深度貧困地區(qū)農(nóng)村飲水安全建設(shè)的調(diào)查與思考

張小林?郭杰?郭念森?曾祥

摘 要：本文以四川省阿壩州為例，通過對(duì)當(dāng)前阿壩州農(nóng)村飲水安全建設(shè)現(xiàn)狀的調(diào)查了解，從水源水質(zhì)、地質(zhì)災(zāi)害、工程建設(shè)成本、運(yùn)行管護(hù)和人才培養(yǎng)等方面分析了深度貧困地區(qū)的農(nóng)村飲水安全建設(shè)存在的難題，對(duì)于“三州”地區(qū)如何提高農(nóng)村供水保障水平進(jìn)行思考，并提出相應(yīng)的建議和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村安全飲水;脫貧攻堅(jiān);“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)

中圖法分類號(hào)：S277.7? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0409

2005年開始，我國農(nóng)村飲水工作進(jìn)入以保障飲水安全為中心的新的歷史時(shí)期，農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)正式啟動(dòng)。至2015年末，農(nóng)村飲水安全問題基本解決，農(nóng)村供水保障水平顯著提高。2016年起，圍繞全面建成小康社會(huì)、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的戰(zhàn)略部署和目標(biāo)要求，進(jìn)入農(nóng)村飲水鞏固提升的新階段。2016年11月國務(wù)院印發(fā)了《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，提出到2020年，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口“兩不愁、三保障”，把貧困地區(qū)農(nóng)村集中供水率作為脫貧攻堅(jiān)的10項(xiàng)主要指標(biāo)之一[1]。2017年11月中辦國辦出臺(tái)《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》，明確提出脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)決勝的關(guān)鍵之策是解決因病因?qū)W因殘因?yàn)?zāi)致貧返貧、飲水安全保障程度低和住房不安全等問題[2]。2019年4月6日，習(xí)近平總書記在重慶召開的解決“兩不愁三保障”突出問題座談會(huì)上的講話中指出“在飲水安全方面，還有大約104萬貧困人口飲水安全問題沒有解決，全國農(nóng)村有6 000萬人飲水安全需要鞏固提升。如果到了2020年這些問題還沒有得到較好解決，就會(huì)影響脫貧攻堅(jiān)成色”[3]。解決建檔立卡貧困戶飲水安全是實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)“兩不愁、三保障”總體目標(biāo)中“不愁吃”的重點(diǎn)工作，攻克貧困地區(qū)特別是“三區(qū)三州”（西藏自治區(qū)、新疆南疆四地州區(qū)、青海四川甘肅云南四省藏區(qū)和云南怒江州、四川涼山州、甘肅臨夏州）深度貧困地區(qū)飲水安全問題，是這一工作的重中之重。為此，2019年8月，筆者深入四川省阿壩藏族羌族自治州（以下簡稱阿壩州），對(duì)農(nóng)村飲水安全實(shí)施情況進(jìn)行全面的調(diào)查，以工程建設(shè)和管理中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)為導(dǎo)向，尋求解決農(nóng)村飲水安全的途徑與方法。

1? ?四川阿壩州概況與農(nóng)村飲水安全建設(shè)現(xiàn)狀

1.1? ?阿壩州概況

四川阿壩州幅員面積8.42萬km2，轄13個(gè)縣（市），219個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1 354個(gè)行政村。居住有藏、漢、羌、回等各族群眾91.52萬人（戶籍人口中，藏、羌、漢、回族人口占總?cè)丝诘谋壤謩e為59.3%、18.5%、18.8%、3.1%），其中農(nóng)業(yè)人口64.54萬人。全州年平均氣溫8.2℃，年平均降水量665.1mm。阿壩州地處青藏高原東南緣，地貌以高原和高山峽谷為主。東南部為高山峽谷區(qū)，中部為山原區(qū)，西北部為高原區(qū)。地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，地質(zhì)環(huán)境脆弱，崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地面沉降、地裂縫等災(zāi)害隱患多、分布廣，是四川省地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)、易發(fā)區(qū)、重災(zāi)區(qū)之一。受“5·12”汶川特大地震、“4·20”蘆山地震、“8·8”九寨溝地震疊加影響，阿壩全州有地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)2萬余處，有山洪災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)1 642處。

1.2? ?農(nóng)村飲水安全建設(shè)現(xiàn)狀

自2005年以來，阿壩州已累計(jì)投入各類飲水安全資金11.4億元，新建、改建、提升（含“5·12”等災(zāi)后重建）農(nóng)村飲水安全工程1萬余處，基本解決了全州72萬農(nóng)牧民和農(nóng)村學(xué)校、林場、寺廟等居民飲用水難的問題。2019年，根據(jù)中央、省、州的安排部署，各縣扎實(shí)推進(jìn)“兩不愁三保障”飲水安全大排查工作，全州13個(gè)縣共排查出安全飲水無保障問題444個(gè)，擬定了《阿壩州2019-2020年農(nóng)村飲水安全鞏固提升工作實(shí)施方案》。目前正在加緊對(duì)排查出的444戶1 700多個(gè)建檔立卡貧困人口的飲水安全問題進(jìn)行整改、提升;“十四五”期間，計(jì)劃對(duì)70.6萬農(nóng)村居民的飲水安全問題通過鞏固、改造、新建進(jìn)行再提升。為確保飲水工程建成后能長期發(fā)揮效益，阿壩州已有5個(gè)縣（市）印發(fā)或出臺(tái)了《農(nóng)村飲水工程運(yùn)行管理辦法》或《農(nóng)村飲水工程運(yùn)行管理指導(dǎo)意見》，項(xiàng)目建成后及時(shí)進(jìn)行移交，明確管護(hù)主體，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，其余縣正在制定、完善制度過程中。

阿壩州農(nóng)村飲水水質(zhì)監(jiān)測工作由各縣疾控中心承擔(dān)，但受投資不足、專業(yè)技術(shù)人員缺乏等因素影響，監(jiān)測頻次以及檢測指標(biāo)數(shù)量與要求還存在較大的差距。阿壩州水源地保護(hù)劃定由生態(tài)環(huán)境部門牽頭，目前已完成了全州13個(gè)縣31個(gè)縣城集中式水源地劃定保護(hù)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所在地“千人以上”集中式水源地保護(hù)劃定工作正在有序推進(jìn)中。

2? ?農(nóng)村飲水安全建設(shè)中存在的困難與問題

近年來，阿壩州在農(nóng)村飲水安全方面取得了巨大成績，但由于阿壩州地處藏區(qū)、高寒山區(qū)，農(nóng)村飲水安全依然存在著巨大的困難。

2.1? ?水源不穩(wěn)定，存在季節(jié)性缺水和水質(zhì)不達(dá)標(biāo)現(xiàn)象

阿壩州地處干旱河谷、高寒牧區(qū)，農(nóng)牧民居住分散，飲水工程點(diǎn)多、面廣、線路長。冬季冰凍期，高半山、高寒牧區(qū)冬季部分水源冰凍取水量小或無法取水，造成水量不足或缺水。部分飲水工程因巖方段管道無法埋設(shè)，冬季冰凍后無法過水，造成農(nóng)牧民季節(jié)性缺水，一般缺水時(shí)間為當(dāng)年11月至次年3月，期間主要通過拖拉機(jī)、摩托車等拉水、牲畜馱水、人背水等方式解決飲水問題。洪水期由于山洪等影響，水源會(huì)出現(xiàn)短暫的水渾、有雜質(zhì)現(xiàn)象，水質(zhì)難以達(dá)到《農(nóng)村飲水安全評(píng)價(jià)準(zhǔn)則》要求。

調(diào)查中，小金縣、金川縣的居民普遍反映平時(shí)能喝上干凈的水，但一旦下暴雨，水就會(huì)變黃變渾濁，有些管道受地質(zhì)條件的影響，只能裸露在外面，在冬季的時(shí)候被凍結(jié)，水管存在沒有水的可能性，有些水管在冬天需要一直保持流動(dòng)狀態(tài)，才有不被凍的可能。

2.2? ?地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，損毀慘重，造成新增農(nóng)村飲水安全問題

阿壩州農(nóng)村飲水安全不穩(wěn)定、易反復(fù)，主要是受地震、山洪、泥石流、滑坡等自然災(zāi)害影響，飲水設(shè)施損毀嚴(yán)重，每年均要投入相當(dāng)一部分資金用于飲水設(shè)施的災(zāi)后恢復(fù)與重建。有些地方部分基礎(chǔ)設(shè)施還未完全恢復(fù)，又造成極為嚴(yán)重的破壞，全面恢復(fù)需要大量項(xiàng)目資金投入。如九寨溝縣2017年遭受“8·8”地震后，2018年6月、7月又相繼遭遇泥石流和特大洪水災(zāi)害，全縣120個(gè)行政村，60%的村飲水設(shè)施不同程度受損，需進(jìn)行維修和重建。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2015年以來，全州因各類自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)村飲水設(shè)施損毀造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1.812億元，其中取水口受損380處，管道受損2 537km，蓄水池、沉淀池等受損48口，因地震、干旱等原因造成水源枯竭或水量嚴(yán)重減少的水源達(dá)88處。

小金縣近年來山洪泥石流等地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，加之全縣已建安全飲水工程設(shè)施規(guī)模小、分布散，造成已建飲水工程因?yàn)?zāi)損毀頻發(fā)。山洪、特大泥石流等自然災(zāi)害對(duì)全縣高半山居民點(diǎn)的飲水安全問題造成了極大影響。同時(shí)，因?yàn)?zāi)形成的異地搬遷戶、避險(xiǎn)搬遷戶，由于地方財(cái)政較為匱乏，安全飲水工程設(shè)施配套不足，造成新增農(nóng)村安全飲水問題。

金川縣山高谷深，多取用山溪地表水，水源位置、引水區(qū)域多易發(fā)生泥石流等災(zāi)害，全縣地災(zāi)隱患點(diǎn)多達(dá)450處，大部分隱患點(diǎn)沒有防御工程，地質(zhì)災(zāi)害會(huì)對(duì)水源地設(shè)施、飲水管道等造成毀滅性破壞，恢復(fù)難。2019年6月27日曾達(dá)鄉(xiāng)遭受特大泥石流災(zāi)害，全鄉(xiāng)飲水設(shè)施損毀十分嚴(yán)重，飲水管道損毀69.2km。

2.3? ? 工程建設(shè)成本高，投資標(biāo)準(zhǔn)偏低，資金配套困難

阿壩州農(nóng)牧民居住較為分散，一個(gè)行政村往往由幾個(gè)甚至十幾個(gè)自然寨組成，加之水資源時(shí)空分布不均勻，農(nóng)村飲水安全工程小而散，水源點(diǎn)往往距群眾居住點(diǎn)遠(yuǎn)，部分高半山和邊遠(yuǎn)牧區(qū)材料需進(jìn)行二次、三次甚至四次轉(zhuǎn)運(yùn)，加之絕大部分飲水安全工程需要在幾十公里外選取水源點(diǎn)，輸水線路長、工況多、地形條件復(fù)雜、管道布置不易，工程建設(shè)多靠人背馬駝，造成建設(shè)成本高、資金不足等現(xiàn)象。

根據(jù)粗略核算成本，在高半山建設(shè)農(nóng)飲工程的一方混凝土成本在5 000元左右。按照目前農(nóng)村飲水安全工程人均投資偏低的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，無法完成工程建設(shè)。部分農(nóng)村飲水安全工程受投資影響，凈水工藝未按規(guī)范設(shè)計(jì)、建設(shè)，造成項(xiàng)目缺項(xiàng)。阿壩州作為深度貧困、邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，地方財(cái)力十分薄弱，2018年半數(shù)以上的縣財(cái)政預(yù)算收入在一億元以下，最少的壤塘縣為2 188萬元;水利項(xiàng)目州縣配套資金難以到位，難以按設(shè)計(jì)規(guī)模實(shí)施，達(dá)不到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)成效。

2.4? ?工程點(diǎn)多面廣，維修管護(hù)難度大，管護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足

阿壩州因受自然條件、經(jīng)濟(jì)條件等因素影響，飲水工程后期運(yùn)行管護(hù)難度大，工程建成移交后，維修管護(hù)面臨無經(jīng)費(fèi)、無管理機(jī)構(gòu)、無管理人員等困難，主要交由各村自行管理;農(nóng)戶牧民因受教育程度、生活習(xí)俗、管理能力等因素影響，管理觀念淡薄，自覺維護(hù)水利設(shè)施的積極性和主動(dòng)性不高。加之農(nóng)村安全飲水工程點(diǎn)多分散，缺乏有效管理體制、運(yùn)行機(jī)制和管護(hù)經(jīng)費(fèi)的支撐，造成飲水安全工程沒有明確的管護(hù)責(zé)任人，安全飲水設(shè)施疏于管理而提前老化現(xiàn)象嚴(yán)重，難以實(shí)現(xiàn)飲水工程的良性運(yùn)行和長期有效使用，效益難以充分發(fā)揮。如小金縣農(nóng)村安全飲水水費(fèi)計(jì)收工作和各村農(nóng)村安全飲水工程維修基金計(jì)取工作尚處于起步階段，農(nóng)戶用水不需出錢的觀念根深蒂固，對(duì)水費(fèi)收取模式不易接受。金川縣的農(nóng)村飲水工程普遍戰(zhàn)線長，平均引水距離在10～15km以上，造成管護(hù)成本高、經(jīng)費(fèi)不足。

2.5? ?缺乏專業(yè)技術(shù)人員

阿壩州屬老少邊窮地區(qū)，受歷史和現(xiàn)實(shí)原因的限制，生活條件艱苦、工作環(huán)境差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與其他地區(qū)存在較大的差距，人才使用環(huán)境亟需改善，引進(jìn)人才難，留住人才難，人才流失嚴(yán)重。特別是機(jī)構(gòu)改革后，水利管理機(jī)構(gòu)、人員編制等均發(fā)生了變化，人員嚴(yán)重缺乏，專業(yè)技術(shù)力量薄弱。

據(jù)調(diào)查，小金縣自2019年機(jī)構(gòu)改革后，水務(wù)工作主要由縣科學(xué)技術(shù)和農(nóng)業(yè)畜牧水務(wù)局水務(wù)服務(wù)中心承擔(dān)，僅有工作人員4名，由于農(nóng)村安全飲水項(xiàng)目建設(shè)點(diǎn)分散，無法高效開展項(xiàng)目監(jiān)管工作，連最基礎(chǔ)的農(nóng)飲水質(zhì)檢測報(bào)告都沒有從疾控部門要來存檔備案，也沒有時(shí)間定期研究。

3? ?藏區(qū)等深度貧困地區(qū)農(nóng)村飲水安全建設(shè)對(duì)策與建議

3.1? ?實(shí)施差異化幫扶，給予深度貧困地區(qū)資金政策傾斜

“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)，因地方財(cái)政資金有限，難以落實(shí)州縣配套資金，由此造成建設(shè)嚴(yán)重滯后和災(zāi)后恢復(fù)困難。建議國家要針對(duì)“三區(qū)三州”邊遠(yuǎn)少數(shù)民族深度貧困地區(qū)實(shí)施差異化投資，體現(xiàn)中央投資主體地位，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持精準(zhǔn)施策，在政策制定和資金投入等方面，進(jìn)一步加大對(duì)“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)的傾斜力度。

3.2? ?制定區(qū)域地方標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持精準(zhǔn)施策

無論是《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》還是《農(nóng)村飲水安全評(píng)價(jià)準(zhǔn)則》，都是針對(duì)全國情況而言的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，“三區(qū)三州”的情況極為特殊。習(xí)近平總書記在解決“兩不愁三保障”突出問題座談會(huì)上的講話指出“對(duì)飲水安全有保障，西北地區(qū)重點(diǎn)解決有水喝的問題，西南地區(qū)重點(diǎn)解決儲(chǔ)水供水和水質(zhì)達(dá)標(biāo)問題。各地執(zhí)行時(shí)要結(jié)合實(shí)際進(jìn)行把握，不能一刀切?！盵3]因此，建議四川省根據(jù)甘孜阿壩涼山三州地區(qū)的特殊性，因地制宜實(shí)施差異性方案，根據(jù)實(shí)際情況，相應(yīng)的政策和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)向“三州”等地區(qū)傾斜，有針對(duì)性地實(shí)施農(nóng)村飲水安全工程，分地區(qū)分類型制定解決方案措施。借鑒西藏自治區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，制定四川三州地方農(nóng)村飲水安全評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)既要滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民生活需求，其評(píng)價(jià)驗(yàn)收的指標(biāo)更要設(shè)置科學(xué)合理、符合地方實(shí)際情況，不能一刀切。

3.3? ?加強(qiáng)維修管護(hù)責(zé)任，持續(xù)做好農(nóng)村飲水安全后期保障工作

工程建成后，后期管護(hù)工作要進(jìn)一步落實(shí)，按照“誰使用，誰管理，誰維護(hù)”的原則，明確管護(hù)責(zé)任，如各村可制定鄉(xiāng)規(guī)民約，明確管護(hù)范圍、管護(hù)人員經(jīng)費(fèi)來源、應(yīng)急維修處置等。水務(wù)管理部門要落實(shí)主體責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村飲水工程的監(jiān)督管理，確保工程的建設(shè)質(zhì)量和建設(shè)實(shí)效;要強(qiáng)化宣傳工作，增強(qiáng)群眾責(zé)任意識(shí);要總結(jié)和推廣一些成功的經(jīng)驗(yàn)做法。如壤塘縣采取制定《農(nóng)村安全指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、日常管護(hù)及農(nóng)村飲水安全監(jiān)督服務(wù)公示》《壤塘縣農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行管理及使用說明》，逐步提高群眾對(duì)農(nóng)村飲水安全知曉率、參與度和管護(hù)水平，及時(shí)解決困難和問題，這一做法值得各地學(xué)習(xí)借鑒。對(duì)于已脫貧人口也迫切需要“回頭看”“回頭幫”，做好后續(xù)鞏固成果相關(guān)工作。

建議對(duì)“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)農(nóng)村飲水工程的后期運(yùn)行管理，中央和省給予適當(dāng)補(bǔ)助，建立完善中央省補(bǔ)助、州縣配套、受益群眾籌資，專業(yè)隊(duì)伍管理，水務(wù)部門指導(dǎo)、監(jiān)督的機(jī)制，使已建成的農(nóng)村飲水安全工程充分發(fā)揮效益。

3.4? ?嚴(yán)格監(jiān)管，強(qiáng)化水質(zhì)監(jiān)測和水源區(qū)保護(hù)

水行政主管部門建好工程的同時(shí)，也要管好水，保障正常供水，做好水源巡查、水質(zhì)檢測等工作。

阿壩州雖然水質(zhì)檢測工作由各縣疾控中心負(fù)責(zé)，但水利部門也要履行自己的職責(zé)，定期了解水質(zhì)檢測情況，相關(guān)工作人員也要不斷學(xué)習(xí)最新的檢測標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)與疾控中心加強(qiáng)聯(lián)系溝通，做到信息對(duì)等，對(duì)于不合格的指標(biāo)要提出指導(dǎo)性意見，提出對(duì)策，做到心中有數(shù)。要注重輿論宣傳，提高對(duì)水源保護(hù)的認(rèn)識(shí)。

3.5? ?摸清家底，夯實(shí)十四五規(guī)劃基礎(chǔ)工作

阿壩州根據(jù)中央、省、州的安排部署，各縣扎實(shí)推進(jìn)開展了“兩不愁三保障”飲水安全大排查工作，全州13個(gè)縣共排查出安全飲水無保障問題444個(gè)。但這也只是初步成果，為做好十四五農(nóng)村飲水安全規(guī)劃工作，需進(jìn)一步摸排存在的問題和需要鞏固提升的工程點(diǎn)，做好數(shù)據(jù)采集、資料收集等基礎(chǔ)性工作，研究提出有針對(duì)性的建設(shè)建議，以問題為導(dǎo)向，以需求為宗旨，以數(shù)據(jù)為支撐，做實(shí)做細(xì)，做好農(nóng)村飲水安全保障工作。

3.6? ?加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，改善人才隊(duì)伍素質(zhì)和結(jié)構(gòu)

阿壩州屬于邊遠(yuǎn)民族地區(qū)，專業(yè)技術(shù)人才匱乏。要開展人才培養(yǎng)幫扶，加大人才幫扶力度，選派綜合素質(zhì)強(qiáng)、業(yè)務(wù)能力精的管理、技術(shù)人才到貧困地區(qū)開展傳幫帶，開展業(yè)務(wù)咨詢和技術(shù)指導(dǎo);加大人才隊(duì)伍的培訓(xùn)力度，大力開展貧困地區(qū)知識(shí)更新培訓(xùn)。逐步建立貧困地區(qū)水利人才培養(yǎng)機(jī)制，不斷改善人才隊(duì)伍素質(zhì)和結(jié)構(gòu)。

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