海洋生態(tài)紅線區(qū)劃方法及管理制度相關研究

摘要：海洋生態(tài)紅線制度是我國“五位一體”文明建設的具體要求。隨我國沿海地區(qū)社會經濟迅速發(fā)展，各種不合理的資源開發(fā)活動已使海洋生態(tài)系統遭受嚴重威脅，亟需實施海洋生態(tài)紅線制度為海洋生態(tài)保護與生態(tài)建設、優(yōu)化區(qū)域開發(fā)與產業(yè)布局提供合理空間邊界。海洋生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化與生態(tài)學認知的提高使海洋生態(tài)紅線區(qū)管理制度成為必然。介紹了生態(tài)紅線概念的起源和內涵，提出了海洋生態(tài)紅線的定義和基本原則，介紹了海洋生態(tài)紅線區(qū)劃的技術框架。目前亟須研究的就是海洋生態(tài)紅線的“落地”工作，做好相應的海洋生態(tài)紅線配套制度體系建設，從而保證我國海洋生態(tài)紅線制度順利實施并得到有力監(jiān)管。汲取保護區(qū)管理低效的教訓，我國生態(tài)紅線管理必須建立一套科學而嚴格的成效評價體系，以識別紅線管理政策實施效果與預期管理目標之間的差距，并為后期工作改進和責任追究提供依據。海洋生態(tài)紅線區(qū)劃應以維持海洋生態(tài)系統結構穩(wěn)定和提高海洋生態(tài)系統服務功能為目標，將區(qū)域資源環(huán)境承載力評估作為一項參考指標，限制低承載區(qū)的開發(fā)利用，保證海洋生態(tài)環(huán)境健康可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞： 海洋生態(tài)紅線;紅線制度;海洋管理;評價

1 前言

海洋是人類生存與發(fā)展的基礎，海洋中豐富的生物資源、礦物資源、海洋能源和空間資源等自然資源及其供給的生態(tài)系統服務為人類生存和發(fā)展提供了重要保障。我國管轄海域面積廣闊、岸線漫長、島嶼遍布、河口眾多，典型海洋生態(tài)系統豐富，海洋生物多樣性較高。近年來，隨沿海地區(qū)社會經濟迅速發(fā)展，各種不合理的資源開發(fā)活動已使海洋生態(tài)系統遭受嚴重威脅，中國近海則被認為是受人類影響最嚴重的區(qū)域。據初步估算與20世紀50年代相比，我國濱海濕地累計喪失57%，紅樹林面積喪失73%，珊瑚礁面積減少80%，三分之二以上海岸遭侵蝕，砂質海岸侵蝕岸線已逾2500km。而生境破壞、物種多樣性降低、氣候水文條件變化以及物質能量循環(huán)改變等又將通過生態(tài)系統服務功能變化反作用于社會-經濟-自然復合生態(tài)系統，制約人類社會經濟發(fā)展。

近幾十年來，隨著我國沿海經濟的快速發(fā)展，海洋環(huán)境問題也隨之而來，海洋資源開發(fā)不足與利用過度并存、近岸海域環(huán)境污染和生態(tài)生境惡化加重等問題日趨嚴峻，已經嚴重影響到了沿海居民的生存環(huán)境和經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。海洋生態(tài)安全問題源于人類不合理開發(fā)利用海洋環(huán)境和資源行為的無節(jié)制以及不可持續(xù)。人類不加限制地開發(fā)導致了海洋生態(tài)系統的急劇惡化，海洋生態(tài)安全屏障制度的構建迫在眉睫。近年來，人們已開始重新定位海洋生態(tài)安全與人類生存發(fā)展之間的關系，在遵循生態(tài)學原理和社會發(fā)展基本規(guī)律的指導下重新構筑海洋生態(tài)安全屏障制度，追求海洋生態(tài)安全與人類發(fā)展的和諧統一。

我國當前面臨的海洋生態(tài)環(huán)境問題主要包括：（1）海洋污染嚴重，生態(tài)環(huán)境惡化，自然和人為災害頻發(fā);（2）部分近海資源過度開發(fā)利用，造成自然生態(tài)失衡;（3）階段性海洋產業(yè)結構不均衡，層次較低或不合理，產業(yè)增長的科技比重不高，資源利用不合理及浪費嚴重;（4）海洋國土觀念不強，無序開發(fā)利用矛盾依然存在。如若不及時采取有效措施，勢必造成沿海區(qū)域經濟發(fā)展和海洋資源、生態(tài)系統之間的矛盾進一步激化，超出海洋資源、生態(tài)和環(huán)境的承受能力，最終影響人類福祉的實現。

2 海洋生態(tài)紅線區(qū)劃方法

海洋生態(tài)紅線區(qū)應實行分類指導、分級管理。根據前文所述海洋生態(tài)紅線的定義，海洋生態(tài)紅線區(qū)可分為重要海洋生態(tài)功能區(qū)、海洋生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)兩大類。針對不同區(qū)域的生態(tài)重要程度和管理需求，生態(tài)紅線區(qū)分為一級管控區(qū)和二級管控區(qū)兩級管理。

2.1 海洋生態(tài)紅線區(qū)類型

2.1.1 重要海洋生態(tài)功能區(qū)

在海洋生物多樣性維護、生物棲息地提供和泄洪防潮等方面具有重要作用，關系到國家或區(qū)域生態(tài)安全的海域空間。重要海洋生態(tài)功能區(qū)主要包括海洋自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)、重要河口、濱海濕地、海島、砂質岸線、沙源保護海域、自然景觀與歷史文化遺跡等。

2.1.2 海洋生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)

對外界干擾和環(huán)境變化反應敏感，易于發(fā)生生態(tài)退化的區(qū)域。包括海洋生物多樣性敏感區(qū)和地質水文災害高發(fā)區(qū)（如海岸侵蝕敏感區(qū)、海平面上升影響區(qū)和風暴潮增水影響區(qū)等）。

2.2 海洋生態(tài)紅線區(qū)分級

2.2.1 一級管控區(qū)

是海洋生態(tài)紅線的核心區(qū)域，實行最嚴格的管控措施，嚴禁一切形式的開發(fā)建設活動。主要包括依法設立的國家級、省級海洋自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)、海洋特別保護區(qū)的重點保護區(qū)和預留區(qū)，以及保護區(qū)以外具有重要生態(tài)服務功能、景觀、科研、歷史文化價值的區(qū)域。

2.2.2 二級管控區(qū)

指海洋生態(tài)紅線區(qū)中除一級管控區(qū)以外的其他區(qū)域，區(qū)域內以生態(tài)保護為重點，實行差別化的管控措施，嚴禁有損主導生態(tài)功能的開發(fā)建設活動。具體包括海洋自然保護區(qū)的實驗區(qū)、海洋特別保護區(qū)的適度利用區(qū)和生態(tài)與資源恢復區(qū)及上述之外的重要海洋生態(tài)功能區(qū)、海洋生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)。

2.3 海洋生態(tài)紅線區(qū)劃現存問題

（1）明確紅線區(qū)劃邊界準確性的學科基礎是首要難題。目前海洋生態(tài)紅線區(qū)劃大多依據現存海洋自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)、重要漁業(yè)海域、特殊保護海島、自然景觀與歷史文化遺跡、重要砂質岸線及臨近海域、重要河口生態(tài)系統的位置和分區(qū)并參考衛(wèi)星遙感、地形圖、海圖和海岸測量圖等現有資料來劃定邊界。但是我國近岸海域因為海岸帶生態(tài)系統的高強度開發(fā)，其空間邊界、地形地貌、生態(tài)格局和物種結構均發(fā)生了巨大變化，且海水的流動性和生物活動的復雜性，使得該方法缺乏準確性和科學性。目前的研究對紅線區(qū)劃分單元并無明確規(guī)定，這也是影響紅線區(qū)劃邊界準確性的一個重要因素。

（2）統一紅線區(qū)劃的技術方法是限制因素。確定區(qū)域海洋生態(tài)重要區(qū)、海洋生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)是劃定海洋生態(tài)紅線工作中的重要一環(huán)，但是目前關于這方面的評價技術方法學術界并未達成統一意見，需要在未來的工作中進一步研究和完善。

（3）在保護海洋生態(tài)的前提下兼顧社會經濟發(fā)展是實際工作中的難題。海洋生態(tài)紅線區(qū)劃的原則要求在保住底線的同時兼顧社會發(fā)展需要，是對從事此項工作人員的智力考驗，同時也是破解“公共池塘”管理學的難題，海洋生態(tài)紅線區(qū)劃與地方發(fā)展需要之間的沖突是在實際劃定工作中不可回避的問題。

3 海洋生態(tài)保護紅線制度的總體設計

3.1 生態(tài)紅線制度體系

從管制要素看，海洋生態(tài)紅線同時具有環(huán)境污染敏感性、生態(tài)干擾敏感性、資源占用敏感性，紅線管理制度設計應全面覆蓋上述三要素，一是針對環(huán)境污染敏感性建立海洋環(huán)境質量安全底線管制制度，要求對環(huán)境變化反應相對敏感的紅線海域的海水水質與沉積物質量均符合相關國家標準，并將環(huán)境風險控制在可接受范圍之內。二是針對生態(tài)干擾敏感性建立海洋生態(tài)功能保障基線管制制度，對生態(tài)系統結構穩(wěn)定性較差、容易受到外界干擾而發(fā)生退化、自然災害多發(fā)的相關海域制定相關產業(yè)與行為的生態(tài)準入規(guī)范。三是針對資源占用敏感性建立海洋自然資源利用上線管制制度，與資源承載能力相適應，確定各類海洋生態(tài)紅線區(qū)涉海產業(yè)資源消耗強度和海洋資源占用強度的最高限值，使海洋資源得到有效保護。

3.2 生態(tài)紅線制度的基本特征

3.2.1 效力強制

調控空間資源、實施空間管制是政府的基本職責之一，也是區(qū)域有序發(fā)展的重要保障，市場這一“看不見的手”在某些條件下會產生失靈，政府此時需發(fā)揮管制約束功能，環(huán)境與生態(tài)問題即屬此類。由于海洋生態(tài)紅線區(qū)域內所需保護的各類自然資源（如礦產、野生動植物等）和自然環(huán)境（如水質、生態(tài)系統）的利用應受到限制，而相關行為人在污染排放和資源占用方面又具有天然的“惰性”，必須以強制目標和手段在紅線區(qū)域內明確禁止或限制進入的產業(yè)和行為，以剛性約束體現權威性，這正是生態(tài)紅線管理的核心所在。因此，不具強制性的紅線制度不能稱之為“紅線”，效力強制應當是海洋生態(tài)紅線制度的首要特征。

3.2.2 協調可行

海洋生態(tài)保護紅線的制度設計要立足我國海洋資源環(huán)境保護實際，與海洋環(huán)境管理體制及海洋環(huán)境執(zhí)法能力相適應，充分協調區(qū)域之間、經濟發(fā)展與環(huán)境約束之間的關系，避免重蹈諸多海洋保護區(qū)“劃而不管”或“劃而難管”的覆轍。海洋生態(tài)保護紅線管理不能過松，否則會因所謂的“政策彈性”使紅線的強制性意義部分或全部失效，從而使其淪為擺設;同時，也不能過嚴，否則會與現有保護區(qū)體系混為一談，重蹈前節(jié)分析的相關缺陷。

3.2.3 差異設計

海洋國土空間具有多樣性、非均衡性、脆弱性三個特點，海域海岸線具有明顯的空間異質性，其既包括資源稟賦的差異性，又體現出經濟要素的差異性，在某一海域宜嚴加保護的生態(tài)系統可能在其他海域無特殊的保護意義，而同一海域中不同生態(tài)系統的受保護嚴格程度也會由于自然和經濟因素而有所差異。因此海洋生態(tài)保護紅線制度宜分類、分區(qū)及分級設計，針對不同生態(tài)系統、不同地理區(qū)位和不同保護需求設定不同管理政策。

3.2.4 陸海統籌

海洋生態(tài)紅線的保護對象雖在海洋，但其保護的緩沖范圍可能延伸至陸域，如濱海濕地、具有特殊功能的海岸線。同時，陸海具有天然的地理聯系，對海洋生態(tài)紅線區(qū)域施加的環(huán)境影響很大程度來源于陸域排污，因此海洋生態(tài)紅線的管理覆蓋范圍不能局限于海洋，必須充分考慮與其相關的陸域活動，實現“從山頂到海洋”的綜合統籌和全程管理。

參考文獻：

[1] 楊邦杰， 高吉喜， 鄒長新. 劃定生態(tài)保護紅線的戰(zhàn)略意義[J]. 中國發(fā)展， 2014， 01： 1-4.

[2] 趙宇寧. 福建構建濱海濕地生態(tài)紅線制度的若干戰(zhàn)略問題研究[D]. 廈門大學， 2014.

[3] 馮宇. 呼倫貝爾草原生態(tài)紅線區(qū)劃定的方法研究[D]. 中國環(huán)境科學研究院， 2013.

[4] 燕守廣， 林乃峰， 沈渭壽. 江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域劃分與保護[J]. 生態(tài)與農村環(huán)境學報， 2014， 03： 294-299.

作者簡介：

勞世琦，性別 ： 男，籍貫：?? 廣西靈山，民族：漢，出生年月：1986.08，學位： 碩士，職稱：工程師，研究方向：環(huán)境影響評價、環(huán)境咨詢、環(huán)境工程。

（作者單位：廣西博環(huán)環(huán)境咨詢服務有限公司）