對(duì)進(jìn)一步完善我國能源補(bǔ)貼規(guī)范問題的若干思考

王吉春 宋婧

【摘 要】 我國當(dāng)前能源補(bǔ)貼規(guī)范實(shí)施效果并不理想，尚未建立能源補(bǔ)貼的退出機(jī)制，時(shí)至今日化石能源補(bǔ)貼與可再生能源補(bǔ)貼依然存在著巨大的差距，妨礙了可再生能源的進(jìn)一步發(fā)展。所以應(yīng)當(dāng)優(yōu)化我國可再生能源補(bǔ)貼規(guī)范，推動(dòng)我國化石能源補(bǔ)貼的改革，提升化石能源補(bǔ)貼規(guī)范與可再生能源補(bǔ)貼規(guī)范的互補(bǔ)機(jī)制，從而從整體上完善我國能源補(bǔ)貼規(guī)范的內(nèi)容。

【關(guān)鍵詞】 能源補(bǔ)貼;優(yōu)化;改革;可持續(xù)發(fā)展

【中圖分類號(hào)】 F426 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 2096-4102（2019）05-0045-03

一、引言

能源補(bǔ)貼是政府用以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境目標(biāo)的重要制度工具。我國對(duì)于能源補(bǔ)貼的定義采用了“普遍說”，即最普遍的能源補(bǔ)貼范圍，包括直接的財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、對(duì)能源使用或生產(chǎn)提供免費(fèi)或低于市場價(jià)格的服務(wù)或要求這些主體購買高于市場價(jià)格的能源或相關(guān)產(chǎn)品及服務(wù)。對(duì)不同主體或行業(yè)實(shí)行差別化的能源補(bǔ)貼是世界通行的做法，這種差別不僅反映了一國追求能源供給多元化，更反映了對(duì)不同能源品種支持的優(yōu)先次序，其對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一系列綜合影響：從微觀層面上看，能源補(bǔ)貼可以支持經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，完成能源的普遍供給，但是這種補(bǔ)貼也影響了相對(duì)價(jià)格，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)體甚至整個(gè)行業(yè)對(duì)資源配置產(chǎn)生負(fù)面影響;從宏觀層面上看，包括政府財(cái)政、支付平衡、長期經(jīng)濟(jì)潛在增長以及資本投資的能源強(qiáng)度、程度等都會(huì)造成影響，甚至影響到了地區(qū)甚至全球能源行業(yè)的發(fā)展。良好健康的能源補(bǔ)貼不僅有助于化石能源的可持續(xù)供應(yīng)，還能夠促進(jìn)清潔能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。所以，完善我國能源補(bǔ)貼規(guī)范，首先要優(yōu)化我國對(duì)可再生能源的補(bǔ)貼規(guī)范制度，進(jìn)一步推進(jìn)我國化石能源補(bǔ)貼制度的改革，其關(guān)鍵是解決降低化石能源補(bǔ)貼規(guī)范對(duì)可再生能源發(fā)展設(shè)置的障礙問題。

二、完善我國能源補(bǔ)貼規(guī)范的途徑

（一）優(yōu)化我國可再生能源補(bǔ)貼規(guī)范

針對(duì)可再生能源的補(bǔ)貼規(guī)范始于一系列法律制度：2006年，我國實(shí)施了《可再生能源法》，建立了強(qiáng)制上網(wǎng)制度、分類電價(jià)制度、總量目標(biāo)制度、專項(xiàng)資金和費(fèi)用分?jǐn)偟任屙?xiàng)制度;之后出臺(tái)了《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，明確電價(jià)附加征收和使用具體辦法。2010年，包括太陽能光伏、風(fēng)電技術(shù)及生物質(zhì)能在內(nèi)的新能源產(chǎn)業(yè)被納入到國務(wù)院《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》中的七大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)之一，得到了一系列的財(cái)稅支持，其中最重要的方式就是對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)的潛在進(jìn)入企業(yè)實(shí)施直接的財(cái)政補(bǔ)貼。

然而，我國可再生能源補(bǔ)貼規(guī)范的實(shí)施效果并不理想，一是補(bǔ)貼水平不合理。有些能源補(bǔ)貼過高，如光伏產(chǎn)業(yè)，由于政府補(bǔ)貼占據(jù)主導(dǎo)地位，極易引發(fā)盲目發(fā)展帶來的產(chǎn)能過剩問題。伴隨著可再生能源產(chǎn)業(yè)的過快過熱發(fā)展，補(bǔ)貼缺口產(chǎn)生，并不斷增大。2009年、2010年、2011年，我國可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼缺口分別為13億、20億、100多億元。2016年可再生能源補(bǔ)貼缺口達(dá)到600億元。而有些能源補(bǔ)貼過低，現(xiàn)有的對(duì)清潔能源的補(bǔ)貼并不能完全彌補(bǔ)發(fā)電成本，完全彌補(bǔ)這些成本需要清潔能源補(bǔ)貼規(guī)模的3-4.5倍。二是補(bǔ)貼模式不合理，事前補(bǔ)貼的模式致使騙補(bǔ)與拖期現(xiàn)象叢生。三是補(bǔ)貼資金來源不確定?？稍偕茉窗l(fā)展基金主要由依法向電力用戶征收的可再生能源電價(jià)附加收入和國家財(cái)政公共預(yù)算安排的專項(xiàng)資金組成，二者執(zhí)行、實(shí)施補(bǔ)貼和監(jiān)管分屬于不同的政府機(jī)構(gòu)。而且可再生能源補(bǔ)貼資金申報(bào)和審批流程繁瑣更延長補(bǔ)貼拖欠周期，長達(dá)18至36個(gè)月，進(jìn)一步加劇了矛盾。四是補(bǔ)貼對(duì)象不精準(zhǔn)。我國的新能源補(bǔ)貼的對(duì)象主要是光伏、風(fēng)電等設(shè)備的生產(chǎn)，即簡單的設(shè)備制造，而不是技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新，這樣，能源補(bǔ)貼加劇了光伏、風(fēng)電等設(shè)備數(shù)量的產(chǎn)能過剩，而對(duì)技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新卻沒有產(chǎn)生任何效果。

所以，首先需要明確可再生能源補(bǔ)貼規(guī)范的目標(biāo)，判斷某項(xiàng)可再生能源補(bǔ)貼項(xiàng)規(guī)范是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。當(dāng)答案是否定之時(shí)就需要重新制定或停止施行該補(bǔ)貼規(guī)范并進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)評(píng)估可再生能源補(bǔ)貼規(guī)范達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)之后，第二是通過對(duì)補(bǔ)貼規(guī)范的成本收益進(jìn)行綜合分析并評(píng)估其替代方案。成本效率、制度外部性以及制度目標(biāo)的優(yōu)先性都是在成本收益分析階段需要考察的內(nèi)容，也是可再生能源補(bǔ)貼規(guī)范與其他規(guī)范是否形成互補(bǔ)鏈接的體現(xiàn)，考察其與社會(huì)效益、減排制度與財(cái)政制度的關(guān)系。具有成本效率意味著該能源補(bǔ)貼規(guī)范是最具社會(huì)效益的完成規(guī)范目標(biāo)的措施，當(dāng)成本無效率的評(píng)估結(jié)果出現(xiàn)時(shí)，對(duì)能源補(bǔ)貼規(guī)范的評(píng)估也應(yīng)該結(jié)束并轉(zhuǎn)向重新制定或停止施行現(xiàn)行補(bǔ)貼規(guī)范。第三是制度目標(biāo)的優(yōu)越性，這主要是指可再生能源補(bǔ)貼規(guī)范所使用的資金是否具備預(yù)算優(yōu)先性，這是保證可再生能源補(bǔ)貼規(guī)范的切實(shí)實(shí)施的關(guān)鍵條件。如果可再生能源補(bǔ)貼規(guī)范所使用的資金不具備預(yù)算優(yōu)先性，就需要重新制定或停止施行該能源補(bǔ)貼規(guī)范。在經(jīng)濟(jì)增速下調(diào)的背景下尤其要縮小對(duì)可再生能源的補(bǔ)貼程度和范圍，保障可再生能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼退出機(jī)制，應(yīng)逐步改變過去“高成本高補(bǔ)貼”的成本定價(jià)模式，改事前補(bǔ)貼為事后補(bǔ)貼，杜絕騙補(bǔ)。此外，明確可再生能源補(bǔ)貼資金來源并確定主管機(jī)關(guān)的責(zé)任范圍，重點(diǎn)補(bǔ)貼技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)而非制造環(huán)節(jié)。總之，可再生能源補(bǔ)貼規(guī)范的最終目標(biāo)是去除補(bǔ)貼，增強(qiáng)可再生能源的自身競爭力，促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)與化石能源產(chǎn)業(yè)共同競爭。通過技術(shù)進(jìn)步不斷降低可再生能源開發(fā)成本，逐步減少政府對(duì)可再生能源補(bǔ)貼，采用市場機(jī)制發(fā)展可再生能源，確?？稍偕茉串a(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（二）推動(dòng)我國化石能源補(bǔ)貼的改革

任何一國的能源發(fā)展通?？赡芙?jīng)歷三個(gè)互相矛盾的關(guān)系：經(jīng)濟(jì)增長、能源服務(wù)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。所以，為了達(dá)到這些目標(biāo)而設(shè)計(jì)的能源補(bǔ)貼規(guī)范需要考慮的最重要問題是能源補(bǔ)貼的時(shí)限性，即補(bǔ)貼什么時(shí)候應(yīng)當(dāng)退出，在什么條件下退出。一個(gè)不含有逐漸取消補(bǔ)貼的制度設(shè)計(jì)將導(dǎo)致政府財(cái)政的長期（甚至是永久）負(fù)擔(dān)，這從根本上阻礙了上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

中國化石能源補(bǔ)貼規(guī)模較大。據(jù)國際能源署（IEA）估算，2017年，在不考慮化石能源的外部環(huán)境成本的前提下，中國的化石能源補(bǔ)貼額就達(dá)到了172億美元（折合1169.36億人民幣）。如果將環(huán)境成本考慮在內(nèi)，該化石能源補(bǔ)貼額將會(huì)高達(dá)85492億人民幣。而同年對(duì)清潔能源的補(bǔ)貼則為53.79億人民幣，是不含外部環(huán)境成本的化石能源補(bǔ)貼額的4.6%;如果算上環(huán)境成本的化石能源補(bǔ)貼額的比重則更小，不到0.1%。有專家估算，2013-2015年我國化石能源補(bǔ)貼規(guī)模從3834.5億元下降至1047.41億元。對(duì)化石能源補(bǔ)貼的規(guī)模范圍界定，不僅應(yīng)以政府的直接財(cái)政支持與稅收減免等手段為限，對(duì)外部的環(huán)境成本應(yīng)當(dāng)加入到補(bǔ)貼規(guī)模的計(jì)算中。將外部的環(huán)境成本內(nèi)化不僅是可持續(xù)發(fā)展理論的含義，更是政府對(duì)市場采取有效干預(yù)從而克服“市場失靈”的理性前提。然而，能源補(bǔ)貼規(guī)范的本意是彌補(bǔ)市場失靈，但政府這種干預(yù)卻擾亂了市場規(guī)律正常發(fā)揮資源配置的作用，導(dǎo)致價(jià)格信號(hào)未能真實(shí)反映能源使用的綜合社會(huì)成本，影響到由于能源補(bǔ)貼減少（甚至滅失）而受到損失的群體。同時(shí)，補(bǔ)貼化石能源雖然可以增進(jìn)貧困人口獲得化石能源的數(shù)量，從而實(shí)現(xiàn)一國的能源安全，但對(duì)化石能源的補(bǔ)貼可能會(huì)造成更多的溫室氣體排放，阻礙可再生能源的發(fā)展。所以，為了可持續(xù)的能源供給和能源補(bǔ)貼規(guī)范的協(xié)同績效，化石能源補(bǔ)貼亟待改革，而改革的重要對(duì)象即為化石能源價(jià)格制度。我國近年來逐步開展對(duì)油氣價(jià)格、煤炭價(jià)格及電力價(jià)格的改革（見表1），在很大意義上將推動(dòng)化石能源補(bǔ)貼改革的進(jìn)程。當(dāng)化石能源補(bǔ)貼規(guī)范在行業(yè)扶持、保護(hù)貧困人口以及能源安全等方面發(fā)揮正面作用的同時(shí)，還包括國際市場中由增長的需求刺激可能引發(fā)的能源價(jià)格上升以及越來越高的溫室氣體排放。所以，化石能源補(bǔ)貼規(guī)范的發(fā)揮作用不僅要求對(duì)上述利益群體的清晰界定與區(qū)分，還需要化石能源補(bǔ)貼規(guī)范在總體上為不同的群體提供備選政策以抵消移除補(bǔ)貼帶來的影響，這些備選政策可以是電力供應(yīng)的差別取價(jià)，也可能是低收入家庭的綜合收入補(bǔ)貼等等。

（三）提升化石能源補(bǔ)貼規(guī)范與清潔能源補(bǔ)貼規(guī)范的互補(bǔ)機(jī)制

化石能源補(bǔ)貼規(guī)范與可再生能源補(bǔ)貼規(guī)范的相互協(xié)調(diào)是總體上實(shí)現(xiàn)能源補(bǔ)貼規(guī)范制度績效的關(guān)鍵因素，兩種補(bǔ)貼規(guī)范是否協(xié)調(diào)與互補(bǔ)是通過能源市場上能源品種的相對(duì)價(jià)格來反映的。然而，對(duì)化石能源的過度補(bǔ)貼，不僅會(huì)造成能源消費(fèi)過度和污染氣體排放增加，還將社會(huì)推向消費(fèi)無度和生產(chǎn)無效的路徑，同時(shí)化石能源補(bǔ)貼會(huì)固化某些技術(shù)而將其他更有前景的清潔技術(shù)排除在外。在這種情況下，對(duì)化石能源的提供補(bǔ)貼實(shí)則妨礙了可再生能源的發(fā)展，化石能源補(bǔ)貼規(guī)范與可再生能源補(bǔ)貼規(guī)范二者的績效排斥，使補(bǔ)貼這種意在平衡與調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的制度本身無法切實(shí)發(fā)揮作用，既未能引導(dǎo)化石能源清潔、有效、可持續(xù)地開發(fā)，又無法充分、大力扶持可再生能源的發(fā)展和推廣。

所以提升化石能源補(bǔ)貼規(guī)范與可再生能源補(bǔ)貼規(guī)范的協(xié)調(diào)機(jī)制，體量是重要的因素?；茉囱a(bǔ)貼規(guī)范歷史悠遠(yuǎn)，早于可再生能源產(chǎn)業(yè)的誕生，這就給化石能源補(bǔ)貼規(guī)范影響可再生能源產(chǎn)業(yè)提供了時(shí)間條件。化石能源至今仍占據(jù)能源生產(chǎn)與消費(fèi)的主導(dǎo)地位，在未來相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然要依靠化石能源，而可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)無法在體量上超過化石能源產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，與化石能源補(bǔ)貼規(guī)模相比，尤其是與包含環(huán)境外部成本的化石能源補(bǔ)貼規(guī)模相比，可再生能源補(bǔ)貼規(guī)模微乎其微。再加上中國可再生能源補(bǔ)貼規(guī)范頗受詬病，不僅是在于補(bǔ)貼方式、規(guī)模、水平、對(duì)象、主管機(jī)構(gòu)等方面存在的諸多問題，更在于理論上的補(bǔ)貼額與實(shí)際上的補(bǔ)貼額相距甚遠(yuǎn)，可再生能源產(chǎn)業(yè)并未能像制度設(shè)計(jì)的那樣獲得如額補(bǔ)貼，可再生能源補(bǔ)貼規(guī)范的激勵(lì)意義無法實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)生不了對(duì)能源產(chǎn)業(yè)的整體影響。

三、結(jié)論

從可持續(xù)發(fā)展的角度來看，現(xiàn)代能源補(bǔ)貼規(guī)范對(duì)能源補(bǔ)貼的范圍過窄，因其并未包含涉及外部的環(huán)境成本，更忽視了由于化石能源的巨額補(bǔ)貼帶來的重大環(huán)境成本。與此同時(shí)，與化石能源補(bǔ)貼規(guī)范相比，可再生能源獲得的政府的補(bǔ)貼支持不大，所以為了完善能源補(bǔ)貼規(guī)范，需要對(duì)能源補(bǔ)貼規(guī)范施行科學(xué)評(píng)估。我們建議采用全流程二元框架——制度目標(biāo)評(píng)估和成本收益分析相結(jié)合的方法展開。前者主要對(duì)能源補(bǔ)貼規(guī)范的制度目標(biāo)完成情況進(jìn)行評(píng)估，后者通過成本效率、外部性問題和優(yōu)先性保障來評(píng)價(jià)一項(xiàng)能源補(bǔ)貼規(guī)范。與此同時(shí)，應(yīng)逐步建立能源補(bǔ)貼的退出機(jī)制，并完善能源補(bǔ)貼規(guī)范對(duì)化石能源與清潔能源的價(jià)格引導(dǎo)。以能源結(jié)構(gòu)為視角考察化石能源補(bǔ)貼對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)的影響，優(yōu)化可再生能源補(bǔ)貼規(guī)范，優(yōu)化可再生能源補(bǔ)貼水平，修正事前可再生能源補(bǔ)貼模式，確定可再生能源補(bǔ)貼資金來源，精準(zhǔn)可再生能源補(bǔ)貼對(duì)象以及加快可再生能源補(bǔ)貼資金申報(bào)和審批速度。切實(shí)推進(jìn)化石能源補(bǔ)貼改革，將環(huán)境外部成本算入能源補(bǔ)貼額的計(jì)算之中，同時(shí)對(duì)化石能源價(jià)格機(jī)制——油氣價(jià)格、煤炭價(jià)格及電力價(jià)格機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。同時(shí)，其他的影響因素，例如現(xiàn)有的能源系統(tǒng)都是以化石能源為對(duì)象而設(shè)計(jì)的，我國絕大多數(shù)地區(qū)可再生能源發(fā)電無法上網(wǎng)等路徑依賴和技術(shù)瓶頸也可能形成可再生能源發(fā)展的事實(shí)阻礙。能源補(bǔ)貼規(guī)模的對(duì)比反映出可再生能源的補(bǔ)貼規(guī)范對(duì)于鼓勵(lì)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作用十分有限，而對(duì)化石能源開展巨額補(bǔ)貼則加大了可再生能源與之競爭的各種成本，成為可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要障礙，所以應(yīng)當(dāng)大規(guī)模降低化石能源補(bǔ)貼，為可再生能源的生存發(fā)展提供條件，這不僅可以優(yōu)化化石能源補(bǔ)貼規(guī)范，也將有益于提升可再生能源補(bǔ)貼規(guī)范目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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