京津冀城市群科技創(chuàng)新政策效果評(píng)估

閻東彬

摘要：對(duì)科技創(chuàng)新政策的效果進(jìn)行評(píng)估，是衡量科技政策實(shí)施效果的主要路徑。借鑒監(jiān)測(cè)評(píng)估邏輯框架的理論觀點(diǎn)，應(yīng)用兩階段數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA），考量2012—2017年京津冀地區(qū)科技創(chuàng)新政策的實(shí)施效果，結(jié)果顯示，河北省和天津市在此六年間技術(shù)效率偏低，而北京市技術(shù)效率較高；北京市純技術(shù)效率較高，而河北省和天津市純技術(shù)效率偏低；大部分年份和大部分地區(qū)在此期間規(guī)模效率遞增或不變。為了從根本上改變京津冀地區(qū)創(chuàng)新水平和能力的斷崖式分布，第一，要加快科技創(chuàng)新政策供給側(cè)改革，著眼于創(chuàng)新主體的前瞻性需求，發(fā)揮政府引導(dǎo)“四兩撥千斤”的作用；第二，要積極發(fā)展科技金融，相關(guān)政策向創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型企業(yè)傾斜，同時(shí)區(qū)分不同的研發(fā)場(chǎng)景，基于場(chǎng)景完善相關(guān)科技政策，提高政策針對(duì)性；第三，要改善科技政策轉(zhuǎn)化的導(dǎo)向機(jī)制，提高科技發(fā)明和工業(yè)生產(chǎn)間的契合度，完善技術(shù)市場(chǎng)；第四，要制定促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展利好政策，縮小三地在科技創(chuàng)新方面的差距，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的同時(shí)，努力推進(jìn)高新技術(shù)協(xié)同發(fā)展和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

關(guān)鍵詞：京津冀城市群；科技創(chuàng)新；技術(shù)效率；監(jiān)測(cè)評(píng)估；協(xié)同發(fā)展

中圖分類號(hào)：F124.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007-8266（2019）04-0010-10

一、問(wèn)題的提出

黨的十九大報(bào)告提出，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐?？萍紕?chuàng)新已成為帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革的最大引擎?！逗颖笔】萍紕?chuàng)新“十三五”規(guī)劃》指出，到2030年，河北省躋身全國(guó)創(chuàng)新型省份先進(jìn)行列。目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)科技創(chuàng)新政策的引導(dǎo)和推動(dòng)，科技創(chuàng)新政策的實(shí)施有很多不確定性因素，需要依據(jù)地區(qū)發(fā)展和戰(zhàn)略規(guī)劃而適時(shí)變革。構(gòu)建科技創(chuàng)新政策的效果評(píng)估機(jī)制是評(píng)價(jià)科技創(chuàng)新政策的重要路徑。基于此，本文通過(guò)兩階段數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）方法構(gòu)建京津冀城市群科技創(chuàng)新政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)模型，以期找到當(dāng)前科技創(chuàng)新政策體系的短板，有針對(duì)性地提出優(yōu)化完善科技創(chuàng)新政策的對(duì)策性建議，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新政策的“優(yōu)勝劣汰”。

二、文獻(xiàn)綜述

熊彼特在《經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論》一書(shū)中最早提出“科技創(chuàng)新”的概念，開(kāi)創(chuàng)了以技術(shù)創(chuàng)新為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)新理論。我國(guó)的科技創(chuàng)新政策評(píng)估始于1997年國(guó)家科技評(píng)估中心的成立。當(dāng)前科技創(chuàng)新政策的研究主要聚焦于以下三個(gè)方面：

（一）科技創(chuàng)新政策及其構(gòu)成體系

科技創(chuàng)新政策至今還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義。泰莫萊·莫拉（Taimo Lemola）[ 1 ]認(rèn)為，科技創(chuàng)新政策是政府為鼓勵(lì)科技研究的發(fā)展或?qū)崿F(xiàn)其政治目標(biāo)而采取的公共措施，主要分為發(fā)展科技的政策和利用科技的政策兩大類。羅友和[ 2 ]從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析了現(xiàn)階段我國(guó)科技創(chuàng)新的狀況，認(rèn)為科技創(chuàng)新政策應(yīng)該包括稅收激勵(lì)政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、公共采購(gòu)政策、完善社會(huì)環(huán)境制度等幾個(gè)方面。

（二）國(guó)內(nèi)外典型性科技創(chuàng)新政策的比較

袁永等[ 3 ]對(duì)奧巴馬政府的科技創(chuàng)新資金投入政策、科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)政策等工具的內(nèi)容和實(shí)施效果進(jìn)行了梳理，并進(jìn)行了中美之間的典型性對(duì)比。陳道喜[ 4 ]、田恬[ 5 ]分別對(duì)美國(guó)、日本、英國(guó)、俄羅斯等國(guó)和歐盟的科技創(chuàng)新政策進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家普遍重視科學(xué)基礎(chǔ)研究，強(qiáng)調(diào)加大科研資金投入，以科技促發(fā)展。

（三）區(qū)域、地區(qū)科技創(chuàng)新政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)

肖相澤[ 6 ]運(yùn)用扎根理論對(duì)北京中關(guān)村、武漢東湖與上海張江2010—2014年的科技創(chuàng)新政策實(shí)施效果進(jìn)行了監(jiān)測(cè)。肖美丹等[ 7 ]基于河南省和廣東省2005—2015年頒布的212項(xiàng)科技創(chuàng)新政策構(gòu)建政策文件數(shù)據(jù)庫(kù)，比較研究河南省和廣東省科技創(chuàng)新政策不同階段的演進(jìn)路徑及其差異，提出河南省制定本區(qū)域科技創(chuàng)新政策的建議。

綜觀已有文獻(xiàn)，對(duì)科技創(chuàng)新政策的內(nèi)涵及其構(gòu)成體系的研究相對(duì)完善，而對(duì)科技創(chuàng)新政策實(shí)施效果的評(píng)價(jià)研究尚處于起步階段，對(duì)科技創(chuàng)新政策在不同城市群體之間的效果對(duì)比評(píng)價(jià)研究較少?；诖?，本文以數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法作為研究工具，構(gòu)建科技創(chuàng)新政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估模型，提出政策跟蹤評(píng)估、優(yōu)化政策體系、健全評(píng)估框架、完善評(píng)估方法的對(duì)策建議。

三、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析中的CCR模型和BCC模型構(gòu)建

（一）理論基礎(chǔ)

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析是用以評(píng)價(jià)多輸入變量和多輸出變量下決策單元的效率高低的一種方法。使用DEA方法評(píng)價(jià)科技創(chuàng)新政策實(shí)施效果具有可行性。一方面，DEA方法適合投入、產(chǎn)出變量較多時(shí)分析投入變量對(duì)產(chǎn)出變量的作用效率，從而減少單變量模型下的誤差；另一方面，使用DEA方法評(píng)價(jià)科技創(chuàng)新政策的實(shí)施效果可以減少由指標(biāo)單位不同導(dǎo)致的誤差，科技創(chuàng)新政策的投入和產(chǎn)出變量維度、單位不同，使用DEA方法是有效率且可行的。

（二）本文中使用的CCR模型（規(guī)模報(bào)酬不變）的構(gòu)建

CCR模型是在規(guī)模報(bào)酬不變的情況下，評(píng)價(jià)決策單元的有效性，其中有效性包括規(guī)模有效和技術(shù)有效。

假設(shè)有N個(gè)決策單元。每個(gè)決策單元有L個(gè)投入和K個(gè)產(chǎn)出的數(shù)據(jù)。對(duì)于第i個(gè)決策單元，分別由Xi和Yi來(lái)代表，L×N的投入矩陣為X，K×N的產(chǎn)出矩陣為Y，代表了所有N個(gè)決策單元的所有數(shù)據(jù)。對(duì)于每個(gè)決策單元，都得到所有產(chǎn)出關(guān)于所有投入的比率的測(cè)量，其中u是K×1的輸出權(quán)重矩陣，v是L×1的投入權(quán)重矩陣。選擇最優(yōu)的權(quán)重：

其中θ是一個(gè)標(biāo)量，λ是N×1的常數(shù)矢量，這個(gè)包絡(luò)形式比乘數(shù)形式少了很多的約束（K+M < N+1）。其中θ的值就是第i個(gè)決策單元的效率分?jǐn)?shù)。要滿足θ≤1，1代表前沿效率上的點(diǎn)，也就是技術(shù)有效的決策單元。

（三）BCC模型（規(guī)模報(bào)酬可變）的構(gòu)建

四、科技創(chuàng)新政策實(shí)施效果評(píng)估模型的構(gòu)建

（一）科技創(chuàng)新政策實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)建立原則與依據(jù)

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的分類標(biāo)準(zhǔn)，本文將科技創(chuàng)新政策的相關(guān)性、效果、效率、影響、可持續(xù)性納入指標(biāo)體系中，形成了科技創(chuàng)新投入和活動(dòng)、科技創(chuàng)新產(chǎn)出和成效兩大類指標(biāo)。由于規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研究與開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)等相關(guān)指標(biāo)在2012年之前的統(tǒng)計(jì)口徑和2012年之后不同，因此選取2012—2017年六年間的數(shù)據(jù)作為本文的研究對(duì)象①。本文數(shù)據(jù)均來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官方數(shù)據(jù)、2012—2017年河北省科學(xué)技術(shù)成果統(tǒng)計(jì)公報(bào)、天津市科學(xué)技術(shù)委員會(huì)官網(wǎng)（http：//kxjs.tj.gov.cn/）、北京市科學(xué)技術(shù)委員會(huì)官網(wǎng)（http：//www.bjkw.gov.cn/）。

本文建立的科技創(chuàng)新政策實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系，通過(guò)定量的分析投入類和產(chǎn)出類指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)科技創(chuàng)新政策效果的動(dòng)態(tài)評(píng)估與監(jiān)測(cè)。指標(biāo)選擇基于以下原則：第一，整體性。不管是投入類指標(biāo)還是產(chǎn)出類指標(biāo)，除了具體科技類指標(biāo)，還應(yīng)當(dāng)能體現(xiàn)整體政策實(shí)施效果，體現(xiàn)為投入是地方總的財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出及其占財(cái)政支出的比例，體現(xiàn)為產(chǎn)出是該地區(qū)GDP及工業(yè)增加值。整體性指標(biāo)可以避免片面性。第二，對(duì)應(yīng)性。投入類指標(biāo)和產(chǎn)出類指標(biāo)相互對(duì)應(yīng)，投入類指標(biāo)中的從事科技研究人員和機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)產(chǎn)出類指標(biāo)中的專利與發(fā)明，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研發(fā)投入對(duì)應(yīng)的產(chǎn)出則是規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研發(fā)與應(yīng)用成果，盡可能做到有針對(duì)性。第三，全面性。應(yīng)當(dāng)全方位剖析科技創(chuàng)新政策，細(xì)分出不同的投入和產(chǎn)出指標(biāo)，從各個(gè)維度對(duì)科技政策效果進(jìn)行全方位評(píng)估。第四，可量化。由于最終效果需要通過(guò)量化得分體現(xiàn)，因此，所有指標(biāo)都應(yīng)當(dāng)有公開(kāi)的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，無(wú)法量化的指標(biāo)予以刪除。

（二）投入類指標(biāo)選取

科技創(chuàng)新投入和活動(dòng)是指政府在科技創(chuàng)新活動(dòng)所需要的人才、資金、技術(shù)等方面的投入，這些活動(dòng)和投入能夠直接提升企業(yè)創(chuàng)新能力。本文依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局分省年度數(shù)據(jù)中與科技創(chuàng)新投入相關(guān)的“科技”“財(cái)政”“固定資產(chǎn)投資和房地產(chǎn)”類項(xiàng)目設(shè)計(jì)投入指標(biāo)，參照科技創(chuàng)新過(guò)程中的資金投入、人力投入、固定投資和研發(fā)投資，篩選了總科技投入情況、科技研究人員和機(jī)構(gòu)投入、科學(xué)技術(shù)固定投資、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研發(fā)投入四大類共12個(gè)具體指標(biāo)來(lái)代表科技創(chuàng)新投入（參見(jiàn)表1）。

（三）產(chǎn)出類指標(biāo)選取

科技創(chuàng)新產(chǎn)出和成效是指科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化后所創(chuàng)造出的科技價(jià)值和產(chǎn)品價(jià)值。本文以投入類指標(biāo)為基礎(chǔ)，依據(jù)各?。ㄊ校┛茖W(xué)技術(shù)成果統(tǒng)計(jì)公報(bào)中的成果分類，參考科技創(chuàng)新效果的考量方式進(jìn)行產(chǎn)出指標(biāo)的構(gòu)建。選擇反映科技創(chuàng)新直接產(chǎn)出的指標(biāo)，如全?。ㄊ校┛茖W(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)、專利與發(fā)明、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研發(fā)與應(yīng)用成果，以及反映科技創(chuàng)新間接產(chǎn)出的指標(biāo)，如國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、技術(shù)市場(chǎng)交易量（參見(jiàn)表2）。

五、2012—2017年京津冀城市群科技創(chuàng)新政策效果評(píng)估

（一）計(jì)算過(guò)程

使用2012—2017年河北省、北京市、天津市的相關(guān)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，以不同的年份作為決策單元。選擇DEAP軟件，使用多階段DEA的分析方法。在產(chǎn)出主導(dǎo)模型下進(jìn)行效率評(píng)價(jià)，分別測(cè)算在規(guī)模報(bào)酬不變（CCR）和規(guī)模報(bào)酬可變（BCC）下的科技政策實(shí)施效率，并估計(jì)投入類指標(biāo)的投入冗余和產(chǎn)出類指標(biāo)的產(chǎn)出不足相關(guān)情況。

（二）評(píng)價(jià)結(jié)果

1.京津冀城市群科技創(chuàng)新政策效率評(píng)價(jià)結(jié)果

對(duì)2012—2017年京津冀城市群科技創(chuàng)新政策效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，得到的結(jié)果是各年各個(gè)地區(qū)的效率均為1，規(guī)模收益為不變，無(wú)法做出合理判斷。

2.引入理想決策單元的河北省科技創(chuàng)新政策效率評(píng)價(jià)結(jié)果

基于一般情形下各年效率值均為1，無(wú)法做出效率評(píng)價(jià)，引入理想決策單元。在理想決策單元中各項(xiàng)投入類指標(biāo)為各決策單元中的最小值，各項(xiàng)產(chǎn)出類指標(biāo)為各決策單元中的最大值。在引入決策單元之后，得到結(jié)果如表3所示。

技術(shù)效率指的是規(guī)模報(bào)酬不變的情況下科技政策投入的效率。河北省只有2012年技術(shù)效率為1，在多數(shù)年份科技創(chuàng)新政策出現(xiàn)了效率損失。北京市在2012年和2016年技術(shù)效率是1，在效率沒(méi)有達(dá)到1的年份科技政策的投入效率也較高。天津市從整體而言技術(shù)效率較低，說(shuō)明科技政策存在一定改進(jìn)空間。

純技術(shù)效率指的是規(guī)模報(bào)酬可變的情況下科技創(chuàng)新政策投入的效率。2012年和2015年，河北省的純技術(shù)效率為1；2012年、2015年和2016年，北京市的純技術(shù)效率為1；天津市只有2012年純技術(shù)效率為1。這說(shuō)明在現(xiàn)有投入情況下，科技政策和相關(guān)資金的使用在部分年份效率偏低，存在待改進(jìn)之處。

規(guī)模效率反映了決策單元當(dāng)前的生產(chǎn)規(guī)模是否合適，規(guī)模效率=技術(shù)效率/純技術(shù)效率。在2012年到2017年中，三省市多為規(guī)模效率不變和規(guī)模效率呈遞增態(tài)勢(shì)，說(shuō)明整體情況較好。

（三）效率改進(jìn)及對(duì)策建議

在DEA分析結(jié)果中松弛變量有著重要的參考意義。松弛變量體現(xiàn)為投入上是投入冗余（radio movements），產(chǎn)出上是產(chǎn)出不足（slack movements）。分析松弛變量，可以在上述評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上對(duì)單個(gè)投入、產(chǎn)出變量是否合理有效做出評(píng)價(jià)，從而對(duì)效率改進(jìn)和資金配置優(yōu)化提供更有建設(shè)性的參考，以達(dá)到最優(yōu)效率。

1.基于產(chǎn)出變量的效率改進(jìn)

表4為針對(duì)產(chǎn)出變量的效率分析，其中松弛變量表示該項(xiàng)產(chǎn)出和目標(biāo)產(chǎn)出相比存在不足，百分比（松弛變量/原始數(shù)據(jù)）表示不足的程度。綜合2012—2017年六年間的數(shù)據(jù)，基本每個(gè)年份都存在不同程度上的產(chǎn)出不足。

在此需要強(qiáng)調(diào)的是，表4所示百分比的溢出，并非表示產(chǎn)出水平高，而是表示該指標(biāo)產(chǎn)出不足的程度。以指標(biāo)B14為例，2017年河北省產(chǎn)出不足的比例達(dá)到了4 945.99%，說(shuō)明現(xiàn)有數(shù)據(jù)距離有效產(chǎn)出（即在當(dāng)前的投入約束和產(chǎn)出約束下能使技術(shù)效率達(dá)到1的產(chǎn)出）的數(shù)據(jù)差距過(guò)大。整體上，科技創(chuàng)新政策在河北省存在較嚴(yán)重的產(chǎn)出不足，天津市只在部分指標(biāo)上產(chǎn)出不足的情況較為嚴(yán)重，而北京市在大部分年份和大部分指標(biāo)上產(chǎn)出不足的比例很低，這說(shuō)明科技創(chuàng)新政策在京津兩地效果更好，而河北省存在改進(jìn)空間。

表5表明，天津市在科技進(jìn)步獎(jiǎng)項(xiàng)方面存在產(chǎn)出不足，河北省在五年間產(chǎn)出較為充足，北京市在2012年和2016年產(chǎn)出不足較為嚴(yán)重。省級(jí)科技進(jìn)步獎(jiǎng)的評(píng)選有偶然性，且不同地區(qū)評(píng)價(jià)獎(jiǎng)項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)有所不同，因此不能完全說(shuō)明河北省在科技進(jìn)步方面的成效較好。由全國(guó)科技進(jìn)步獎(jiǎng)中來(lái)自于三地的項(xiàng)目數(shù)量可以看出，北京市因其科技創(chuàng)新中心的特點(diǎn)，科技進(jìn)步獎(jiǎng)項(xiàng)占到全國(guó)的四分之一以上。

表6表明，專利與發(fā)明類指標(biāo)方面，總體情況是各個(gè)地區(qū)隨著時(shí)間的變化產(chǎn)出不足的情況得到緩解，即河北省的專利申請(qǐng)受理量、專利申請(qǐng)授權(quán)量等指標(biāo)逐年有較快的增加，表明相關(guān)科技創(chuàng)新政策的激勵(lì)效果明顯。但是區(qū)域差異依然明顯，北京市在三地中遙遙領(lǐng)先，在未來(lái)的發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)盡力縮小三地在科技創(chuàng)新和發(fā)明專利方面的差距。

總體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況也是評(píng)價(jià)科技創(chuàng)新政策實(shí)施效果的重要指標(biāo)。從表7可以看出，在人均GDP這一指標(biāo)上，相比于目前的政策投入力度，河北省人均GDP存在嚴(yán)重的產(chǎn)出不足，但是在逐年改善。這一方面和河北省人口總量大、貧困人口和貧困地區(qū)較多有關(guān)，另一方面說(shuō)明科技對(duì)生產(chǎn)總值的推動(dòng)作用有待更好地發(fā)揮。

從表8可以看出，工業(yè)增加值的產(chǎn)出不足這一指標(biāo)在河北省、北京市和天津市三地出現(xiàn)了和其他指標(biāo)不同的趨勢(shì)，河北省產(chǎn)出較好，而北京市和天津市存在較嚴(yán)重的產(chǎn)出不足。分析原因，京津冀協(xié)同發(fā)展要求京津兩地將重工業(yè)遷往河北，如目前鋼鐵工業(yè)、汽車工業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移，這使得河北省工業(yè)增加值較高，而北京市工業(yè)增加值占比有所下降。

從表9可以看出，在規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)相關(guān)產(chǎn)出類指標(biāo)中，河北省存在產(chǎn)出不足的情況較嚴(yán)重，天津市也一定程度的產(chǎn)出不足。這說(shuō)明河北省和天津市應(yīng)當(dāng)再接再厲，增加規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的創(chuàng)新支持力度，實(shí)現(xiàn)更多的產(chǎn)出。

從表10可以看出，技術(shù)市場(chǎng)成交合同金額這一指標(biāo)，河北省和天津市存在較為嚴(yán)重的產(chǎn)出不足，產(chǎn)出不足的程度隨著時(shí)間的推移有所緩解。這說(shuō)明在未來(lái)河北省和天津市應(yīng)當(dāng)重視技術(shù)市場(chǎng)交易，增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)意識(shí)，完善相應(yīng)法律法規(guī)。

2.基于投入變量的效率改進(jìn)

表11是針對(duì)投入變量的效率分析，其中百分比表示了冗余的程度。找到冗余較為嚴(yán)重的投入，將有助于政策制定者在接下來(lái)的時(shí)期優(yōu)化各項(xiàng)科技政策，適量增減不同類別的科技創(chuàng)新投入，使政策實(shí)現(xiàn)最好的效果，實(shí)現(xiàn)DEA有效。

A1、A2兩項(xiàng)在北京市和天津市出現(xiàn)投入冗余，說(shuō)明為了提高科技創(chuàng)新的效率，專門的財(cái)政資金支出無(wú)需大量增加。A3指標(biāo)在河北省和北京市出現(xiàn)投入冗余，說(shuō)明當(dāng)前專門從事科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)的人員較多，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高每名科研人員的研發(fā)效率和研究質(zhì)量。A5指標(biāo)在北京市出現(xiàn)較嚴(yán)重的投入冗余，說(shuō)明北京市目前擁有的眾多科研機(jī)構(gòu)沒(méi)有產(chǎn)生與之對(duì)應(yīng)的成果和產(chǎn)出，應(yīng)當(dāng)提高科研機(jī)構(gòu)的效率。A7出現(xiàn)冗余說(shuō)明科技創(chuàng)新相比于固定資產(chǎn)，更需要技術(shù)支持和政策支持，對(duì)空間和環(huán)境的要求相對(duì)有限，只要已經(jīng)建立了辦公場(chǎng)所，后期對(duì)固定資產(chǎn)的資金需求不高。該項(xiàng)在北京市和天津市投入冗余情況較多，這和北京市集中了較多的高等院校和專門科研院所有關(guān)。A11指標(biāo)在北京市存在投入冗余，說(shuō)明應(yīng)當(dāng)對(duì)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整?？傮w上，投入冗余在北京市和天津市較嚴(yán)重，說(shuō)明兩地應(yīng)提高科技創(chuàng)新投入的效率，促進(jìn)其向?qū)嶋H成果轉(zhuǎn)化。

3.投入變量和產(chǎn)出變量關(guān)系分析

投入類指標(biāo)中，A1至A5指標(biāo)反映了一個(gè)地區(qū)整體的科技創(chuàng)新投入情況，對(duì)所有產(chǎn)出類指標(biāo)都有關(guān)聯(lián)，同時(shí)直接影響B(tài)10（GDP）、B11（人均GDP）、B12（工業(yè)增加值）三個(gè)指標(biāo)，整體上該類投入指標(biāo)在北京市和天津市投入冗余較多，而產(chǎn)出指標(biāo)在河北省存在產(chǎn)出不足，說(shuō)明京津冀三地在科技創(chuàng)新的整體投入和產(chǎn)出上存在較大差異。河北省雖然工業(yè)增加值產(chǎn)出相對(duì)充足，但是無(wú)論是科技投入還是科技轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的情況都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于京津兩地。A6至A8指標(biāo)反映了科技創(chuàng)新投資的金額和占社會(huì)總投資的比重，以及科研人員待遇，與B1至B8產(chǎn)出指標(biāo)相對(duì)應(yīng)，影響著科技進(jìn)步獎(jiǎng)項(xiàng)的數(shù)量以及專利與發(fā)明的情況。從投入和產(chǎn)出的關(guān)聯(lián)看，河北省和天津市產(chǎn)出相對(duì)不足，也存在投入冗余，說(shuō)明應(yīng)當(dāng)提高科技固定資產(chǎn)投資的效率，轉(zhuǎn)變科技投資的方向，以產(chǎn)生更多的成果。A9至A12指標(biāo)對(duì)B10至B13指標(biāo)影響較大，經(jīng)費(fèi)和投入情況決定了規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的發(fā)明專利數(shù)和產(chǎn)品銷售收入。該類投入指標(biāo)投入基本不存在投入冗余，但是產(chǎn)出不足的現(xiàn)象在河北省較為突出，說(shuō)明有待進(jìn)一步改進(jìn)。

六、結(jié)論及建議

京津冀科技創(chuàng)新政策的實(shí)施效果總體較好，能夠?qū)崿F(xiàn)DEA有效。具體到三地，河北省相較于北京市和天津市存在一定差距，天津市相比于北京市也存在一定差距。據(jù)此提出以下對(duì)策：

（一）加快科技創(chuàng)新政策供給側(cè)改革，發(fā)揮政府引導(dǎo)“四兩撥千斤”作用

從上述分析可知，河北省在科技投入、科技成果轉(zhuǎn)化、科研人員待遇方面與京津的絕對(duì)差距在縮小，但相對(duì)差距在擴(kuò)大，尤其是在科技投入和科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于京津兩地。究其根源，一方面，河北省的財(cái)政狀況與京津差距較大，尤其是一般預(yù)算中用于科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的部分；另一方面，科技創(chuàng)新政策的前置性明顯滯后于京津，政策制定上采取“跟隨”策略，既缺乏對(duì)河北科技創(chuàng)新現(xiàn)實(shí)需求的關(guān)切，又無(wú)法發(fā)揮政策對(duì)創(chuàng)新主體、創(chuàng)新方向、創(chuàng)新客體的引導(dǎo)作用。

因此，在“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期，河北省的科技創(chuàng)新政策改革要聚焦于供給側(cè)，著眼于創(chuàng)新主體的前瞻性需求，回應(yīng)河北省重大科技創(chuàng)新需求，發(fā)揮政府引導(dǎo)“四兩撥千斤”的作用。習(xí)近平總書(shū)記提出，適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，根本要靠科技創(chuàng)新。建議將科技創(chuàng)新貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面，使科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)管理深度融合，在企業(yè)政策方面，實(shí)施普惠性研發(fā)補(bǔ)貼政策，同時(shí)設(shè)立專項(xiàng)的科技創(chuàng)新基金，撬動(dòng)更多資本進(jìn)入科技創(chuàng)新領(lǐng)域。在平臺(tái)建設(shè)方面，爭(zhēng)取建設(shè)國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新中心，由政府出資鼓勵(lì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)和企業(yè)孵化平臺(tái)，給予其配套資金支持。在人才引進(jìn)培育上，一方面增強(qiáng)各類科技創(chuàng)新人員的創(chuàng)新活力，另一方面建立高層次人才引入的階梯評(píng)價(jià)和支持體系，對(duì)新落戶人才給予不同層面的住房補(bǔ)貼和生活補(bǔ)貼。

（二）積極發(fā)展科技金融，探索設(shè)計(jì)場(chǎng)景式科技創(chuàng)新政策

從規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研究與開(kāi)發(fā)的投入類和產(chǎn)出類指標(biāo)來(lái)看，河北省和天津市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研究與開(kāi)發(fā)項(xiàng)目數(shù)和投入金額存在投入冗余，而北京市在新產(chǎn)品產(chǎn)值方面存在產(chǎn)出不足。究其原因，投入冗余是因?yàn)橐?guī)模以上工業(yè)企業(yè)的研究與開(kāi)發(fā)能力較低，當(dāng)前投入沒(méi)有全部轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出；產(chǎn)出不足是因?yàn)橐?guī)模以上工業(yè)企業(yè)從研發(fā)到實(shí)際投入生產(chǎn)的效率不高。京津冀三地都存在規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研究與開(kāi)發(fā)低效的問(wèn)題，這對(duì)未來(lái)科技政策的制定提出了挑戰(zhàn)。

未來(lái)的政策優(yōu)化，一是積極發(fā)展科技金融，實(shí)現(xiàn)科技政策與金融政策的深度耦合，提升科技創(chuàng)新工業(yè)投入的產(chǎn)出水平和產(chǎn)出效率，開(kāi)發(fā)科技保險(xiǎn)、科技創(chuàng)新券等方式鼓勵(lì)科技創(chuàng)新；二是科技金融政策向創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型企業(yè)傾斜，在資金上為創(chuàng)新型小微企業(yè)貸款提供多種支持，建立多種多樣的企業(yè)貸款擔(dān)保機(jī)制，如采取政府提供風(fēng)險(xiǎn)保障基金的方式或由企業(yè)購(gòu)買“政銀?！逼髽I(yè)貸款保證保險(xiǎn)的方式；三是區(qū)分不同的研發(fā)場(chǎng)景，基于場(chǎng)景完善相關(guān)科技政策，提高政策的針對(duì)性，如為技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)提供所得稅優(yōu)惠，設(shè)立小微企業(yè)貸款周轉(zhuǎn)應(yīng)急資金等，從而提高研究與開(kāi)發(fā)的產(chǎn)出效率。

（三）改善科技政策轉(zhuǎn)化的導(dǎo)向機(jī)制，加快知識(shí)成果的市場(chǎng)化應(yīng)用

改善科技政策轉(zhuǎn)化的導(dǎo)向機(jī)制，提高科技發(fā)明和工業(yè)生產(chǎn)之間的契合度。當(dāng)前科技發(fā)明無(wú)法向工業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行有效轉(zhuǎn)化的問(wèn)題比較突出，集中表現(xiàn)為科技發(fā)明和專利數(shù)量的快速增長(zhǎng)與工業(yè)生產(chǎn)實(shí)際應(yīng)用的嚴(yán)重不足，發(fā)明和應(yīng)用之間存在脫節(jié)現(xiàn)象。這種不足在河北省尤為突出，體現(xiàn)在B10至B13產(chǎn)出指標(biāo)上，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)專利數(shù)和銷售收入存在產(chǎn)出不足。究其原因，一是科技發(fā)明更多來(lái)自高等學(xué)校和科研機(jī)構(gòu)，難以完全匹配市場(chǎng)的有效需求，來(lái)自市場(chǎng)和企業(yè)的科技發(fā)明較少；二是科技發(fā)明存在滯后性和周期性，無(wú)法完全對(duì)瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)做出快速反應(yīng)?；诖?，科技創(chuàng)新政策的優(yōu)化，應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)“精準(zhǔn)定量、需求導(dǎo)向、服務(wù)決策”的模式，鼓勵(lì)個(gè)人、科研院所、高等院校、科技型中小企業(yè)等創(chuàng)新主體深度融合，在全社會(huì)形成“萬(wàn)眾創(chuàng)新有成果，企業(yè)使用提產(chǎn)能”的局面。第一，要實(shí)施科技成果使用權(quán)和收益權(quán)改革，通過(guò)收益激勵(lì)的方式鼓勵(lì)科技創(chuàng)新，釋放國(guó)有企業(yè)和科研院所的活力，對(duì)科技成果提供股權(quán)分紅的激勵(lì)機(jī)制；第二，要保持信息公開(kāi)暢通，及時(shí)發(fā)布科技需求，組織成果登記；第三，要注重集聚人才，面向高校和科研院所培養(yǎng)“青年燕趙學(xué)者”，在培養(yǎng)周期內(nèi)提供資金支持，為未來(lái)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新布局。

加快知識(shí)成果的市場(chǎng)化應(yīng)用，應(yīng)當(dāng)完善技術(shù)市場(chǎng)。技術(shù)市場(chǎng)交易規(guī)模反映了一個(gè)地區(qū)技術(shù)市場(chǎng)的活躍程度，也反映了一個(gè)地區(qū)對(duì)技術(shù)、專利和發(fā)明的重視程度。在產(chǎn)出指標(biāo)中，B14技術(shù)市場(chǎng)合同成交金額在河北省產(chǎn)出不足較為突出，基于此，第一，應(yīng)增加產(chǎn)權(quán)交易類場(chǎng)所的數(shù)量，鼓勵(lì)高校和科研機(jī)構(gòu)在交易場(chǎng)所設(shè)立窗口，擴(kuò)大技術(shù)合同交易的社會(huì)影響力，借鑒北京市經(jīng)驗(yàn)，建立“河北省知識(shí)產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)信息平臺(tái)”，為企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)更好地搭建技術(shù)交易平臺(tái)；第二，應(yīng)將技術(shù)市場(chǎng)交易和金融緊密結(jié)合，建立三地統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，將專利發(fā)明市場(chǎng)化，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易和后續(xù)技術(shù)發(fā)明的投資落地；第三，應(yīng)提供優(yōu)惠政策，對(duì)進(jìn)入技術(shù)交易市場(chǎng)的科技機(jī)構(gòu)給予場(chǎng)地租金補(bǔ)貼，對(duì)掛牌進(jìn)行的交易提供交易費(fèi)用補(bǔ)貼。

（四）制定促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展利好政策，促進(jìn)三地間科技協(xié)同發(fā)展

河北省目前和北京市、天津市在科技創(chuàng)新方面存在一定差距，特別是在發(fā)明專利的數(shù)量、新技術(shù)向?qū)嶋H生產(chǎn)轉(zhuǎn)化的力度方面。從投入情況來(lái)看，只有A8科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)固定資產(chǎn)投資和A12規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研發(fā)人員全時(shí)當(dāng)量?jī)身?xiàng)指標(biāo)有較突出的投入冗余；但是從產(chǎn)出類指標(biāo)看，大多數(shù)專利與發(fā)明類指標(biāo)、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研發(fā)與應(yīng)用成果類指標(biāo)都存在明顯的產(chǎn)出不足。

基于此，減少地區(qū)間科技成果差異尤為重要。未來(lái)應(yīng)制定利好政策，如產(chǎn)業(yè)園區(qū)稅收優(yōu)惠、人才入冀英才計(jì)劃、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)整體轉(zhuǎn)移扶持等，以縮小三地之間在科技創(chuàng)新方面的差距，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的同時(shí)，努力推進(jìn)高新技術(shù)協(xié)同發(fā)展和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)協(xié)同發(fā)展。具體建議如下：第一，建立三地統(tǒng)籌的資金和項(xiàng)目統(tǒng)一管理平臺(tái)，進(jìn)一步強(qiáng)化管理，提高效率；第二，成立京津冀科技創(chuàng)新專家咨詢委員會(huì)，推動(dòng)科技體制改革，將京津兩地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)引入河北；第三，完善科技協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，打造環(huán)渤海區(qū)域創(chuàng)新高地，以科技創(chuàng)新帶動(dòng)協(xié)同發(fā)展，形成有活力、有創(chuàng)造力的京津冀城市群。

注釋：

①2012年之前對(duì)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是年主營(yíng)業(yè)務(wù)收入在500萬(wàn)元以上，2012年及以后對(duì)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是年主營(yíng)業(yè)務(wù)收入在2000萬(wàn)元以上。

②百分比=松弛變量/原始數(shù)據(jù)。百分比反映了該指標(biāo)和有效率的產(chǎn)出之間的相差程度，如百分比為0.00%，說(shuō)明產(chǎn)出有效率；如百分比為300%，說(shuō)明當(dāng)前產(chǎn)出和有效產(chǎn)出相差3倍。

參考文獻(xiàn)：

[1]TAIMO LEMOLA.Convergence of national science and tech nology policies：the case of Finland[J].Research policy，2002（31）：1 481-1 490.

[2]羅友和.現(xiàn)階段我國(guó)科技創(chuàng)新?tīng)顩r的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析與政策取向[J].生產(chǎn)力研究，2004（1）：24-26，53.

[3]袁永，李妃養(yǎng)，張宏麗.奧巴馬政府供給面科技創(chuàng)新政策研究[J].科技管理研究，2017，37（5）：48-54.

[4]陳道喜.發(fā)達(dá)國(guó)家科技創(chuàng)新推動(dòng)政策的制定及對(duì)我國(guó)的啟示[J].鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，34（4）：123-127.

[5]田恬.國(guó)外科技創(chuàng)新政策概覽[J].科技導(dǎo)報(bào)，2016，34（4）：111-113.

[6]肖相澤.國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)科技創(chuàng)新“政策—績(jī)效—評(píng)價(jià)”研究[D].合肥：中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)，2016.

[7]肖美丹，張偉萍.河南、廣東兩省科技創(chuàng)新政策演進(jìn)比較[J].科技管理研究，2016，36（23）：49-53.

Evaluation of Science and Technology Innovation Policy Effectiveness of Beijing-Tianjin-Hebei Urban Agglomeration

——Based on Logical Framework of Monitoring and Evaluation

YAN Dong-bin

（Hebei Finance University，Baoding，Hebei071051，China）

Abstract：Evaluating the effect of S&T innovation policy is the main way to measure the effect of S&T policy implementation. Based on the theory of monitoring and evaluation logical framework，the author uses two- stage data envelopment analysis（DEA）to consider the implementation effect of science and technology innovation policy in BeijingTianjin-Hebei region from 2012 to 2017，and draws the conclusion that the technical efficiency of Hebei and Tianjin is lower than that of Beijing in the past five years，while the technical efficiency of Beijing is better. To fundamentally change the clifflike distribution of innovation level and ability in Beijing-Tianjin-Hebei region，we should speed up the supply-side reform of science and technology innovation policy，actively develop science and technology finance，formulate favorable policies to promote the coordinated development of Beijing- Tianjin- Hebei region，and improve the guiding mechanism for the transformation of science and technology policy.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei urban agglomeration；science and technology innovation；technological efficiency；monitoring and evaluation；coordinated development