電子文件“單套制”管理的試點與展望

李紅

摘要：在數(shù)字轉(zhuǎn)型的時代背景下，電子文件“單套制”管理的實踐在國內(nèi)外日益肇興。201 5年，上海自貿(mào)區(qū)率先試點電子文件“單套制”的歸檔與保存模式。其成功運行，有賴于自貿(mào)區(qū)一系列獨特的制度保障。在大數(shù)據(jù)時代， “單套制”是未來電子文件歸檔和存儲的發(fā)展方向，但目前由于政策配套、管理模式、技術(shù)條件等方面的原因，其普遍推廣和應(yīng)用尚需要一定條件。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù);電子文件;單套制

數(shù)字轉(zhuǎn)型的時代，無紙化辦公和電子信息業(yè)務(wù)成為常態(tài)，人們對電子文件“單套制”歸檔和管理的呼聲日漸高漲?！皢翁字啤笔窍鄬τ凇半p套制”而言，指電子設(shè)備生成的檔案僅以電子方式保存，它改變了傳統(tǒng)紙質(zhì)文件收集整理和歸檔的方式，將電子文件管理嵌入文件形成、運轉(zhuǎn)、管理、利用的源頭和生命周期之中。在信息辦公時代，電子文件在線歸檔和電子文件管理的一種創(chuàng)新模式。

“雙套制”的資源重復(fù)建設(shè)

目前，我國普遍采用的是“雙套制”歸檔模式，即同一份文件同時采取紙質(zhì)和電子兩種形式進行歸檔保存。這種雙保險的文檔歸檔方法，適應(yīng)了目前各地區(qū)電子信息設(shè)備差異等不均衡的狀況。但是，在實踐過程中，也不可避免地暴露了些許弊端。

首先，當(dāng)今電子文件以幾何倍率在激增，采用“雙套制”會造成大量紙質(zhì)資源的浪費，也會對物理空間的容量帶來嚴峻考驗。其次，“雙套制”中紙質(zhì)、電子兩套檔案的相互印證和匹配比對工作中，人工校對容易出現(xiàn)誤差，特別是對大量文字、數(shù)據(jù)及圖像的線條、色彩、色溫的比對。再次，對于難以轉(zhuǎn)為紙質(zhì)檔案的視頻和音頻;不能制成紙質(zhì)或縮微膠片的電子文件;因元數(shù)據(jù)保存不當(dāng)而造成的電子文件原始性和完整性管理失效等現(xiàn)實問題，傳統(tǒng)“雙套制”歸檔模式無法加以克服，而采用“單套制”就能規(guī)避這種低效率的人工操作，有效降低檔案管理工作的復(fù)雜性。

目前普遍采用電子文件、紙質(zhì)文件同時歸檔的“雙套制”管理模式，既造成重復(fù)歸檔，浪費人力、物力，又制約了無紙化辦公和電子政務(wù)建設(shè)的發(fā)展。為此，我們有必要對科學(xué)可行的“單套制”管理體制進行積極探索，克服對“雙套制”的依存心理，盡早實現(xiàn)“雙套制”向“單套制”的轉(zhuǎn)變。

上海自貿(mào)區(qū)的“單套制”試點

2015年，為了提高行政管理效率、提升行政服務(wù)效能、加快電子政務(wù)建設(shè)，上海自貿(mào)區(qū)依托《中國（上海）自由貿(mào)易試驗條例》的制度保障優(yōu)勢，在全國率先開展了電子文件歸檔“單套制”的管理模式探索。此外，青島等地也對電子文件“單套制”歸檔管理進行廣泛的調(diào)研論證，將選擇有條件的企業(yè)開展會計電子文件“單套制”歸檔管理試點工作。

2016年國家檔案局制定的《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中，明確提出“在有條件的部門開展電子文件單套制（即電子設(shè)備生成的檔案僅以電子方式保存）、單軌制（即不再生成紙質(zhì)檔案）管理試點;探索電子文件與大數(shù)據(jù)行動的融合;研究制定重要網(wǎng)頁資源的采集和社交媒體文件的歸檔管理辦法;加強電子文件長期保存技術(shù)研究與應(yīng)用等”。這說明，電子文件“單套制”管理模式勢在必行。

在技術(shù)支持上，上海自貿(mào)區(qū)通過研發(fā)電子文件管理原型系統(tǒng)、完善電子文檔一體化管理流程，制定電子文件“單套制”管理配套制度、落實數(shù)字簽名和電子簽章等技術(shù)措施，保證了電子文件管理的可控、可溯和可靠。在實際操作中，試點工作改變了傳統(tǒng)的文件收集、整理和歸檔方式，在檔案歸檔的終端環(huán)節(jié)，不將電子文件打印成紙質(zhì)檔案作為備份進行保存，這與“雙套制”歸檔有直接差異。

上海自貿(mào)區(qū)率先探索電子文件“單套制”管理，被列入“上海自貿(mào)試驗區(qū)三年總結(jié)百個制度創(chuàng)新案例”。其課題驗收時，國家檔案局的專家建議其擴大成果推廣應(yīng)用范圍，帶動電子文件“單套制”管理在政府公共管理服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用，并逐步向全國范圍輻射。

縱觀世界各國，美國、英國、澳大利亞、加拿大等國均己逐步實現(xiàn)或完全實現(xiàn)電子文件“單套制”歸檔管理模式。當(dāng)然，基于電子文件歸檔管理軟件、檔案管理和開放理念的不同，國外這種“單套制”模式無法在國內(nèi)簡單模仿和推廣復(fù)制。在實踐中，需要我們結(jié)合中國電子政務(wù)、電子文件管理的條例，逐步探索出適合本國國情的電子文件“單套制”管理模式。

電子文件“單套制”管理的芻議

電子文件“單套制”管理問題需要法律、管理和技術(shù)的合力才能完成，具體分析如下。

其一，在《檔案法》中，為電子文件“單套制”管理在法律上保駕護航。目前《檔案法》中對歸檔的電子文件的管理尚未明確規(guī)定，只有一些地方性試行辦法，這不利于歸檔的電子文件的安全保護。接下來，需要出臺相對應(yīng)的管理辦法和管理標準，明確檔案行政管理部門、國家綜合檔案館、各行政機關(guān)檔案部門的職責(zé)任務(wù)，對電子文件的形成辦理、歸檔移交中的歸檔范圍、方式、存儲格式、歸檔管理平臺、安全保管中的元數(shù)據(jù)收集標準、共享利用以及考核監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)做出明確的規(guī)定。

其二，逐步轉(zhuǎn)變管理方式。從傳統(tǒng)的分散管理向全程管理轉(zhuǎn)變，變年度歸檔為隨辦隨歸;要認真學(xué)習(xí)“單套制”的管理流程，特別是要學(xué)會在系統(tǒng)中進行文件生成與流轉(zhuǎn)，并生成相應(yīng)的格式規(guī)范的元數(shù)據(jù)，提升管理能力;檔案管理者要增強自己的信息安全意識。逐步實現(xiàn)一體化管理流程、元數(shù)據(jù)采集、電子簽名技術(shù)等方面的規(guī)范化，可為法律的修訂提供標準化、可靠性、不可逆性標準，以保證“單套制”檔案在實踐中的標準性、可操作性。

其三，技術(shù)層面上，加快對電子文件的“單套制”管理的技術(shù)推廣。目前該技術(shù)尚處于驗證階段，需要邊試邊改，擴大試點單位范圍，再形成國家層面的標準，為全國各檔案單位推行“單套制”提供經(jīng)驗和制度借鑒。從業(yè)務(wù)系統(tǒng)端看，隨著信息化的發(fā)展，目前采用單軌運行的系統(tǒng)越來越多，全數(shù)字設(shè)計制造已經(jīng)成為現(xiàn)實。從保存環(huán)節(jié)看，需要長期或永久保存的電子檔案最后都應(yīng)當(dāng)進入TDR系統(tǒng)的數(shù)字檔案館系統(tǒng)，負責(zé)數(shù)字檔案資源長期、可靠的管理和維護。TDR應(yīng)按照遍接受的協(xié)議和標準設(shè)計完整的運行系統(tǒng)，同時，數(shù)字檔案館作為長期保存系統(tǒng)，要具備可信倉儲能力，保障后端的“單軌制”實現(xiàn)。

綜上所述，電子文件的“單套制”管理勢在必行，目前的探索試點已在逐步形成一系列制度規(guī)范和操作模式。電子文件“單套制”管理是一項系統(tǒng)工程，需要法律、政策、制度、技術(shù)、人員等要素協(xié)力，需要檔案部門、業(yè)務(wù)部門、法律部門、技術(shù)部門以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的密切配合和通力合作，才能真正發(fā)揮效力。

參考文獻

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