞動(dòng)監(jiān)察的任務(wù)是對(duì)用人單位遵守勞動(dòng)保障法律、法規(guī)等的情況予以監(jiān)督檢查，對(duì)于違反相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的用人單位，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)作出制止、責(zé)令改正等行政處罰。但是，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)行政強(qiáng)制措施的權(quán)力，如扣押和凍結(jié)。這容易出現(xiàn)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)在作出相應(yīng)的行政處罰后，用人單位拒不履行或履行不全面的情形發(fā)生。當(dāng)出現(xiàn)這些情形時(shí)，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)只能在履行期限屆滿后向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，但在司法實(shí)踐中常常出現(xiàn)用人單位為逃避履行行政處罰而在履行期間內(nèi)轉(zhuǎn)移資產(chǎn)或銷毀有關(guān)賬目等情形，此時(shí)因舉證存在難度，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)就算申請(qǐng)了強(qiáng)制執(zhí)行也無(wú)濟(jì)于事，此時(shí)的行政處罰往往只能是一紙空文，無(wú)任何實(shí)際效力。

3.勞動(dòng)監(jiān)察與勞動(dòng)仲裁的受案范圍存有重合

解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的途徑有很多種，其中包括勞動(dòng)監(jiān)察和勞動(dòng)仲裁，作為不同性質(zhì)的救濟(jì)途徑，二者之間的受案范圍卻存有重合之處，這使得勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法工作不能夠很好地開展。如前文所述，勞動(dòng)監(jiān)察是勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)用人單位遵守勞動(dòng)保障法律、法規(guī)的情形予以監(jiān)督檢查，故其具有強(qiáng)制性和行政性，帶有公法特征。而勞動(dòng)仲裁作為司法救濟(jì)途徑，遵循不告不理原則，帶有私法特征。兩種救濟(jì)途徑各有其優(yōu)勢(shì)，勞動(dòng)者可以擇其一也可以同時(shí)選擇這兩種途徑來(lái)解決勞動(dòng)糾紛。但在司法實(shí)踐中，因兩種方式的受案范圍存在重合，使得勞動(dòng)者在尋求救濟(jì)時(shí)常常出現(xiàn)糾紛解決機(jī)關(guān)互相推諉扯皮的現(xiàn)象，勞動(dòng)者面臨救助無(wú)門的困境，或者出現(xiàn)兩機(jī)關(guān)同時(shí)受理了糾紛并分別作出了處理決定。若兩機(jī)關(guān)作出了相同的處理決定，那么這就間接的浪費(fèi)了行政與司法資源，若二者作出了不同的處理決定，那么會(huì)嚴(yán)重影響行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的威嚴(yán)，不利于保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)益。

（二）勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法方面存在的問(wèn)題

1.執(zhí)法方式落后

依據(jù)條例的的規(guī)定，勞動(dòng)監(jiān)察部門執(zhí)法方式主要包括巡視監(jiān)察、書面審查接受舉報(bào)、投訴以及專項(xiàng)監(jiān)察。在上述的監(jiān)察方式中，巡視監(jiān)察是監(jiān)察的主要方式，但在司法實(shí)踐中，該種方式的監(jiān)察更多的是流于形式，執(zhí)法效率不強(qiáng);書面審查雖然要求用人單位將所需材料提交給勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，但更多的是一種形式化的方式，用人單位常常會(huì)將虛假的材料提交給勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)以應(yīng)付勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的檢查;舉報(bào)、投訴是勞動(dòng)者使用比較多的救濟(jì)途徑，但是在實(shí)踐操作中存在舉報(bào)投訴渠道不暢通的情形，這種渠道的不暢通也使得勞動(dòng)者的維權(quán)之路變得異常艱辛;專項(xiàng)監(jiān)察是我國(guó)比較特殊的一種監(jiān)察方式，但該種監(jiān)察方式僅適合在短期內(nèi)適用，而且對(duì)人力、物力要求較高，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。這些執(zhí)法方面存在的問(wèn)題嚴(yán)重制約著勞動(dòng)監(jiān)察制度發(fā)揮其本身應(yīng)有的作用，我們需推陳出新，轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，提高勞動(dòng)監(jiān)察的效率。

2.勞動(dòng)監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)滯后

根據(jù)人社部最新的資料顯示，我國(guó)勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)和專職勞動(dòng)保障監(jiān)察員數(shù)量較前幾年有所增加。但是這種人員和機(jī)構(gòu)的增長(zhǎng)速度明顯趕不上同期用人單位數(shù)量增長(zhǎng)速度，使得在實(shí)務(wù)操作中，勞動(dòng)監(jiān)察員普遍處在超負(fù)荷的工作當(dāng)中。目前，為了緩解勞動(dòng)監(jiān)察員超負(fù)荷的工作狀態(tài)，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)通常是向社會(huì)招聘兼職勞動(dòng)監(jiān)察員，但這些兼職監(jiān)察員往往沒(méi)有受過(guò)專業(yè)的培訓(xùn)，缺乏專業(yè)的知識(shí)和技能，業(yè)務(wù)能力相較于專職保障監(jiān)察員而言較差，且因?yàn)槭瞧赣弥?，勞?dòng)關(guān)系即存在不穩(wěn)定性，故采用此種方法也是不能很好的緩解執(zhí)法壓力大的問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)已迫在眉睫。

三、完善措施

（一）立法方面完善

1.提高立法層級(jí)，制定《勞動(dòng)保障監(jiān)察法》

目前我國(guó)勞動(dòng)保障監(jiān)察制度實(shí)施難以發(fā)揮其預(yù)定作用的一個(gè)關(guān)鍵因素就是《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》效力較低。提升勞動(dòng)保障監(jiān)察立法的效力層級(jí)，適時(shí)將行政法規(guī)升格為法律，不僅是一個(gè)形式變更的問(wèn)題，更重要的是，通過(guò)形式變更使勞動(dòng)法律體系更加完備和合理的同時(shí)，為勞動(dòng)法律的實(shí)施創(chuàng)造更有利的制度環(huán)境，提供更有效的制度保障。②故為了勞動(dòng)監(jiān)察制度能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展，需要提高立法層級(jí)，制定《勞動(dòng)保障監(jiān)察法》。并且因我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施權(quán)，雖然可以修改《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》賦予勞動(dòng)檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施權(quán)，但凍結(jié)是法律絕對(duì)保留的事項(xiàng)，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》無(wú)權(quán)賦予勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)該權(quán)利，這在一定程度上也影響了勞動(dòng)監(jiān)察工作的效率。故制定《勞動(dòng)監(jiān)察法》符合現(xiàn)實(shí)的需要。