長江生態(tài)大保護(hù)中檢察公益訴訟的理念創(chuàng)新與機(jī)制建設(shè)

畢奎明 宋林濤

摘? 要：生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)與修復(fù)是一項(xiàng)社會系統(tǒng)工程，從長江生態(tài)大保護(hù)的實(shí)踐來看，遵循法治思維和法治方式已成為推進(jìn)環(huán)境治理的主基調(diào)。在此背景下，檢察公益訴訟制度發(fā)揮了顯著作用，得到了政府的高度重視，同時也面臨著調(diào)查取證難、損害認(rèn)定難、判決執(zhí)行難、社會協(xié)同難等突出問題。這些問題倒逼檢察監(jiān)督理念創(chuàng)新，倡導(dǎo)恢復(fù)性司法理念、協(xié)作性司法理念、司法效率理念、陽光司法理念，有利于引領(lǐng)檢察公益訴訟運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)揮檢察公益訴訟在長江生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中的監(jiān)督與促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟;突出問題;理念創(chuàng)新;機(jī)制建設(shè)

中圖分類號：D925??? ??? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?????? ????? 文章編號：1003-1332（2019）05-0072-05

生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)與修復(fù)是一項(xiàng)社會系統(tǒng)工程，司法保護(hù)是堅(jiān)守公平正義的最后一道屏障，只有守住法治底線，形成懲惡揚(yáng)善的機(jī)制，才能最終形成良性循環(huán)和長效發(fā)展的社會環(huán)境。2016年以來，黨和國家實(shí)施長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，踐行“綠水青山就是金山銀山”、“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的理念，把涵蓋11個省，總?cè)丝诤虶DP占全國約40%的長江經(jīng)濟(jì)帶作為探索“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”之路的“試驗(yàn)田”和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的“新引擎”。要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，這是關(guān)系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略舉措。服務(wù)這一戰(zhàn)略舉措是檢察機(jī)關(guān)義不容辭的政治責(zé)任，也是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能面臨的新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)，特別是檢察公益訴訟新職能正在發(fā)揮出顯著作用，同時也面臨著突出問題，需要不斷創(chuàng)新監(jiān)督理念，推進(jìn)配套機(jī)制建設(shè)。

一、長江生態(tài)大保護(hù)中檢察公益訴訟面臨的突出問題

近年來，長江生態(tài)大保護(hù)系統(tǒng)工程的推進(jìn)過程呈現(xiàn)出兩個趨勢：一是法治思維和法治方式已經(jīng)成為推進(jìn)治理工程的主基調(diào)。為有效破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局，落實(shí)“誰污染，誰治理”原則，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2015年12月發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，并在吉林、山東、江蘇、湖南、重慶、貴州、云南7個省（市）試點(diǎn)，2018年1月全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，這標(biāo)志著國家已經(jīng)改變過去主要依靠行政手段治理的思路，更加重視通過司法途徑推動生態(tài)環(huán)境治理。在這一背景下，檢察機(jī)關(guān)不斷加強(qiáng)刑事、民事、行政檢察職能和公益訴訟工作，辦理破壞環(huán)境資源案件數(shù)量大幅上升。 2015年1月至2018年6月，長江經(jīng)濟(jì)帶11個省（市）檢察機(jī)關(guān)共批捕上述案件8555件13013人，起訴28858件47350人，有效遏制了犯罪態(tài)勢。二是檢察公益訴訟制度在長江大保護(hù)中發(fā)揮出越來越顯著的作用。2017年6月27日，全國人大常委會作出修改民事訴訟法、行政訴訟法的決定，檢察公益訴訟制度正式確立并全面實(shí)施。隨后，多個省出臺了《關(guān)于支持檢察公益訴訟工作的意見》。2017年7月至2018年5月，長江經(jīng)濟(jì)帶11個省（市）共受理公益訴訟案件線索16467件，立案12315件，其中民事公益訴訟立案727件，行政公益訴訟立案11588件。而2018年7月至11月，立案生態(tài)資源領(lǐng)域行政公益訴訟案件15363件、民事公益訴訟案件914件，分別占同期同類案件的49.7%和71.4%。 長江生態(tài)大保護(hù)中檢察公益訴訟呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭，同時也面臨著突出問題。

（一）調(diào)查取證難

調(diào)查取證是檢察公益訴訟訴前程序的重心，也是決定訴訟質(zhì)量的關(guān)鍵。目前主要存在以下困難：一是調(diào)查取證手段有限。最高人民檢察院《公益訴訟案件辦案指南（試行）》規(guī)定的七種調(diào)查取證方式均缺乏強(qiáng)制力。民事、行政訴訟中具有強(qiáng)制效力的證據(jù)保全措施并不太適合檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)工作。二是調(diào)查對象配合度低。生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的第一責(zé)任主體是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)普遍存在趨利避害心理，對于阻力大、困難多、需要檢察機(jī)關(guān)幫助排除執(zhí)法阻力的事項(xiàng)，積極配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證;對于可能被檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的事項(xiàng)，則面臨著作為被告使其執(zhí)法公信力受損的壓力、單位考核考評中負(fù)面評價甚至“一票否決”的壓力、紀(jì)委監(jiān)察部門追責(zé)問責(zé)的壓力等多種顧慮，對檢察機(jī)關(guān)查閱、摘抄、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料等調(diào)查取證行為，往往推諉拖延、抵觸回避。三是調(diào)查取證工作量大面廣。以公路建設(shè)中非法占用林地、亂棄建筑垃圾為例，往往需要對公路沿線數(shù)十起甚至上百起施工地點(diǎn)進(jìn)行取證。四是舉證責(zé)任分配不明確，導(dǎo)致調(diào)查取證任務(wù)繁重。檢察公益訴訟本應(yīng)遵循舉證責(zé)任倒置原則，如在行政訴訟中，被告對作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，應(yīng)承擔(dān)不利后果;在民事訴訟中，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。而司法實(shí)踐中，檢察公益訴訟舉證責(zé)任的規(guī)定還不具體，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證邊界不清晰。特別是行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)舉證責(zé)任基本與刑事公訴的舉證責(zé)任相當(dāng)，呈全面舉證趨勢，這對檢察公益訴訟的實(shí)施將產(chǎn)生一定程度的負(fù)面影響。五是環(huán)境污染的違法證據(jù)本身具有容易滅失的特點(diǎn)。比如，向長江偷排放廢水行為，提取定量性證據(jù)存在較大難度。

（二）損害認(rèn)定難

損害認(rèn)定的主要癥結(jié)在于鑒定環(huán)節(jié)。環(huán)境污染涉及的專業(yè)性極強(qiáng)，要對違法行為的損害進(jìn)行定性與定量認(rèn)定，就必須進(jìn)行鑒定評估。目前，全國環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)較少，以湖北省為例，全省尚無具備環(huán)境司法鑒定資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，主要依靠湖北省環(huán)保廳下屬的湖北省環(huán)境科學(xué)研究院（湖北省環(huán)境工程評估中心）出具鑒定報告。同時，由于鑒定機(jī)構(gòu)稀缺以及環(huán)保案件專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，導(dǎo)致鑒定費(fèi)用居高不下，一起案件的鑒定費(fèi)用少則幾萬元，多則幾十萬甚至上百萬元，比如：湖北某化工集團(tuán)保險粉廠違法傾倒工業(yè)廢水公益訴訟案，環(huán)境損害評估費(fèi)等訴訟支出高達(dá)206.75萬元;2011年云南鉻渣污染事件，鑒定機(jī)構(gòu)開出700萬元的生態(tài)環(huán)境損害評估費(fèi)報價。高昂的鑒定評估費(fèi)用，成為制約公益訴訟尤其是民事公益訴訟發(fā)展的“瓶頸”。因此，檢察機(jī)關(guān)往往優(yōu)先選擇提起行政公益訴訟，通過督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法履職達(dá)到違法行為人停止侵害、修復(fù)損害的目的。

（三）社會協(xié)同難

當(dāng)前，公益訴訟社會力量薄弱，檢察機(jī)關(guān)單方驅(qū)動特征明顯。國家考慮社會組織結(jié)構(gòu)還不夠規(guī)范的實(shí)際，對社會組織提起公益訴訟設(shè)置了較高的“門檻”。社會組織必須依法在民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄，才是適格的公益訴訟主體。同時，公益訴訟保障機(jī)制不健全。社會組織參與公益訴訟首先要籌集調(diào)查取證、委托鑒定、聘請律師等方面的巨額資金，一旦敗訴則要承擔(dān)這筆巨額費(fèi)用，這嚴(yán)重影響了社會組織參與公益訴訟的積極性。目前全國登記在冊的環(huán)保類社會公益組織約700余家，參與公益訴訟的不過十余家。另外，檢察機(jī)關(guān)支持和監(jiān)督社會組織提起公益訴訟的制度尚未形成。生態(tài)環(huán)境損害賠償款的歸屬、使用和監(jiān)管問題，目前沒有明確規(guī)定，實(shí)踐中形成了交由地方財(cái)政和建立專項(xiàng)基金（或由基金會代為保管）兩種模式。檢察機(jī)關(guān)、社會組織在勝訴后如何推動和監(jiān)督生態(tài)賠償款及時用于生態(tài)修復(fù)，還缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。公益訴訟賠償金對于生態(tài)修復(fù)所起的直接作用尚未充分體現(xiàn)，而一些巨額公益訴訟的出現(xiàn)，讓社會公眾對社會組織提起公益訴訟的正當(dāng)性存在種種疑慮。

（四）判決執(zhí)行難

執(zhí)行判決是司法途徑督促環(huán)境修復(fù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。檢察公益訴訟的判決執(zhí)行難現(xiàn)象主要體現(xiàn)在：一是訴求及判項(xiàng)比較籠統(tǒng)。在民事公益訴訟中，根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》的相關(guān)規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的公益訴訟請求事項(xiàng)包括：停止侵害、排除妨礙、消除影響、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任?！盎謴?fù)原狀”作為最核心訴求之一，需要根據(jù)各個行業(yè)的要求制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，同時在具體案件中還應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人實(shí)際履行能力合理界定。在行政公益訴訟中，要求行政機(jī)關(guān)“依法履職”是主要訴求，但“依法履職”的標(biāo)準(zhǔn)也存在認(rèn)識分歧。比如：根據(jù)森林法及其實(shí)施條例規(guī)定，用地單位或者個人需要臨時占用林地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門批準(zhǔn)，不得在臨時占用的林地上修筑永久性建筑物;對于在臨時占用林地上修筑永久性建設(shè)物的違法行為，上述法律并未授權(quán)林業(yè)執(zhí)法部門直接處置的權(quán)力和手段。林業(yè)執(zhí)法部門履職達(dá)到何種結(jié)果才算依法履行了職責(zé)就存在爭議。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，只要行政執(zhí)法部門依法履行了監(jiān)管職責(zé)，雖未達(dá)到停止侵害的結(jié)果，也應(yīng)認(rèn)定依法履職。比如，行政執(zhí)法部門對違法污染企業(yè)多次下達(dá)行政處罰及責(zé)令整改通知，或依法將涉及犯罪案件移交司法機(jī)關(guān)，就應(yīng)認(rèn)定已經(jīng)履行了職責(zé)，這些認(rèn)識分歧增加了判決執(zhí)行難度。二是多因一果事項(xiàng)難以及時整改。雖然檢察行政公益訴訟的訴求是嚴(yán)格依據(jù)行政執(zhí)法部門的法定職責(zé)條款提出的，但整改一個污染源往往需要在政府主導(dǎo)下多方協(xié)作才能夠?qū)崿F(xiàn)，靠某一行政執(zhí)法部門往往無法解決。比如：城市污水違規(guī)排放問題，對于企業(yè)違規(guī)排放工作廢水，可責(zé)令企業(yè)整改甚至關(guān)停;對于城市生活污水的總排放量明顯超過城市污水處理總量的情形，則需要政府牽頭推動基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)容建設(shè)來解決。

二、長江生態(tài)大保護(hù)中檢察公益訴訟的理念創(chuàng)新

思想是行為的先導(dǎo)，理念決定思路。檢察公益訴訟實(shí)踐中面臨的突出問題，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，這將倒逼轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，創(chuàng)新監(jiān)督方式方法。

（一）恢復(fù)性司法理念

恢復(fù)性司法理念是刑事司法中充分重視對被害人進(jìn)行補(bǔ)償、修復(fù)被害人與犯罪人之間關(guān)系、發(fā)揮社會在防止犯罪中的作用的一種理念，是對報應(yīng)型司法理念的有益補(bǔ)充和矯正?；謴?fù)性司法通過在加害方和被害方之間建立對話關(guān)系，以犯罪人主動承擔(dān)責(zé)任消弭雙方?jīng)_突，從深層次化解矛盾，并通過社區(qū)等方面的參與，修復(fù)受損社會關(guān)系的一種替代性司法活動，相比報應(yīng)型刑事司法而言，在平衡各方利益、提高司法效率、減少再犯罪等方面具有積極作用。在打擊破環(huán)境生態(tài)資源犯罪的司法實(shí)踐中，要盡量改變被告人被判刑入獄但生態(tài)損害仍然存在的局面，樹立恢復(fù)性司法理念，將追究被告人刑事責(zé)任與恢復(fù)生態(tài)有機(jī)結(jié)合起來，引導(dǎo)被告人彌補(bǔ)對生態(tài)造成的損害，最大限度恢復(fù)被破壞的生態(tài)資源，并將生態(tài)修復(fù)情況作為追究刑責(zé)的酌定情節(jié)，實(shí)現(xiàn)辦理一起案件、修復(fù)一處生態(tài)、教育一方群眾的效果。民事訴訟、行政訴訟本身就是對侵犯合法權(quán)利進(jìn)行司法救濟(jì)的制度，本質(zhì)上就是體現(xiàn)恢復(fù)性司法理念。在開展檢察公益訴訟過程中，要求我們更加重視生態(tài)環(huán)境的修復(fù)實(shí)效。

（二）協(xié)作性司法理念

有效破解調(diào)查取證難、社會協(xié)同難、判決執(zhí)行等系列問題，要求我們從思想觀念上破除片面執(zhí)法、單打獨(dú)斗的陳舊觀念，深入領(lǐng)會和貫徹雙羸共羸的檢察監(jiān)督理念，充分認(rèn)識檢察監(jiān)督不是單方意志，而是一種提醒、督促對方糾錯的機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴。善于運(yùn)用聯(lián)系的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)法律監(jiān)督不光從監(jiān)督者一個角度孤立地看待問題，而要將被監(jiān)督者、監(jiān)督的其他參與者和關(guān)聯(lián)方都納入視野。善于運(yùn)用唯物論立場，強(qiáng)調(diào)法律監(jiān)督必須注重實(shí)際效果。進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)督方式，使法律監(jiān)督活動成為雙向互動、多向交流、全流程關(guān)注的系統(tǒng)工程。在辦理生態(tài)環(huán)境資源案件中踐行協(xié)作性司法理念，構(gòu)建系統(tǒng)治理、協(xié)同保護(hù)的工作格局，需要從多個方面努力：一是強(qiáng)化職能協(xié)同。注重檢察監(jiān)督的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，充分運(yùn)用檢察一體化機(jī)制，綜合行使刑事、民事、行政、公益訴訟等多項(xiàng)檢察監(jiān)督職能，深入探索刑事附帶民事訴訟、行政附帶民事訴訟等辦案模式，破解調(diào)查取證難的問題。二是推動部門協(xié)同。加強(qiáng)與法院、公安、行政執(zhí)法部門的溝通協(xié)作。始終明確無論提出檢察建議還是提起行政公益訴訟，其目的旨在督促行政機(jī)關(guān)依法正確履行職責(zé)，依法解決侵害公益的突出問題。三是推動區(qū)域協(xié)同。加強(qiáng)與長江流域內(nèi)檢察機(jī)關(guān)、政府法制部門、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的信息共享、聯(lián)席會議、突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急響應(yīng)等聯(lián)動機(jī)制。加強(qiáng)與人民法院協(xié)作配合，共同推進(jìn)長江流域環(huán)境資源刑事、民事、行政案件“三合一”、“二合一”歸口審理模式，推進(jìn)長江流域內(nèi)跨行政區(qū)劃環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件的集中管轄機(jī)制，構(gòu)建重大環(huán)境資源行政案件跨行政區(qū)劃辦理的專門管轄機(jī)制。對重大案件、重大事項(xiàng)在上一級檢察院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，積極探索多地域之間的協(xié)作配合，協(xié)同辦案。

（三）司法效率理念

司法效率是指一定量的司法資源投入能夠處理盡可能多的案件，即保證案件質(zhì)量的前提下，降低訴訟時間成本和人力物力成本，提高辦案實(shí)效，減少司法拖延。在檢察公益訴訟中強(qiáng)化司法效率理念，就是要克服單純辦案思維，檢察公益訴訟與刑事司法懲治犯罪的目的有明顯區(qū)別，其價值更多體現(xiàn)在對權(quán)利的救濟(jì)和對損害的補(bǔ)償上。在司法實(shí)踐中強(qiáng)化辦案成本意識，形成追求最佳辦案效果的規(guī)則：一是能夠以刑事附帶民事訴訟、行政附帶民事訴訟提起公益訴訟的，盡量不單獨(dú)提起公益訴訟。既節(jié)省司法資源，又便于綜合運(yùn)用檢察職能及時收集固定證據(jù)。二是訴訟中盡量運(yùn)用較小成本實(shí)現(xiàn)訴訟目的。比如，有的案件中鑒定費(fèi)用數(shù)額較大的，側(cè)重于以專家證言的方式提供證據(jù)。三是能夠在訴前程序解決的盡量在訴前程序解決，能夠選擇非訴方式解決的盡量不用訴訟方式。比如：有的案件鑒定費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于損害賠償?shù)念~度，實(shí)踐中有的案例，對于亂倒固體廢渣的行為，鑒定費(fèi)用報價10萬元，而直接要求行為人采取合理方式處理廢渣的費(fèi)用只需2萬多元，這種案件如果機(jī)械辦案、強(qiáng)行起訴，不僅浪費(fèi)司法資源，也會加重被告負(fù)擔(dān)，應(yīng)盡量于以非訴方式解決問題。

（四）陽光司法理念

倡導(dǎo)陽光司法理念，以司法公開促進(jìn)司法公正，是堅(jiān)持以人民為中心，依靠人民開展檢察監(jiān)督活動，確保人民群眾對檢察監(jiān)督活動的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)。在檢察公益訴訟實(shí)踐中，深化陽光司法的關(guān)鍵在于建立檢察監(jiān)督公開宣告制度。采取規(guī)范的形式，對破壞生態(tài)環(huán)境案件啟動調(diào)查程序、向相關(guān)單位及個人發(fā)出《調(diào)取證據(jù)通知書》或調(diào)查問詢函、發(fā)出行政公益訴訟檢察建議、發(fā)布督促適格主體提起民事公益訴訟的公告，一律向社會公開宣告。公開宣告制度有助于彰顯檢察監(jiān)督的程序性價值，使各個環(huán)節(jié)、各個主體的法定職責(zé)清晰明了，讓不配合、不作為、不履職、不守法等違法違規(guī)行為暴露在公眾的視野下，接受黨委、人大、新聞輿論、社會公眾的監(jiān)督，形成監(jiān)督合力，增強(qiáng)人民群眾的守法意識和法治觀念。

三、長江生態(tài)大保護(hù)中檢察公益訴訟運(yùn)行機(jī)制建設(shè)

檢察公益訴訟作為一項(xiàng)新的檢察監(jiān)督職能，在運(yùn)行機(jī)制方面還需要進(jìn)一步完善。實(shí)踐中存在的突出問題，也是促進(jìn)完善運(yùn)行機(jī)制的主要方向。結(jié)合宜昌檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐分析，當(dāng)前應(yīng)建立以下配套制度：

（一）建立領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌與監(jiān)督問責(zé)制度

一是建立黨委領(lǐng)導(dǎo)的工作機(jī)制。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)治理工程中，黨委政府始終是第一責(zé)任主體。因工作性質(zhì)、工作職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)體制不同，政府制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中，無法對司法機(jī)關(guān)發(fā)揮的作用進(jìn)行具體部署，司法機(jī)關(guān)在參與環(huán)境生態(tài)保護(hù)中形成了自成一體的工作格局。這就要求司法機(jī)關(guān)著眼全局，主動對標(biāo)黨委、政府總體部署，主動爭取黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府支持。建立同級黨委牽頭、檢察、法院、政府法制部門協(xié)作配合的檢察公益訴訟工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，有助于將檢察公益訴訟工作置于黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，納入到“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”、“長江生態(tài)保護(hù)”等工作體系，有助于發(fā)揮檢察公益訴訟職能幫助政府治理社會難題。二是建立權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督制度。提請同級人大常委會出臺加強(qiáng)和支持檢察公益訴訟工作的決議，有助于強(qiáng)化行政執(zhí)法部門協(xié)作配合，支持檢察機(jī)關(guān)排除、抵制對公益訴訟案件的不當(dāng)干預(yù)，統(tǒng)籌推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。三是建立工作考評機(jī)制。將相關(guān)部門落實(shí)檢察公益訴訟工作部署和配合檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的工作情況，納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)績效考核和政府部門目標(biāo)責(zé)任制效能建設(shè)考核，對于領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)公益訴訟工作的情況，納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查內(nèi)容，明確相關(guān)考核指標(biāo)，為檢察公益訴訟工作順利開展提供堅(jiān)實(shí)制度保障。

（二）建立檢察公益訴訟辦案協(xié)作機(jī)制

一是建立檢察公益訴訟信息共享機(jī)制。由同級政法委、政府法制部門牽頭、相關(guān)司法、行政機(jī)關(guān)協(xié)作配合，以兩法銜接平臺為基礎(chǔ)，建立檢察公益訴訟信息共享平臺。推動行政執(zhí)法部門按照“及時錄入、應(yīng)錄盡錄”原則，及時、完整地錄入行政執(zhí)法信息，做到檢察公益訴訟與行政執(zhí)法數(shù)據(jù)的實(shí)時共享，破解發(fā)現(xiàn)線索、調(diào)查取證等方面的瓶頸。二是建立工作聯(lián)席會議制度。由同級政法委定期主持工作聯(lián)席會議，通報檢察公益訴訟情況、行政執(zhí)法情況，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與支持的良性互動，促進(jìn)檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法形成合力。檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)行政執(zhí)法部門根據(jù)需要，可建立一對一的工作聯(lián)席機(jī)制，定期或不定期溝通辦案情況。三是建立檢察公益訴訟調(diào)查協(xié)作機(jī)制。在充分保障檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)的基礎(chǔ)上，建立檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督問詢（函詢）制度，遵循行政訴訟舉證責(zé)任倒置原則，就調(diào)查取證中的特定問題向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)（或執(zhí)法人員）發(fā)出檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督問詢函，被問詢單位（或個人）在規(guī)定的時間內(nèi)，以書面方式予以回復(fù)說明;對于拒不說明情況，或者干擾、阻撓檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的，檢察機(jī)關(guān)向同級政法委報告情況，向同級紀(jì)委監(jiān)察委移送相關(guān)線索，由紀(jì)委監(jiān)察委依紀(jì)依規(guī)處理相關(guān)責(zé)任單位和個人。這將有效提高檢察機(jī)關(guān)前期的調(diào)查取證效率，同時也有助于檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)加強(qiáng)訴前程序中的交流溝通，形成共享、交流、互動的信息共享機(jī)制。四是建立重點(diǎn)案件通報機(jī)制。建立檢察公益訴訟重點(diǎn)工作、重點(diǎn)案件日常信息通報制度。行政執(zhí)法單位及時將涉檢察公益訴訟的重點(diǎn)工作、重點(diǎn)案件信息通報市檢察院，市檢察院將辦理的相關(guān)案件及時向相關(guān)機(jī)關(guān)通報，便于涉檢察公益訴訟案件得到及時發(fā)現(xiàn)和有效處理。五是建立人民法院檢察公益訴訟判決執(zhí)行函告制度。在檢察公益訴訟案件判決、裁定發(fā)生法律效力后，被告自覺履行的，人民法院應(yīng)在執(zhí)行開始、執(zhí)行完畢時及時書面函告原起訴人民檢察院;被告拒不履行的，人民法院應(yīng)在移送執(zhí)行、執(zhí)行完畢時書面函告原起訴人民檢察院，便于檢察機(jī)關(guān)對檢察公益訴訟執(zhí)行情況開展訴訟監(jiān)督，確保檢察公益訴訟工作判決的順利執(zhí)行。

（三）建立檢察公益訴訟社會輔助制度

一是建立公益訴訟司法鑒定制度。協(xié)助司法鑒定主管部門規(guī)范公益訴訟司法鑒定體系，加強(qiáng)鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格制定環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件，建立環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)登記評審專家?guī)?。完善公益訴訟司法鑒定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，糾正公益訴訟鑒定評估費(fèi)與訴訟標(biāo)的額或鑒定標(biāo)的額簡單掛鉤的不合理制度，切實(shí)降低訴訟成本。二是建立專家輔助制度。根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于指派、聘請有專門知識的人參與辦案若干問題的規(guī)定（試行）》的規(guī)定：人民檢察院在對公益訴訟案件決定立案和調(diào)查收集證據(jù)時，就涉及專門性問題的證據(jù)材料或者專業(yè)問題，可以指派、聘請有專門知識的人協(xié)助開展相關(guān)工作。會同有關(guān)部門制定公益訴訟鑒定評估的特別規(guī)定，在檢察公益訴訟工作中試行專家輔助辦案制度，逐步建立專家?guī)?，解決辦案中的專業(yè)性問題。檢察機(jī)關(guān)可以吸收、聘請行政執(zhí)法單位中或社會上的有專門知識的人參與辦案，對有關(guān)專業(yè)性問題進(jìn)行技術(shù)會診，對相關(guān)專業(yè)性、技術(shù)性事項(xiàng)提供專家證言，作為證據(jù)使用;檢察機(jī)關(guān)也可以對相關(guān)行政執(zhí)法單位有關(guān)法律疑難問題進(jìn)行專門法律咨詢。三是建立檢察監(jiān)督公開宣告制度。檢察機(jī)關(guān)在特定的宣告場所，以面對面的方式，將形成決定性的檢察法律文書向當(dāng)事人、利害關(guān)系人和社會公眾宣讀和送達(dá)，并及時通過媒介渠道向社會公告，讓當(dāng)事人、其他訴訟參與人以及社會公眾及時知悉檢察機(jī)關(guān)辦理業(yè)務(wù)的過程和結(jié)果，感受檢察機(jī)關(guān)適用法律的嚴(yán)肅性、公正性和公開性。四是建立檢察公益訴訟案件庭審旁聽制度。通過人大作出專門決議或者與相關(guān)行政執(zhí)法單位會簽文件規(guī)定，凡涉及行政執(zhí)法部門的公益訴訟案件，相在行政執(zhí)法部門均應(yīng)安排本單位人員旁聽庭審過程，達(dá)到以案說法、查辦一案教育一片的效果。

注 釋：

[1] 閆晶晶、林中明：《鐵腕護(hù)江！檢察機(jī)關(guān)發(fā)出強(qiáng)力“助攻”》，《檢察日報》，2018年12月15日。

[2] 如全國首例社會公益組織公益敗訴的“常州毒地”公益訴訟案，原告北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所和中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會被判敗訴，需承擔(dān)189.18萬元的訴訟支出。

[3] 羅光黔：《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金，由誰管？怎么管？——基于地方探索實(shí)踐的一些思考》，搜狐網(wǎng)，http：//www.sohu.com/a/273244590_488262，2019年4月20日訪問。

[4] 高向武：《恢復(fù)性司法與刑事被害人保護(hù)》，吳宏耀、夏紅主編：《寸心集： 樊崇義教授執(zhí)教四十年祝賀文集》，中國人民公安大學(xué)出版社，2006年。

[5] 胡衛(wèi)列：《民行檢察要樹立科學(xué)理念》，《人民日報》，2018年5月30日。

[6] 參見《關(guān)于全面加強(qiáng)長江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的意見》（法發(fā)〔2017〕30號）。

[7] 宜昌檢察系統(tǒng)是全國檢察公益訴訟第一批試點(diǎn)單位之一。2015年以來，共發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索131件，發(fā)出訴前檢察建議87件，提起訴訟24件，生效判決全部支持了檢察機(jī)關(guān)訴訟請求。通過辦案，督促恢復(fù)被毀損的公益林地415.35畝，挽回、復(fù)墾被非法改變用途的耕地56畝，挽回被非法開采的礦產(chǎn)資源價值400余萬元，督促回收和清理危險廢物118噸，督促關(guān)停和整治違法養(yǎng)殖場及環(huán)境污染企業(yè)81家，督促收回欠繳的國有土地使用權(quán)出讓金3843萬元、財(cái)政專項(xiàng)扶持資金600萬元。2018年7月，宜昌市檢察院認(rèn)真分析檢察公益訴訟面臨的困難和問題，提請市委政法委牽頭，召集17家行政執(zhí)法單位以及法院召開檢察公益訴訟工作座談會，提出創(chuàng)新相應(yīng)配套制度的意見在會議上進(jìn)行充分討論，形成重要共識，擬構(gòu)建三類12項(xiàng)具體配套制度。

責(zé)任編輯：劉冰清

文字校對：趙? 穎