新時(shí)代我國(guó)中部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制與政策研究

王新濤

摘 要：協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，既符合中部地區(qū)的發(fā)展實(shí)際，也符合中部地區(qū)的發(fā)展要求。中部地區(qū)協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要立足于兩者的互動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建起精準(zhǔn)反哺等政策體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;中部地區(qū);鄉(xiāng)村振興;政策體系

中圖法分類號(hào)：F299.2;F323? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0406

黨的十九大報(bào)告指出，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這是黨中央在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代和奮力實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”目標(biāo)的歷史進(jìn)程中，對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的準(zhǔn)確研判和重大部署[1]。

1? 我國(guó)中部地區(qū)協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的戰(zhàn)略意義

中部地區(qū)面臨不平衡不充分的問題，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)收入不平衡、地區(qū)發(fā)展不平衡。協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是從根本上解決我國(guó)中部地區(qū)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的問題的必由之路。

1.1? ?協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決“三農(nóng)”問題的根本路徑

我國(guó)中部地區(qū)的山西、河南、安徽、江西、湖北、湖南六省份作為國(guó)家重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，肩負(fù)著保障國(guó)家糧食安全的重任。以農(nóng)作物播種總面積和糧食作物播種總面積為例，2017年中部六省合計(jì)分別占到全國(guó)的29.4%和29.7%，其中河南省就占到全國(guó)的8.7%和9.3%;中部六省的農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值占到全國(guó)的25%。中部地區(qū)農(nóng)村居民可支配收入為12 805.8元，低于全國(guó)平均水平626.6元，低于東部地區(qū)平均水平4 016.3元。如果約占全國(guó)三分之一的中部地區(qū)“三農(nóng)”問題解決不好，就無從解決好全國(guó)“三農(nóng)”問題。中部地區(qū)協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將加快人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供空間，為農(nóng)民增收開創(chuàng)渠道，從而從根本上解決“三農(nóng)”問題。

1.2? ?協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是放大城鎮(zhèn)化效應(yīng)的必然選擇

城鎮(zhèn)化進(jìn)程不是簡(jiǎn)單的人口比例增加和城市面積擴(kuò)張，而是一個(gè)讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化、共同分享現(xiàn)代化成果的進(jìn)程，更重要的是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變。分析表明，城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，就能拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)1.5個(gè)百分點(diǎn);每增加1個(gè)城鎮(zhèn)人口，可帶動(dòng)10萬元以上固定資產(chǎn)投資，帶動(dòng)3倍于農(nóng)民的消費(fèi)支出[2]。加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，不僅能消除城鄉(xiāng)差距，而且能帶來投資的大幅增長(zhǎng)和消費(fèi)的快速增加，同時(shí)給城市發(fā)展提供多層次的人力資源，而這些正是中國(guó)經(jīng)濟(jì)具有強(qiáng)大增長(zhǎng)韌性和巨大回旋余地的根源所在。當(dāng)前，我國(guó)東中西部和東北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展極不平衡，中部地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率尚且低于全國(guó)平均水平。2017年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化為58.5%，同期中部六省常住人口城鎮(zhèn)化率為54.3%，低于全國(guó)平均水平4.2個(gè)百分點(diǎn)?？梢哉f，城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后已經(jīng)成為中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大癥結(jié)所在。

1.3? ?協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是順應(yīng)城鄉(xiāng)關(guān)系演變發(fā)展的客觀要求

改革開放以來，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城鎮(zhèn)發(fā)展水平不斷提高，但城鄉(xiāng)居民收入差距不斷拉大，城鄉(xiāng)之間的差距更加明顯。為此，國(guó)家開始加大對(duì)農(nóng)村的扶持力度，實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的政策，力求逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。但是，從政策的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)上看，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)關(guān)系框架的重點(diǎn)仍然是城市，農(nóng)村始終被置于城市的從屬地位，農(nóng)村只能處于被動(dòng)接收城市發(fā)展的帶動(dòng)和輻射，其內(nèi)生動(dòng)力并沒有得到充分的激發(fā)，特別是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本破除，城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大趨勢(shì)沒有根本性扭轉(zhuǎn)。協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是要把鄉(xiāng)村和城市作為同等重要的發(fā)展動(dòng)力，對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行全新定義，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

2? 重構(gòu)中部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略互動(dòng)機(jī)制

中部地區(qū)所處的發(fā)展階段，決定了中部地區(qū)必須著眼于堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，重新構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)同實(shí)施，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

2.1? ?構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化支持鄉(xiāng)村振興機(jī)制

構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興機(jī)制。鄉(xiāng)村振興的核心和最根本的問題是產(chǎn)業(yè)振興[3]。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的核心是農(nóng)業(yè)，必須發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展。當(dāng)前，中部地區(qū)省份是我國(guó)重要的糧食生產(chǎn)大省，但是從全國(guó)的角度來看，中部地區(qū)雖然糧食產(chǎn)量高，但是商品化率低;雖然糧食品種多，但是優(yōu)質(zhì)品牌少;雖然農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重高，但是人均占有資源低，由此農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不僅低于二三產(chǎn)業(yè)，而且低于農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的省份。這就要求中部地區(qū)必須樹立“今日的城市經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，就是明天的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)”的發(fā)展理念，用工業(yè)的理念發(fā)展農(nóng)業(yè)，以城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)升級(jí)[4]。

構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化支持鄉(xiāng)村要素自由流動(dòng)機(jī)制。城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的障礙、資本人才下鄉(xiāng)的阻礙通常在于中小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后，服務(wù)體系、支撐能力、生活環(huán)境難以滿足資本和人才的需求，缺乏合適的要素自由流動(dòng)“中轉(zhuǎn)站”[5]。在新型城鎮(zhèn)化過程中，中小城市的綜合承載能力不斷增強(qiáng)，公共服務(wù)供給能力持續(xù)提高，日益成為城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的有效空間載體，通過吸引城鄉(xiāng)資本、人才、文化、生態(tài)等資源要素在此聚集、交換和融合，帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力。

構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化支持農(nóng)村提高現(xiàn)代化文明機(jī)制。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅要求農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、精神文明水平不斷提高，更重要的是，要將農(nóng)民塑造成“懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)、懂管理”的現(xiàn)代新型農(nóng)民。但是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)代化都離不開新型城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化一方面通過在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)中接受技能培訓(xùn)、開闊眼界，提升農(nóng)民現(xiàn)代化程度，另一方面通過向農(nóng)業(yè)農(nóng)村注入技術(shù)裝備、服務(wù)設(shè)施等現(xiàn)代元素，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化提供重要支撐。

2.2? ? 構(gòu)建鄉(xiāng)村振興助推新型城鎮(zhèn)化機(jī)制

構(gòu)建鄉(xiāng)村振興助推農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制。中部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，農(nóng)民大量依附在自己的“一畝三分地上”，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化進(jìn)程。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過加大對(duì)鄉(xiāng)村的傾斜，一方面通過提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)機(jī)裝備水平，改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生產(chǎn)條件，有效減少單位土地上人力投入，使農(nóng)民從第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)中解放出來;另一方面通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，增加農(nóng)業(yè)單位產(chǎn)出，增加農(nóng)民收益，提高農(nóng)民收入，讓農(nóng)民能夠有進(jìn)城定居的資金積累。

構(gòu)建鄉(xiāng)村振興助推新型城鎮(zhèn)化的生態(tài)保障機(jī)制。良好生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢(shì)和寶貴財(cái)富。農(nóng)業(yè)不僅是人類的衣食之源，更是人與自然和諧相處的重要環(huán)節(jié)，具備為新型城鎮(zhèn)化提供生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品和提供生態(tài)系統(tǒng)支持的功能[6]。但是，由于人多地少、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下等原因，往往將削弱農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是社會(huì)主義生態(tài)文明觀在農(nóng)村的具體化、實(shí)踐化。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，要按照生態(tài)宜居的要求，堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，構(gòu)建起農(nóng)村的生態(tài)文明系統(tǒng)。

3? 我國(guó)中部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)同推進(jìn)的政策體系

協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)我國(guó)中部地區(qū)意義重大。要推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略互動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制充分發(fā)揮作用，必須構(gòu)建起新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)同推進(jìn)的政策體系。

3.1? ? 精準(zhǔn)反哺政策

從2004年開始，中央連續(xù)發(fā)布以“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”為主題的中央一號(hào)文件。其中，一號(hào)文件的核心內(nèi)容之一就是如何緩解城鄉(xiāng)發(fā)展差距越拉越大，城鄉(xiāng)居民生活水平越拉越大的問題。為了解決這一難題，國(guó)家確立了“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的總體思路，采取諸多措施加大工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)、城市對(duì)農(nóng)村的支持力度;另一方面，圍繞提高農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，確立了“多予、少取、放活”的指導(dǎo)方針，期待能夠提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化、規(guī)?；?，增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的繁榮發(fā)展。但是，由于農(nóng)業(yè)自身的生產(chǎn)特點(diǎn)所限，比較效益較低，以及長(zhǎng)期以來我國(guó)形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大、鄉(xiāng)村發(fā)展活力不足等問題并未得到根本性解決。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，要樹立新的城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念，首先要明確“振興什么”。這是實(shí)施精準(zhǔn)反哺政策的出發(fā)點(diǎn)。其次要明確“誰來振興”。這是實(shí)施精準(zhǔn)反哺政策的關(guān)鍵點(diǎn)。再次要明確“怎樣振興”，這是實(shí)施精準(zhǔn)反哺政策的著力點(diǎn)。

3.2? ? 公共服務(wù)政策

協(xié)調(diào)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就要圍繞城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的發(fā)展目標(biāo)，首先是推動(dòng)教育資源在城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)布局，財(cái)政撥款、設(shè)備添置、師資力量有重點(diǎn)、有規(guī)劃、有步驟的向農(nóng)村地區(qū)傾斜，積極推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教師資源在城鄉(xiāng)的合理流動(dòng)。其次是推動(dòng)醫(yī)療資源在城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)布局。再次是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。

3.3? ? 土地產(chǎn)權(quán)政策

處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主線。目前，協(xié)調(diào)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所關(guān)聯(lián)的土地政策問題，最突出就是城鄉(xiāng)建設(shè)用地屬于同地不同權(quán)、同地不同價(jià)問題。因此，要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)推進(jìn)，就要讓農(nóng)村的土地“活”起來。首先是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。其次是農(nóng)村宅基地。完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，完善進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地機(jī)制。

3.4? ? 人才流動(dòng)政策

由于城市就業(yè)機(jī)會(huì)多，收入水平高，基礎(chǔ)設(shè)施完善，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源多等因素影響，中部地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程，不僅是資金等生產(chǎn)要素單一從農(nóng)村流向城市的過程，也是人力資源單一從農(nóng)村流向城市的過程。協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，最重要的形成城市對(duì)農(nóng)村的人才反哺機(jī)制，破解人力資源單向流動(dòng)的難題。首先，要吸引農(nóng)村流出的人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。特別是建立有效的激勵(lì)機(jī)制，支持鼓勵(lì)具有故土情結(jié)、家鄉(xiāng)情懷的成功人士返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動(dòng)就業(yè)。其次，積極推動(dòng)城市居民走進(jìn)農(nóng)村。鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市居民長(zhǎng)期租用農(nóng)村空閑農(nóng)房和農(nóng)地資源創(chuàng)業(yè)，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力。再次，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用。準(zhǔn)確了解農(nóng)民實(shí)際需求，準(zhǔn)確了解農(nóng)村發(fā)展所缺的關(guān)鍵人才，擇優(yōu)選派優(yōu)秀干部和人才下鄉(xiāng)支持農(nóng)村發(fā)展。

3.5? ? 共建共享政策

和東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比，中部地區(qū)協(xié)調(diào)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的一個(gè)困境，就是城市基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多并存。因此，協(xié)調(diào)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在基礎(chǔ)設(shè)施方面要堅(jiān)持共建共享政策。一方面，要明確城鄉(xiāng)共建共享的基礎(chǔ)設(shè)施體系，既包括道路、供水、供氣、環(huán)保、電網(wǎng)、物流等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施，又包括村內(nèi)道路建設(shè)、自來水供給、污水處理、河道治理、垃圾收集處理、路燈亮化、公共交通、有線電視等生活性基礎(chǔ)設(shè)施。另一方面，像城市一樣建立健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管護(hù)機(jī)制，確保農(nóng)村建成的基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)揮作用。

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