國土空間規(guī)劃編制方法探索

武琳　張向陽　艾敏　閆志鵬

摘 要：當(dāng)前我國的國土空間規(guī)劃包括的類型較多，其聯(lián)系密切、關(guān)系復(fù)雜，整體上表現(xiàn)為發(fā)展失衡。為創(chuàng)造更加適宜的國土空間規(guī)劃發(fā)展環(huán)境，還需要加強國土空間規(guī)劃編制方法創(chuàng)新。由此，本文通過分析國土空間規(guī)劃存在的問題，提出針對性的解決方案，以期使土地利用的發(fā)展空間越來越廣闊。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;國土空間;編制

中圖分類號：F301 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-5168（2019）25-0153-03

Exploration on the Method of Land Spatial Planning

WU Lin1 ZHANG Xiangyang1 AI Min1 YAN Zhipeng2

（1.First Institute of Geographic Information Cartography， Ministry of Natural Resources，Xi'an Shaanxi 710000;

2.Weinan Sports Center， Shaanxi Province，Weinan Shaanxi 714000）

Abstract： At present， there are many types of land spatial planning in China， which are closely related and complex， and the overall performance is unbalanced development. In order to create a more suitable environment for the development of land and space planning， we need to strengthen the innovation of land and space planning methods. Therefore， by analyzing the problems existing in land space planning， this paper put forward targeted solutions， in order to make the development space of land use more and more broad.

Keywords： land planning;land space;establishment

國土空間規(guī)劃是一項傳統(tǒng)而又不斷創(chuàng)新的建設(shè)工作，既體現(xiàn)了傳統(tǒng)的經(jīng)濟與土地的關(guān)系，又肩負新時代賦予的由“物質(zhì)文化需求”向“美好生活需要”過渡的任務(wù)。為了解決規(guī)劃工作中出現(xiàn)的問題，實現(xiàn)資源的合理配置與高效利用，還需要深入探討國土空間規(guī)劃編制方法。

1 國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵及地位

1.1 國土空間規(guī)劃基本構(gòu)成

國家“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要提出：“建立國家空間規(guī)劃體系，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌各類空間規(guī)劃?！敝黧w功能區(qū)規(guī)劃也在2018年納入國土空間規(guī)劃體系。國土空間規(guī)劃承擔(dān)了社會與經(jīng)濟發(fā)展載體的功能，為實現(xiàn)與經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)相一致，就必須從合理規(guī)劃空間資源配置入手，為國土空間開發(fā)提供切實可行的戰(zhàn)略方案。

國土空間規(guī)劃是國家發(fā)展規(guī)劃的重要分支，以“三類空間”和“三條紅線”為國土空間的本底條件。三類空間是指城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間，三條紅線指永久生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界[1]。由此形成了空間管控格局，融入了包括空間發(fā)展戰(zhàn)略、城市發(fā)展布局、生態(tài)保護及修復(fù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局等在內(nèi)的空間要素，以及規(guī)劃實施保障機制、協(xié)商機制在內(nèi)的機制要素。

1.2 國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵與發(fā)展

國土空間規(guī)劃既包括全國性的國土建設(shè)規(guī)劃，也包括區(qū)域的綜合性國土建設(shè)規(guī)劃，還包括結(jié)合水利、城市、人口、環(huán)境問題的專業(yè)性規(guī)劃。國土空間規(guī)劃是按照我國社會經(jīng)濟發(fā)展總體的戰(zhàn)略目標(biāo)開展的，確定了地區(qū)的經(jīng)濟布局，協(xié)調(diào)人口、資源、環(huán)境之間的關(guān)系，是國土重大建設(shè)活動的空間布局。作為指導(dǎo)社會發(fā)展與國民經(jīng)濟建設(shè)的重要部分，國土空間規(guī)劃是地區(qū)中長期發(fā)展的重要依據(jù)，包含國土空間的整體規(guī)劃與合理利用。

在各級規(guī)劃工作中，由于規(guī)劃過程中存在用地分類標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃期限、法規(guī)體系等諸多差異性，因而表現(xiàn)出明顯的滲透、重復(fù)的關(guān)系。這也是運行網(wǎng)絡(luò)橫向縱向交叉的特征體現(xiàn)。各類規(guī)劃之間的配合程度不高，存在管制重疊與規(guī)劃矛盾，也為許多矛盾的產(chǎn)生埋下了隱患，如審批復(fù)雜、內(nèi)容沖突，各規(guī)劃相互關(guān)聯(lián)，且存在空間資源利用的碎片化，大大降低了國土空間規(guī)劃的執(zhí)行效果。

1.3 國土空間規(guī)劃的地位及重要性

2018年11月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》中明確了新時代國家的新規(guī)劃體系，指出發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃之間密不可分的聯(lián)系，強調(diào)了二者共同發(fā)展的必要性和可行性，提出“一級政府、一本規(guī)劃、一張藍圖”的規(guī)劃制度改革目標(biāo)。

該文件同時指出，各級政府規(guī)劃的配合十分重要，對于建立定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補的國家規(guī)劃體系具有重要作用。國土空間規(guī)劃是實現(xiàn)經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的重要因素，五級政府共同描繪國土空間規(guī)劃，為促進“人口-資源-環(huán)境-生態(tài)”的可持續(xù)發(fā)展注入了強大動力。

2 國土空間規(guī)劃編制存在的問題

2.1 法律保障體系不夠完善

相關(guān)法律法規(guī)和文件是當(dāng)前國土空間規(guī)劃工作的重要標(biāo)準(zhǔn)，在國土空間規(guī)劃工作中發(fā)揮著重要的指導(dǎo)作用，但形式比較零散、不夠統(tǒng)一，沒有完整的體系[2]。由于國土空間規(guī)劃立法進度跟不上國土空間規(guī)劃的發(fā)展進程，所以導(dǎo)致其缺少主干法律。法律規(guī)定的內(nèi)容相對籠統(tǒng)，許多土地條例沒有實現(xiàn)精細化，且不同法律層次的配合性不高，在實際使用時達不到預(yù)期的效果。在實際應(yīng)用中，由于國土空間規(guī)劃總體的執(zhí)行力不夠嚴(yán)格，一些地區(qū)尚存在局部調(diào)整過于頻繁、隨意性大、原則性不高、程序不規(guī)范的問題。

缺乏堅實的法律基礎(chǔ)，導(dǎo)致在土地規(guī)劃的環(huán)節(jié)出現(xiàn)鉆法律政策空子的可能，招投標(biāo)階段存在利益驅(qū)動下的暗箱操作，國有土地使用權(quán)成為一些不法分子作弊的核心。同時，由于編制規(guī)劃的制度不夠完善，對科學(xué)發(fā)展觀體現(xiàn)不足，也存在一些圈地、濫用耕地的現(xiàn)象;或是受攀比風(fēng)氣的影響，對土地的利用效率不高，盲目、超額購地，極大地浪費了寶貴的土地資源。

2.2 總體規(guī)劃執(zhí)行不夠嚴(yán)格

總體規(guī)劃執(zhí)行不嚴(yán)格體現(xiàn)在運行機制漏洞與制度漏洞下的管理制度的弊端。規(guī)劃類型包括編制、監(jiān)督、實施三方面。由于制約機制不合理性，導(dǎo)致政府管理改革的方向與市場經(jīng)濟發(fā)展方向出現(xiàn)偏差，從而不得不尋求新的路徑。土地使用管理制度的不足還體現(xiàn)在土地預(yù)審制度不完善和建設(shè)監(jiān)管制度不健全，國土部門對土地使用的把關(guān)依據(jù)立項審批結(jié)果，對落實定額指標(biāo)的情況監(jiān)管不到位，導(dǎo)致擅自變更土地使用權(quán)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。隨著社會的發(fā)展，新的規(guī)劃類型也在不斷增多，這也為政府的審批工作帶來了新的負擔(dān)。由于信息公開程度不足，公眾行使監(jiān)督的權(quán)利得不到落實，這不符合政府改革的初衷，因此必須尋求新的出路。

2.3 規(guī)劃部門之間協(xié)調(diào)性不足

總體規(guī)劃的分工不明確、職能不清楚，不同部門在規(guī)劃設(shè)計上存在不同的側(cè)重點，從而導(dǎo)致整體規(guī)劃缺乏國家層面的統(tǒng)一。國土空間規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的協(xié)調(diào)性差，不能體現(xiàn)政府作為社會經(jīng)濟管理者的作用，使得國土空間規(guī)劃在各個方面各行其是，處于嚴(yán)重的規(guī)劃僵局。

國土部門強調(diào)耕地保護的重要性，環(huán)保部門重在林地保護的落實，城建部門關(guān)注城市建設(shè)與發(fā)展，這些部門對規(guī)劃中產(chǎn)生的分歧、矛盾不以為意，且缺乏有效的溝通交流，導(dǎo)致出現(xiàn)的問題只能拖延下去。當(dāng)前，我國國土空間規(guī)劃依靠的最主要因素仍是經(jīng)濟發(fā)展，這使得經(jīng)濟發(fā)展成為相關(guān)規(guī)劃的關(guān)鍵，不可避免地忽視生態(tài)環(huán)境規(guī)劃。這種現(xiàn)象普遍存在于各級規(guī)劃中，對國家的可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重的負面影響。

3 國土空間規(guī)劃建議

3.1 構(gòu)建完整的國土空間規(guī)劃體系

激發(fā)國土空間規(guī)劃的作用及價值，需要從優(yōu)化基礎(chǔ)建設(shè)入手，構(gòu)建完整的國土空間規(guī)劃體系，保證上下級規(guī)劃部門與不同職能的規(guī)劃部門之間的有效溝通，從而實現(xiàn)分工明確、職責(zé)清晰。

一方面，以國家級規(guī)劃部門提出的要求和目標(biāo)為主要工作任務(wù)，國家級與省級規(guī)劃充分體現(xiàn)宏觀的戰(zhàn)略目標(biāo)，將國家的宏觀目標(biāo)作為原則性問題的指導(dǎo)。地區(qū)規(guī)劃部門要實現(xiàn)良好的上下級溝通，以便確定正確的工作方向，從而制訂符合上級規(guī)劃精神的具有地方特色的規(guī)劃方案。

另一方面，規(guī)劃中的橫向協(xié)調(diào)也至關(guān)重要，想要分工明確，就要突出層次性，在同一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上突出目的與方法的差異性?？偟膩碚f，主體功能區(qū)規(guī)劃是一項綜合性的規(guī)劃任務(wù)，需要工作人員對國土空間規(guī)劃的功能有全面、準(zhǔn)確的了解。為了實現(xiàn)上述目標(biāo)，需要建立完整的信息庫，借助大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，了解國土資源的利用狀況，從而對國土資源的發(fā)展規(guī)劃有更明確的判斷。

3.2 明確國土空間規(guī)劃的總體編制目標(biāo)

在省市縣等核心功能區(qū)建立明確的總體編制目標(biāo)，確定具體的發(fā)展格局，將規(guī)劃任務(wù)反映在各類指標(biāo)上，以實現(xiàn)對區(qū)域內(nèi)有限資源的最大化利用和管理的統(tǒng)一性。管理的統(tǒng)一性體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，規(guī)劃單位對本地資源的管理不再是單一的發(fā)展或保護，而是要以土地建設(shè)為基礎(chǔ)，加強生態(tài)環(huán)境和耕地保護，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展;是在傳統(tǒng)的保護任務(wù)、整治任務(wù)與多元化發(fā)展基礎(chǔ)上的提升，有助于確立綜合規(guī)劃編制指標(biāo)的地位，保障區(qū)域內(nèi)部現(xiàn)有資源的合理有序規(guī)劃。第二，開展地區(qū)資源管理時淡化各行業(yè)類國土空間規(guī)劃的界限，按照統(tǒng)一的指導(dǎo)理念、目標(biāo)和規(guī)劃實行具體的發(fā)展格局建設(shè)，即各行業(yè)空間類項目規(guī)劃站在區(qū)域國土空間規(guī)劃的同一平臺。第三，對于規(guī)劃之間重合、交叉的情況，以上級規(guī)劃為主，調(diào)整國土空間規(guī)劃方案，將不屬于空間類型的編制囊括在內(nèi)，保證達到規(guī)劃指標(biāo)的落實。

3.3 探索國土空間規(guī)劃的編制方法

發(fā)揮各規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的特色，緊密結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平，落實國土空間規(guī)劃的主要控制指標(biāo)，需要解決空間發(fā)展不平衡的問題;需要修訂傳統(tǒng)的規(guī)劃制度，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)規(guī)劃觀念，以全面發(fā)展、以人為本、生態(tài)文明建設(shè)為主要理念，更加注重質(zhì)量、特色、協(xié)調(diào)，以期達到更高的發(fā)展質(zhì)量。

探索國土空間規(guī)劃的編制方法是新時代自然資源管理部門與規(guī)劃編制單位面臨的主要問題，留給各級規(guī)劃單位可利用的空間有限，因此，必須明確空間優(yōu)化導(dǎo)向，盡量縮小國土空間管理的誤差。國土空間規(guī)劃中實現(xiàn)國家意志向地方傳遞，主要通過控制各項指標(biāo)和三條控制線來實現(xiàn)，各級規(guī)劃單位通過把握上級規(guī)劃內(nèi)容主線，將規(guī)劃布局保持在較為統(tǒng)一的高度上。

3.4 優(yōu)化空間規(guī)劃流程管理

對于傳統(tǒng)的國土資源規(guī)劃存在的問題，信息化的今天已經(jīng)有許多輔助軟件能實現(xiàn)信息化管理。具體而言，需要運用科學(xué)理論解決社會問題，科學(xué)的國土空間規(guī)劃觀念應(yīng)注重信息化的發(fā)展，綜合大數(shù)據(jù)科技、社會物理學(xué)方法，規(guī)范規(guī)劃程序，落實規(guī)劃理念，真正體現(xiàn)公共利益。推廣基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)與審批數(shù)據(jù)的信息化編制符合時代發(fā)展的需求，也是提高國土空間規(guī)劃編制效率的必要途徑。在規(guī)劃階段，貫徹落實以人為本的理念，首先根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需求與學(xué)科特點，征集相關(guān)單位的意見，再選定領(lǐng)域內(nèi)的專家進行具體推敲，再面向社會進行項目的建議征集，反饋給分領(lǐng)域?qū)＜?，從而得到新的實施方案。最終方案予以落實，借助信息平臺優(yōu)化規(guī)劃流程管理。

4 結(jié)語

新時期的國土空間規(guī)劃將為經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展做出更多貢獻，只有國土空間規(guī)劃合理運行，才能保障社會健康發(fā)展。為此，要為國土空間規(guī)劃注入科學(xué)性和實用性元素，不斷完善國土空間規(guī)劃的管理制度，保障國土空間規(guī)劃在法治體系建設(shè)、可持續(xù)性發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境中充分發(fā)揮自身職能。

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