論行政相對人權(quán)利對行政權(quán)的制約

劉之洋

摘要：作為行政法律關(guān)系之中的中心問題，行政相對人權(quán)利與行政權(quán)的關(guān)系是一直以來的關(guān)注重點。行政相對人擁有多種有法律進行切實保障的權(quán)利對行政權(quán)進行制約如：行政起訴權(quán)、申辯權(quán)和收益權(quán)等。但同時也存在著權(quán)利不夠全面、行政糾紛非訴解決機制不健全、行政訴訟的各種規(guī)定限制了相對人權(quán)利的問題，需要通過完善行政立法、健全行政糾紛非訴解決機制、健全行政訴訟不足的方法來解決以上問題。

關(guān)鍵詞：行政相對人;行政主體;權(quán)力制約;權(quán)利保障;行政行為

行政主體和行政相對人是行政法律關(guān)系雙方當(dāng)事人，二者之間的行政法律關(guān)系是行政法的核心問題，也就是政府作為權(quán)力機關(guān)所具有的行政權(quán)力與行政相對人權(quán)利的關(guān)系。在行政法學(xué)界傳統(tǒng)的理論中，因為國家擁有至高無上的主權(quán)，對外表現(xiàn)為獨立自主不容侵犯，對內(nèi)則表現(xiàn)為對于一切國內(nèi)事務(wù)最高的管領(lǐng)權(quán)。因而學(xué)者們認為行政機關(guān)作為依照憲法和有關(guān)組織法設(shè)立的代表國家行使職權(quán)的國家機關(guān)，毋庸置疑的承繼了對于國家事務(wù)的絕對主導(dǎo)權(quán)與支配權(quán)。但是隨著現(xiàn)代公共行政理論的逐步發(fā)展，二者平衡關(guān)系的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實基礎(chǔ)都日驅(qū)成熟完善，二者之間的均衡關(guān)系也隨之逐步確立，行政相對人與行政主體的權(quán)利（力）義務(wù)（職責(zé)）關(guān)系變得更加統(tǒng)一，從而促使做出行政行為的行政主體與行政相對人的良性互動，以提升行政機關(guān)服務(wù)人民的質(zhì)量，推進建設(shè)服務(wù)型政府和依法行政。

1 行政相對人權(quán)利特征

1.1 行政相對人權(quán)利具有法定性

法律關(guān)系之中各個主體的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容均通過法律規(guī)定賦予因此具有法定性 ，行政相對人的權(quán)利也是如此。我國進入20世紀(jì)80年代以后在行政法治方面取得了明顯進步，先后出臺了“行政六法”，用憲法及其他公法機制強化了公眾對行政過程的參與?！缎姓V訟法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》、《行政強制法》，這六部行政法律涵蓋了行政活動的各方各面，也為各種行政活動中的行政相對人權(quán)利提供法律的保障。

1.2 行政相對人權(quán)利具有廣泛性

首先行政相對人在主體身份上具有廣泛性，只要是參與到行政活動之中成為行政主體的相對方，而且因行政結(jié)果對其有利害影響的公民、法人、其他組織，不分國籍的可以成為行政相對人從而享有相應(yīng)的權(quán)利。其次，作為行政相對人所擁有的權(quán)利的內(nèi)容是十分廣泛的，在行政許可方面、在行政強制、申辯、行政處罰、行政復(fù)議等六個，并包括其中各項的提起訴訟的權(quán)利、申辯權(quán)、陳述權(quán)、請求賠償權(quán)等基礎(chǔ)性權(quán)利。

1.3 行政相對人權(quán)利具有公權(quán)利屬性

公權(quán)利是指為了增進公共利益所設(shè)立的權(quán)利，它來源于以滿足個人需要為目的的私權(quán)利，同時也能夠促使與保障私權(quán)利的實現(xiàn)，從而促進社會的文明與進步。 首先，行政相對人權(quán)利是以行政法為載體的法律關(guān)系，調(diào)整的是不平等主體之間的法律關(guān)系，以調(diào)整國家或者公共利益為主要目標(biāo)。其次，在行政法律關(guān)系之中，國家行政機關(guān)與行政相對人互負統(tǒng)一的權(quán)利義務(wù)，是行政相對人所對應(yīng)的一方當(dāng)事人。最后，行政相對人的公權(quán)利作為一種私人公權(quán)利“不僅是為保護利益主體自身的個人利益而賦予的，而且是為了實現(xiàn)公共利益，或者說主要是為了公共利益”。

2 行政相對人權(quán)利在實踐中對行政權(quán)的制約

2.1 行政相對人行使提起訴訟權(quán)與行政復(fù)議對行政權(quán)的制約

在行政實踐當(dāng)中，與行政訴訟同作為解決行政爭議的法律途徑的行政復(fù)議，是在公民、法人、其他組織在自身的合法權(quán)益被行政主體所侵犯之時，依法向行政復(fù)議機關(guān)提出申請，以對該行政行為的合法性、適當(dāng)性進行全面審查以做出行政復(fù)議決定的法律制度。行政復(fù)議相比于行政訴訟來說，所審查的范圍更加廣泛一些。首先，行政審查不僅可以像行政訴訟一樣審查具體的行政行為，而且可以附帶審查部分抽象行政行為。其次在行政復(fù)議過程中可以審查行政訴訟所不能審查的適當(dāng)性，而不僅僅局限于合法性。因此當(dāng)行政相對人行使行政復(fù)議權(quán)之時，行政機關(guān)的行政權(quán)將受到更大程度上的制約。

2.2 行政相對人行使要求主管單位撤銷錯誤登記權(quán)對行政權(quán)的制約

行政相對人所擁有的要求（行政機關(guān)）提供管理服務(wù)方面的權(quán)利還包括：要求行政主體實施一定的滿足自己某種利益的權(quán)利的受益權(quán); 申請行政機關(guān)依法頒發(fā)許可證、營業(yè)執(zhí)照或者進行姓名、婚姻、戶口的登記的權(quán)利等。相對人在行使這類要求行政機關(guān)提供服務(wù)的權(quán)力之時，政府除了權(quán)力的行使者更成為了服務(wù)的提供者。如果經(jīng)審查，相對人的要求是有法律依據(jù)的，那么行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)采取合法合理的方式注重效率的滿足相對人的合法需要。

2.3 行政相對人行使申辯權(quán)對行政權(quán)的制約

行政相對人申辯權(quán)是我國行政法治中一新的權(quán)利概念和權(quán)利范疇，其對行政相對人介入行政行為、對等雙方主體地位、拓展相對人權(quán)利體系、強化行政主體義務(wù)有著不可低估的作用。因為行政性相對人擁有申辯權(quán)可以申明相關(guān)事實，并對不符合的情況作 出辯解，這就避免了在行政訴訟的過程中，行政機關(guān)利用自身便利與地位僅憑一家之言就使管轄法院作出結(jié)論從而損害了相對人的合法權(quán)益。

3 行政相對人權(quán)利制約行政權(quán)在實踐中存在的問題及解決方案

3.1 行政相對人權(quán)利制約行政權(quán)在實踐中存在的問題

（1）行政法律對行政相對人的權(quán)利賦予存在缺陷

我國當(dāng)代行政法學(xué)界雖然經(jīng)已訂立頒行了六部關(guān)于行政活動各方個面的法律，但因為我國當(dāng)前還沒有制定出臺一本統(tǒng)一的行政法法典，所以對于行政相對人權(quán)利的保護也就比較容易局限在這六個方面以內(nèi)，這就導(dǎo)致了相對人權(quán)利呈現(xiàn)出模塊化分離化的現(xiàn)狀。另一種情況是行政法律對于行政相對人的權(quán)利進行了不適當(dāng)?shù)南拗?，如《行政訴訟法中》當(dāng)原告申請撤訴之時，法院必須先審查相對人的申請再決定是否同意相對人進行撤訴。

（2）行政糾紛非訴解決制度有待完善

我國行政糾紛的解決機制除了具有終極性的行政訴訟之外，還存在著例如行政糾紛調(diào)解、行政裁決、行政仲裁以及行政復(fù)議等許多條途徑，但這些解決行政糾紛的方式也都各自存在著不同的弊端。例如在行政調(diào)解的過程之中，雖然秉持的是自愿協(xié)商的原則從而達成調(diào)解協(xié)議，是一個成本較低且方便快捷的糾紛解決方法，但是在許多公共領(lǐng)域之中并沒有相對應(yīng)的調(diào)節(jié)機制存在。就像在公立的高等學(xué)校、和市場經(jīng)濟領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會之中，很多的行政相關(guān)糾紛都尋求無門，找不到可以對應(yīng)解決其問題的機制。

（3）行政訴訟中對相對人權(quán)利的救濟不力

從行政法的淵源方面看，作為規(guī)范限制行政主體權(quán)力的法律，行政主體必然的對行政訴訟法存在著抵觸的情緒，而立法者想要獲得其支持則必然標(biāo)榜對行政主體的維護，“維護行政機關(guān)依法行使職權(quán)”這一原則就是一個體現(xiàn)。其次，行政訴訟法的涉及范圍過于狹隘，主要針對的是行政處罰行為，這就導(dǎo)致了受案范圍很狹窄，從而對行政相對人權(quán)利的救濟范圍十分片面。最后行政訴訟的上訴率遠高于民事訴訟和刑事訴訟，到達了20%以上且只有1%的上訴來源于行政機關(guān)，這就說明行政訴訟的一審裁判結(jié)果并不能夠使絕大部分的相對人得到滿意的結(jié)果。

3.2 對實踐中行政相對人行使權(quán)利存在的問題的解決方案

（1）健全行政立法

行政立法不僅僅指我國應(yīng)當(dāng)致力于制定一部行政統(tǒng)一法典來統(tǒng)一的無差別的維護行政相對人的權(quán)利并制約行政機關(guān)所擁有的廣泛權(quán)力。將已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)今建設(shè)服務(wù)型政府和依法行政的法條進行修改甚至廢止。補充制定一些現(xiàn)在亟需但卻空白的對相對人權(quán)利能夠起到切實保護的法條。例如，對相對人在行政活動中的結(jié)社、集會、游行等由民法一概而論進行保護的部分。

（2）完善行政糾紛非訴解決機制

首先應(yīng)當(dāng)對于那些沒有對口的調(diào)節(jié)的非政府公共領(lǐng)域組織，建立起來相應(yīng)的調(diào)解機制使這些領(lǐng)域的相對人切實擁有可以進行行政調(diào)解的選擇。其次行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起行政仲裁、行政復(fù)議的責(zé)任，摒棄互相推諉甩手給法院的習(xí)氣。同時也要樹立平等公正的理念，不應(yīng)偏袒行政機關(guān)而應(yīng)切實保障相對人的合法權(quán)利。

（3）完善行政訴訟機制

針對行政相對人在行政訴訟之中行使權(quán)利受到限制的問題，首先應(yīng)當(dāng)擴大行政訴訟的受案范圍，讓更多的除了關(guān)于行政處罰的行政活動的糾紛也能通過訴訟解決。其次應(yīng)著力避免行政對于司法的干預(yù)，而這本就都可以通過地域進行管轄的劃分，很容易出現(xiàn)行政與私法管轄地域重合的情況。更要避免同一地點的政府對發(fā)育審理案件施加壓力、法院偏袒當(dāng)?shù)卣那闆r。需要建立健全相對人對于司法活動得監(jiān)督機制，通過公開各類信息與程序、公開審理等方法，達到監(jiān)督訴訟過程的效果來進行完善。

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（作者單位：西北政法大學(xué)）