國(guó)家審計(jì)在精準(zhǔn)扶貧中的作用

孫達(dá)新

[摘要]本文從扶貧審計(jì)的實(shí)施背景入手，結(jié)合審計(jì)項(xiàng)目實(shí)際，重點(diǎn)研究國(guó)家審計(jì)在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮的作用，同時(shí)指出扶貧審計(jì)存在的問題，并提出改進(jìn)建議。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家審計(jì) 精準(zhǔn)扶貧 作用

一、扶貧審計(jì)的實(shí)施背景

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記把扶貧、脫貧作為全面建成小康社會(huì)的重要任務(wù)，提出要堅(jiān)決實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，開啟扶貧工作新局面。黨的十九大報(bào)告指出“要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)，使全面建成小康社會(huì)得到人民認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)”。按照“十三五”規(guī)劃要求，到2020年實(shí)現(xiàn)貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽、區(qū)域性整體貧困得以解決。在具體扶貧工作中，按照“中央部署、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的總體要求，各級(jí)政府部門要將幫扶措施落實(shí)到每一名貧困群眾。截至2018年，全國(guó)脫貧成效顯著，已有6300多萬人口實(shí)現(xiàn)脫貧，在這一過程中，國(guó)家審計(jì)發(fā)揮了重要作用。

從本質(zhì)屬性上看，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理體系的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，能夠預(yù)防、揭示、抵御國(guó)家治理中出現(xiàn)的各類問題，是國(guó)家治理體系的基石。從特點(diǎn)功能上看，國(guó)家審計(jì)接觸部門多、了解情況多、實(shí)地核查多、上下聯(lián)動(dòng)多，通過審計(jì)可以了解各方情況、發(fā)現(xiàn)問題漏洞、提出意見建議。中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議提出，要拓展審計(jì)監(jiān)督廣度和深度，加大對(duì)黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)力度，加大對(duì)重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目審計(jì)力度。扶貧工作是實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村事業(yè)最大的民生任務(wù)，加強(qiáng)扶貧審計(jì)是體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)本質(zhì)屬性、發(fā)揮審計(jì)功能、落實(shí)審計(jì)職責(zé)的必然要求。

二、國(guó)家審計(jì)在精準(zhǔn)扶貧中的作用

精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)由多部門聯(lián)合開展的系統(tǒng)工程，國(guó)家審計(jì)由于其本質(zhì)屬性和功能的特殊性，在扶貧工作中發(fā)揮著不可替代的作用。

（一）助力貧困人員的精準(zhǔn)識(shí)別

精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的首要前提，是實(shí)現(xiàn)“扶真貧、真扶貧、真脫貧”目標(biāo)的基礎(chǔ)，識(shí)別貧困人員數(shù)據(jù)是制定扶貧政策、落實(shí)幫扶措施的重要依據(jù)。在實(shí)際操作中，對(duì)貧困人員的認(rèn)定實(shí)行屬地化管理，具體由市縣部門開展，通過“個(gè)人申請(qǐng)—提供材料—民主評(píng)議—審核審批—公示公布—檔案管理—事后監(jiān)督”等環(huán)節(jié)進(jìn)行認(rèn)定。在認(rèn)定過程中，市縣扶貧部門大多停留在對(duì)上報(bào)材料真實(shí)性、完整性的審查，并未關(guān)聯(lián)匹配其他部門掌握的數(shù)據(jù)，導(dǎo)致最終認(rèn)定的貧困人員名單不精準(zhǔn)。

審計(jì)在核查中，將多個(gè)政府部門提供的信息數(shù)據(jù)與現(xiàn)有貧困人員數(shù)據(jù)進(jìn)行核對(duì)，以核實(shí)貧困人員的認(rèn)定是否精準(zhǔn)，如將貧困人員數(shù)據(jù)與工商部門企業(yè)注冊(cè)數(shù)據(jù)、稅務(wù)部門繳納個(gè)人所得稅數(shù)據(jù)、財(cái)政部門財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)據(jù)、公安部門死亡人員數(shù)據(jù)、交警部門車輛登記數(shù)據(jù)、住建部門房產(chǎn)登記數(shù)據(jù)等分別進(jìn)行核查比對(duì)。經(jīng)過比對(duì)，發(fā)現(xiàn)貧困人口中存在經(jīng)商辦企業(yè)人員、高收入人員、財(cái)政供養(yǎng)人員、已死亡人員、擁有高檔轎車人員、擁有商品房人員等情況。

（二）規(guī)范教育補(bǔ)助的精準(zhǔn)發(fā)放

扶貧先扶智，要解決貧困地區(qū)代際傳遞問題，教育普及是重要方式和有效手段。教育扶貧主要針對(duì)農(nóng)村貧困家庭子女上學(xué)問題，要求實(shí)現(xiàn)控輟保學(xué)、應(yīng)學(xué)盡學(xué)，切實(shí)減輕貧困家庭上學(xué)負(fù)擔(dān)。目前，扶貧教育補(bǔ)助的發(fā)放涵蓋學(xué)齡前至大學(xué)全過程，使貧困家庭子女上學(xué)得以保障。但實(shí)際中，仍然存在扶貧教育補(bǔ)助發(fā)放不規(guī)范問題。

審計(jì)在核查中，通過將教育部門的歷年扶貧教育補(bǔ)助發(fā)放情況數(shù)據(jù)與扶貧部門的貧困戶家庭信息數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，發(fā)現(xiàn)存在部分貧困家庭子女在義務(wù)教育階段未獲得教育補(bǔ)助，而非貧困家庭子女獲得補(bǔ)助的情況。同時(shí)，將貧困戶家庭信息數(shù)據(jù)與教育部門的學(xué)籍信息數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，發(fā)現(xiàn)存在部分義務(wù)教育階段的貧困家庭子女輟學(xué)情況。此外，結(jié)合貧困戶家庭信息數(shù)據(jù)及高中畢業(yè)生大學(xué)錄取數(shù)據(jù)，與歷年教育補(bǔ)助發(fā)放情況進(jìn)行比對(duì)，發(fā)現(xiàn)存在部分貧困大學(xué)生未獲得補(bǔ)助的情況。

（三）推動(dòng)扶貧資金的管理完善

扶貧資金是財(cái)政專項(xiàng)資金，在實(shí)際操作中，扶貧資金的發(fā)放由各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)，具體的管理使用由各級(jí)扶貧部門主導(dǎo)。如何讓扶貧資金落到實(shí)處，讓貧困群眾享受到實(shí)際的幫扶政策，使扶貧資金產(chǎn)生最大效用，取決于資金能否按時(shí)、準(zhǔn)確發(fā)放和規(guī)范管理使用。現(xiàn)實(shí)中，往往存在財(cái)政部門扶貧資金結(jié)余過多、扶貧部門對(duì)資金的管理使用不規(guī)范等問題。

審計(jì)在核查中，通過調(diào)取當(dāng)?shù)刎?cái)政部門的預(yù)決算報(bào)表、財(cái)政指標(biāo)支付進(jìn)度情況，發(fā)現(xiàn)部分市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在扶貧資金結(jié)余過多、許多扶貧補(bǔ)助資金應(yīng)發(fā)未發(fā)、扶貧項(xiàng)目進(jìn)展緩慢的問題。通過調(diào)取各類扶貧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)制度文件，向扶貧、住建、教育、醫(yī)療等部門了解扶貧專項(xiàng)資金的具體使用狀況，發(fā)現(xiàn)部分市縣存在盲目提高標(biāo)準(zhǔn)、吊高群眾胃口，多發(fā)、錯(cuò)發(fā)補(bǔ)助資金的情況。而在扶貧資金具體使用中，投入企業(yè)用于產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的資金缺少有效監(jiān)管，企業(yè)對(duì)扶貧資金任意使用，財(cái)政資金的安全存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（四）核查產(chǎn)業(yè)扶貧的績(jī)效水平

產(chǎn)業(yè)扶貧是通過產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目帶動(dòng)貧困戶發(fā)展的扶貧方式，使貧困戶既能獲得項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的分紅收益，又能掌握一定的生產(chǎn)技能，實(shí)現(xiàn)給貧困戶“造血”的目的。具體而言，產(chǎn)業(yè)扶貧采用“農(nóng)戶+合作社”的運(yùn)作方式，通過將扶貧資金投入各類農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖合作項(xiàng)目，讓貧困戶參與到項(xiàng)目的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中。而在實(shí)際運(yùn)行中，產(chǎn)業(yè)扶貧由各市縣扶貧部門主導(dǎo)實(shí)施，村鎮(zhèn)確定擬實(shí)施的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，上報(bào)扶貧部門，審核立項(xiàng)通過后，報(bào)財(cái)政部門申請(qǐng)撥付資金。在實(shí)施過程中，會(huì)出現(xiàn)一些產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)不規(guī)范、績(jī)效較低、貧困戶內(nèi)生動(dòng)力不足等問題。

審計(jì)在核查中，采取項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)與實(shí)地調(diào)研的方法實(shí)施審計(jì)。首先，審計(jì)人員調(diào)取扶貧部門歷年的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目實(shí)施情況表，對(duì)各類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行整理、分類和篩選；其次，調(diào)取財(cái)政部門出具的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)較低的項(xiàng)目予以重點(diǎn)關(guān)注；再次，實(shí)地調(diào)研重點(diǎn)關(guān)注的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，查看項(xiàng)目的運(yùn)作模式、經(jīng)營(yíng)收益情況、貧困戶參與情況等；最后，通過分析和實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目存在以下問題：合作化模式下，貧困戶很少參與到項(xiàng)目的種養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)中，自我發(fā)展能力不足，呈現(xiàn)“輸血”狀態(tài)；許多項(xiàng)目的產(chǎn)品銷售情況不佳，投入的扶貧資金不具備長(zhǎng)期效益；部分合作社未與貧困戶簽訂項(xiàng)目合作協(xié)議書，貧困戶的利益缺少保障。

（五）監(jiān)督農(nóng)村危房改造工作

農(nóng)村危房改造是實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”的重要一環(huán)，是改善貧困戶基本居住條件的重要措施。危房改造需經(jīng)過“個(gè)人申請(qǐng)—村級(jí)評(píng)議—鎮(zhèn)級(jí)審核—縣級(jí)審批—市級(jí)備案—公示公布—組織實(shí)施”等環(huán)節(jié)開展，改造工作申報(bào)人數(shù)多、投入資金大。在農(nóng)村危房改造中，存在村干部?jī)?yōu)親厚友，同一家庭、同一人員重復(fù)申報(bào)危改資金，提高改造標(biāo)準(zhǔn)等情況，造成危房改造補(bǔ)助資金的損失浪費(fèi)。

審計(jì)在核查中，對(duì)于不同年度農(nóng)村危房改造數(shù)據(jù)表，利用與危房改造人員的身份證號(hào)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，發(fā)現(xiàn)存在同一人員重復(fù)申請(qǐng)危改資金的情況；通過將歷年農(nóng)村危房改造數(shù)據(jù)表與農(nóng)村戶籍信息表進(jìn)行關(guān)聯(lián)，發(fā)現(xiàn)存在同一戶家庭以不同家庭成員的名義重復(fù)申請(qǐng)危改資金的情況；通過將歷年農(nóng)村危房改造數(shù)據(jù)表與住建部門危房鑒定等級(jí)表進(jìn)行關(guān)聯(lián)，發(fā)現(xiàn)存在鑒定為局部危險(xiǎn)的房屋按照拆除重建的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行危房改造，隨意提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的情況；通過將上述問題疑點(diǎn)情況與村委兩級(jí)干部信息表進(jìn)行關(guān)聯(lián)，發(fā)現(xiàn)存在村干部?jī)?yōu)親厚友的情況。

三、扶貧審計(jì)存在的問題

國(guó)家審計(jì)在精準(zhǔn)扶貧工作中，通過發(fā)現(xiàn)扶貧存在的各類問題，促進(jìn)有關(guān)部門完善制度、出臺(tái)政策、加強(qiáng)整改，體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)屬性。但在實(shí)際工作中，扶貧審計(jì)也存在如下問題。

（一）審計(jì)工作站位不高，投入力量不足

有的審計(jì)人員在扶貧工作中政治站位不高，未能站在全面建成小康社會(huì)、中央政策執(zhí)行、全省工作落實(shí)的高度看待審計(jì)工作，對(duì)扶貧審計(jì)的重要性認(rèn)識(shí)不夠。同時(shí)，在扶貧審計(jì)全覆蓋工作中，投入的審計(jì)力量不足，項(xiàng)目抽查少、資金覆蓋少，存在審計(jì)盲區(qū)和空白，增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）審計(jì)問題碎片化，審計(jì)報(bào)告系統(tǒng)性不強(qiáng)

在扶貧審計(jì)工作中，審計(jì)結(jié)果碎片化案例多、體系化成果少。審計(jì)實(shí)施過程中，總體情況與個(gè)別事項(xiàng)、不同事項(xiàng)，具體情況與體制機(jī)制未能有機(jī)結(jié)合，系統(tǒng)把握能力欠缺，很難通過審計(jì)報(bào)告對(duì)整體扶貧情況進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，較少提出有價(jià)值的政策建議。同時(shí)，審計(jì)報(bào)告還存在用語(yǔ)不夠規(guī)范、表述不夠完整、定性不夠準(zhǔn)確、證據(jù)不夠充分、邏輯性不夠強(qiáng)等問題。

（三）審計(jì)工作之間的聯(lián)動(dòng)不夠，大數(shù)據(jù)應(yīng)用不足

審計(jì)中，對(duì)省、市、縣各級(jí)財(cái)政收支中與扶貧相關(guān)的情況重視不夠，扶貧審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)的聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)。同時(shí)，對(duì)扶貧領(lǐng)域大數(shù)據(jù)應(yīng)用的思考和推動(dòng)不夠，未能將各部門數(shù)據(jù)應(yīng)用于審計(jì)工作之中，特別是在地理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)、醫(yī)療衛(wèi)生數(shù)據(jù)、社會(huì)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)方面的應(yīng)用存在不足，有待進(jìn)一步研究和探索。

四、改進(jìn)扶貧審計(jì)工作的建議

（一）提升對(duì)扶貧審計(jì)重要性的認(rèn)識(shí)

要從全面建成小康社會(huì)的高度認(rèn)識(shí)扶貧審計(jì)工作，從國(guó)家政策落實(shí)的角度理解扶貧審計(jì)工作，提高審計(jì)人員的政治站位。同時(shí)，充分發(fā)揮審計(jì)的綜合評(píng)價(jià)作用，加強(qiáng)系統(tǒng)把握能力，提出有價(jià)值的政策建議。此外，要將精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接，在實(shí)施扶貧審計(jì)時(shí)，將脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興作為整體工作進(jìn)行考慮。

（二）加大對(duì)扶貧審計(jì)的覆蓋力度

要加大扶貧審計(jì)工作的力量投入，提高扶貧項(xiàng)目的抽查數(shù)量和資金覆蓋面，加強(qiáng)對(duì)非貧困縣扶貧工作實(shí)施情況的審計(jì)，加強(qiáng)對(duì)東西部協(xié)作地區(qū)扶貧項(xiàng)目的審計(jì)，做到不留審計(jì)盲區(qū)、不留監(jiān)督空白。同時(shí)保證審計(jì)全覆蓋的質(zhì)量，防止審計(jì)工作出現(xiàn)審不深、審不透、審不準(zhǔn)的情況。

（三）加強(qiáng)扶貧審計(jì)與其他審計(jì)工作的聯(lián)動(dòng)

從本質(zhì)上看，精準(zhǔn)脫貧與防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、污染防治之間相互聯(lián)系、相互交叉，要加強(qiáng)“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之間的聯(lián)系，加強(qiáng)扶貧審計(jì)與其他審計(jì)工作的聯(lián)動(dòng)。例如，在扶貧審計(jì)中，要關(guān)注是否存在以扶貧項(xiàng)目的名義舉債，形成隱性債務(wù)，引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的情況；要從環(huán)保角度，借助地理信息系統(tǒng)分析工具，關(guān)注扶貧工作中的環(huán)境保護(hù)情況。

（四）推動(dòng)扶貧審計(jì)的大數(shù)據(jù)應(yīng)用

進(jìn)一步擴(kuò)大扶貧審計(jì)的大數(shù)據(jù)應(yīng)用范圍，不能僅局限在數(shù)據(jù)分析層面，還要拓展數(shù)據(jù)綜合運(yùn)用能力，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)在研判中的作用。在具體工作中，以建檔立卡貧困戶的數(shù)據(jù)信息為基礎(chǔ)，發(fā)揮審計(jì)的綜合優(yōu)勢(shì)，整合相關(guān)社保、醫(yī)療、教育、工商、稅務(wù)、公安等各部門數(shù)據(jù)，開展大數(shù)據(jù)分析，達(dá)到利用數(shù)據(jù)揭示和反映問題的效果。

（五）堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開”的原則

扶貧審計(jì)工作要堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開”的原則，不能簡(jiǎn)單使用相關(guān)部門的規(guī)章制度直接對(duì)照檢查問題，要從是否有利于實(shí)現(xiàn)脫貧任務(wù)、是否有利于貧困群眾、是否有利于改善生活質(zhì)量、是否有利于長(zhǎng)期效益等方面看待問題，結(jié)合具體問題進(jìn)行具體分析。

（作者單位：審計(jì)署駐深圳特派員辦事處，

郵政編碼：518034，電子郵箱：stevenaudit@163.com）

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