關(guān)于中美基礎(chǔ)設(shè)施合作的調(diào)研與建議

摘要：加大基礎(chǔ)設(shè)施投資是特朗普“讓美國再次偉大”戰(zhàn)略的重要支柱。重振美國基礎(chǔ)設(shè)施成為熱門話題，國內(nèi)很多學(xué)者從不同角度分析了中美基礎(chǔ)設(shè)施合作的潛力和巨大空間。受美國國務(wù)院邀請，筆者對美國交通與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營情況進(jìn)行了為期23天的專題交流訪問，在調(diào)研基礎(chǔ)上形成了對美國基礎(chǔ)設(shè)施總體狀況、中美基礎(chǔ)設(shè)施合作前景的相關(guān)看法和建議。

關(guān)鍵詞：美國交通 基礎(chǔ)設(shè)施 中美合作

作者簡介：

顏少君，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心戰(zhàn)略研究部副教授、副處長。

特朗普提出加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，計(jì)劃在未來10年內(nèi)利用2000億美元聯(lián)邦資金“撬動”1.5萬億美元的基建支出，推動美國的交通系統(tǒng)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化。這是自20世紀(jì)50年代以來美國規(guī)模最大的基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)建和現(xiàn)代化改造計(jì)劃?；诖?，國內(nèi)很多學(xué)者從不同角度分析了中美基礎(chǔ)設(shè)施合作的潛力和巨大空間。受美國國務(wù)院邀請，2018年11月筆者作為國際訪問者領(lǐng)導(dǎo)項(xiàng)目（IVLP）訪問學(xué)者，對美國交通與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營情況進(jìn)行了為期23天的專題交流訪問，重點(diǎn)考察了華盛頓特區(qū)、紐約、紐約州府奧本尼、芝加哥、底特律和西雅圖等城市交通與公共基礎(chǔ)設(shè)施，主要拜訪了美國國務(wù)院、蘭德公司、美國航空協(xié)會、全球汽車協(xié)會、美國汽車政策委員會、美國土木工程師學(xué)會、紐約州史塔克議員、紐約州交通部、紐約州府地區(qū)公交公司、勞倫斯學(xué)院環(huán)境工程學(xué)院、芝加哥多式聯(lián)運(yùn)協(xié)會、通用汽車、底特律市長辦公室、密歇根交通研究與商業(yè)化創(chuàng)新中心、東南密歇根州政府委員會、華盛頓大學(xué)、西雅圖港務(wù)局、西雅圖交通部等機(jī)構(gòu)及負(fù)責(zé)人代表，在調(diào)研基礎(chǔ)上對中美基礎(chǔ)設(shè)施合作形成如下個人看法及建議。

一、對當(dāng)前美國基礎(chǔ)設(shè)施狀況的總體評估

加大基礎(chǔ)設(shè)施投資是美國總統(tǒng)特朗普“讓美國再次偉大”戰(zhàn)略的重要支柱，重振美國基礎(chǔ)設(shè)施成為熱門話題，國內(nèi)外很多公眾和研究者普遍認(rèn)為，由于年代久遠(yuǎn)和投資不足，美國基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)破敗不堪。實(shí)際上，美國基礎(chǔ)設(shè)施并非全都破敗不堪，美國基礎(chǔ)設(shè)施總投資并沒有顯著下降，依然處于全球領(lǐng)先水平，資金來源主要來自稅收，早期建設(shè)階段聯(lián)邦政府扮演重要角色，但州和地方政府承擔(dān)大部分責(zé)任，具有公有制占主導(dǎo)地位、廣泛利用免稅融資和聯(lián)邦政府統(tǒng)籌的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)等典型特征。

（一）支出水平穩(wěn)步增長，總體處于世界領(lǐng)先水平

20世紀(jì)40—50年代，美國開展了大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，70年代基本建成了完備的基礎(chǔ)設(shè)施體系。盡管年代久遠(yuǎn)，許多地方的公路、橋梁和水利等基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)亟待翻新改造和維修，但過去60年來，美國基礎(chǔ)設(shè)施方面國家總支出并沒有顯著削減，基礎(chǔ)設(shè)施的公共支出基本上與美國經(jīng)濟(jì)增長保持同步（見圖1）。數(shù)據(jù)顯示，2008年金融危機(jī)之前，無論是交通運(yùn)輸還是水利設(shè)施，相關(guān)的公共支出總額和人均支出都普遍上升，而且有充分證據(jù)表明許多地方的支出再次回升。到2016年底，市政債券發(fā)行量達(dá)到歷史最高水平，比1996年翻了一番還多。據(jù)行業(yè)分析師預(yù)測，僅水利和污水公用事業(yè)部門的支出在未來10年將超過5320億美元，比過去10年增長28%。

Debra Knopman，Martin Wachs，Benjamin M.Miller，Scott G.Davis，Katherine Pfrommer，Not Everything Is Broken：The Future of U.S.Transportation and Water Infrastructure Funding and Finance，2017.

另據(jù)美國交通部統(tǒng)計(jì)，最近十多年來，美國高速公路系統(tǒng)路面狀況并沒有顯著惡化（見圖2），國家高速公路系統(tǒng)路面好的所占比重從2005年的60%上升至2015年的61%;盡管差的所占比重也確有一定上升，從6%上升至11%，但61%的路面狀況處于好的狀態(tài)。機(jī)場路面狀況方面，好的部分所占比重不斷上升，從2005年的75%上升至2010年的79%和2015年的80%;差的部分所占比重在不斷下降，從4%下降至2015年的2%。

美國基礎(chǔ)設(shè)施總體水平依然處于世界先進(jìn)水平。據(jù)美國交通運(yùn)輸部的統(tǒng)計(jì)，美國約有近420萬英里的道路，超過19000個公共和私人使用機(jī)場，更有超過60萬公路橋梁，約138000數(shù)英里的貨運(yùn)和客運(yùn)鐵路，25000英里的通航水道，近270萬英里的石油和天然氣管道。美國亞特蘭大機(jī)場是全球最繁忙的機(jī)場，盡管沒有高鐵，美國鐵路貨運(yùn)系統(tǒng)仍為世界第一，全年運(yùn)送貨物占美國貨運(yùn)的近40%;地鐵方面，美國紐約和芝加哥地鐵系統(tǒng)全年無休，24小時運(yùn)營，紐約地鐵擁有425座車站，總長度1335公里，地鐵車廂6400多輛，仍為全球第一。大眾公交運(yùn)輸方面，美國公交準(zhǔn)點(diǎn)率較高，車站設(shè)有公交線路到站的具體時間，公共出行十分便捷。另據(jù)2018年達(dá)沃斯經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的2017—2018年全球競爭力指數(shù)報告顯示，美國基礎(chǔ)設(shè)施競爭力總體排名第9位，中國名列46位;在基礎(chǔ)設(shè)施總體質(zhì)量、公路質(zhì)量、鐵路基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量、港口設(shè)施質(zhì)量、航空運(yùn)輸質(zhì)量等方面美國分別位于第10、10、10、9、9位，中國分別位于47、42、17、49、45位。美國基礎(chǔ)設(shè)施總體仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中國，位于世界先進(jìn)水平行列。

（二）資金主要來自稅收，早期建設(shè)階段聯(lián)邦政府扮演重要角色，如今州和地方政府承擔(dān)大部分責(zé)任

稅收是美國基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)的主要資金來源。具體而言，美國基礎(chǔ)設(shè)施傳統(tǒng)資金來源主要來自汽油稅、車輛注冊費(fèi)和聯(lián)邦稅收，另外還有少部分來自財(cái)產(chǎn)稅、債券、銷售稅、所得稅和過路費(fèi)。按照每單位資本收益計(jì)算，2015年美國基礎(chǔ)設(shè)施平均單位資本支出為536美元，其中來自汽油稅、車輛注冊費(fèi)和聯(lián)邦稅收為344美元，來自財(cái)產(chǎn)稅、債券、銷售稅、所得稅和過路費(fèi)等方面支出為188美元。早期建設(shè)階段聯(lián)邦政府扮演了重要角色，如今州和地方政府承擔(dān)大部分責(zé)任。聯(lián)邦政府主要制定政策，根據(jù)各州面積、人口以及國會確定的政治公式和程序等確定分配到各州的聯(lián)邦財(cái)政資金，并通過債券收益免稅鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，不直接投資、建設(shè)、運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施。州和地方政府是美國基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營主體，廣泛利用聯(lián)邦政府資金、自籌資金（主要包括市政債券、基金收益、汽油稅、使用者付費(fèi)等）和公私合營等方式籌集的資金自行決定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先事項(xiàng)。據(jù)國會預(yù)算辦公室統(tǒng)計(jì)，2015年美國各州和地方政府承擔(dān)了62%和88%的運(yùn)營和維護(hù)費(fèi)用。

特朗普政府提出基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，但目前還僅停留在計(jì)劃層面。美國紐約州參議員史塔克認(rèn)為，近幾十年來，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不是美國聯(lián)邦政府關(guān)注的重點(diǎn)和優(yōu)先解決的事項(xiàng)。盡管聯(lián)邦政府鼓勵各州加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但州和地方政府還需很多資金用于滿足教育和醫(yī)療資金缺口，無能力全面支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）重大基礎(chǔ)設(shè)施投資公有制占主導(dǎo)，私人部門投資建設(shè)僅限于競爭性領(lǐng)域，以及通過公私合營方式參與基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營和維護(hù)

美國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以政府投資為主，各級政府資金占絕大部分比重，具有公有制占主導(dǎo)地位的典型特征。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目97%的資金來自聯(lián)邦和各級政府部門。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦政府撥款和州稅收收入是紐約州基礎(chǔ)設(shè)施主要資金來源，每年44億美元的基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算有40%來自聯(lián)邦撥款。東南密歇根州政府委員會代表也表達(dá)了相同的觀點(diǎn)。當(dāng)前東南密歇根州道路狀況老化嚴(yán)重，好的道路從2003年的29%下降至2017年的20%，壞的道路從2003年的14%上升到40%，未來25年需要投入120億美元的資金才能使該地路面好的和一般的部分恢復(fù)到80%，密歇根州基礎(chǔ)設(shè)施投資來源主要還是通過聯(lián)邦政府撥款和州的稅收收入。

美國政府關(guān)注的核心目標(biāo)是安全，投資首要考慮的也是安全。政府對基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營側(cè)重于策略性投資，以紐約州為例，美國紐約交通部每年對鐵路、公路等進(jìn)行安全性檢查。紐約巴士校車每年檢查2次，鐵路的設(shè)備、指示燈等也是6個月檢查一次。紐約州交通部主要是策略性投資。近年紐約州推出了未來5年1000億美元的基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃，用于修建路、橋梁、鐵路和港口等基礎(chǔ)設(shè)施，治理擁堵，以提高紐約在全球的競爭力。

私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)僅限于帶有競爭性的行業(yè)和領(lǐng)域，以及通過公私合營的方式參與基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營和維護(hù)。目前，美國能源、電信、航空和鐵路貨運(yùn)主要由美國私人企業(yè)主導(dǎo)，其他以政府公共部門主導(dǎo)為主。盡管如此，美國能源、電信、航空和鐵路貨運(yùn)也主要由美國國內(nèi)企業(yè)壟斷，國外資本介入并不多。以能源為例，美國能源公司是涉足電力、燃?xì)獾榷囝I(lǐng)域的混合能源公司，涵蓋從能源生產(chǎn)、制造至服務(wù)，提供全流程、全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)。因此，大多能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目也由企業(yè)根據(jù)自身實(shí)際需求提出，經(jīng)政府批準(zhǔn)即可開工建設(shè)。私人部門更多以公司合營方式參與基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營和維護(hù)。以紐約州府奧本尼公交公司（CDTA）為例，這是一家私人企業(yè)，其每年資金預(yù)算為8500萬美元，其中只有25%來自車票收入，其他主要來自州財(cái)政預(yù)算，該公司每年向州政府辦公室申請年度預(yù)算以維持公司基本運(yùn)營。

（四）美國各界普遍認(rèn)同需要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，但在資金需求缺口、公共支出以及如何滿足公眾基礎(chǔ)設(shè)施需求等方面存在較大爭議

美國各界一致認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對美國經(jīng)濟(jì)、社會和民眾福利有積極影響，需要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)。據(jù)美國交通運(yùn)輸部統(tǒng)計(jì)顯示，2015年美國18.4萬億美元的GDP中，交通運(yùn)輸共計(jì)約貢獻(xiàn)了10333億美元，其中出租運(yùn)輸貢獻(xiàn)了5432億美元（占GDP的3.0%）?？者\(yùn)、鐵路、卡車和水運(yùn)等運(yùn)輸服務(wù)額外貢獻(xiàn)了1699億美元（占GDP的0.9%）。有關(guān)資金需求缺口、公共支出以及如何滿足公眾基礎(chǔ)設(shè)施需求等方面存在較大爭議。比如民主黨和共和黨都支持加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，但傳統(tǒng)上民主黨支持投入大量資金在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，主張通過增加稅收和政府投資提升基礎(chǔ)設(shè)施水平;共和黨則傾向于低成本的投資。在資金需求缺口方面，蘭德公司帕迪研究生院首席研究員德布魯·諾曼博士認(rèn)為，根據(jù)美國聯(lián)邦交通部門最近預(yù)測，美國州和聯(lián)邦層面只需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加1.5%～2%的資金就能解決過去10年的基建需求。而美國土木工程師學(xué)會的最新研究則表明，未來10年美國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域總資金需求為4.59萬億美元，資金缺口為2萬億美元。

對于增加政府公共開支滿足公眾需求也存在廣泛爭議。以汽油稅為例，汽油稅是美國基礎(chǔ)設(shè)施投資、運(yùn)營和維護(hù)資金的主要來源，但美國公眾認(rèn)為開車是美國公民的權(quán)利，普遍反對增加稅收。同時，由于科技發(fā)展，汽車油耗下降以及混合動力汽車的出現(xiàn)及增加，汽油稅稅基逐年下降，稅收收入不增反降。目前，圍繞重大基礎(chǔ)設(shè)施投資達(dá)成共識在美國這樣一個民主社會中是一項(xiàng)具有挑戰(zhàn)性的工作，因?yàn)橥卸鄠€公共目標(biāo)并存，且經(jīng)常相互沖突。作為美國政府權(quán)力制衡機(jī)制的一部分，行政程序旨在讓利益相關(guān)方能夠以保護(hù)健康、安全和環(huán)境為由參與、審查和干預(yù)監(jiān)管決策，試圖以加快基建項(xiàng)目的名義來繞過公眾參與和破壞受到廣泛支持的保障與標(biāo)準(zhǔn)，可能會導(dǎo)致項(xiàng)目延遲或陷入僵局。

二、中國參與美國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

2017年11月，中美首腦會晤期間雙方就曾達(dá)成2535億美元的合作大單，但受中美貿(mào)易摩擦不斷加劇升級影響，很多合作項(xiàng)目被擱置。當(dāng)前，中美關(guān)系出現(xiàn)改善的新契機(jī)，中美雙方將重新開啟談判，基礎(chǔ)設(shè)施合作可能重新提上日程。實(shí)際上，一直以來美方大量參與了我國有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資建設(shè)，中美雙方在交通運(yùn)輸與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的雙向投資懸殊巨大，美國對中國的投資規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中國對美國的投資規(guī)模。根據(jù)美中關(guān)系全國委員會與榮鼎咨詢的聯(lián)合統(tǒng)計(jì)，1990—2015年，美國對我國在交通運(yùn)輸與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的直接投資累計(jì)達(dá)76億美元;而同期，中國在美國交通運(yùn)輸與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資總額不足2億美元。特別地，自特朗普提出龐大的基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃以來，國內(nèi)很多學(xué)者關(guān)注到美國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域資金的巨大缺口，并提出了中美基礎(chǔ)設(shè)施合作領(lǐng)域的巨大合作空間。誠然，從長遠(yuǎn)來看，中美基礎(chǔ)設(shè)施合作互補(bǔ)性強(qiáng)，潛力很大。但是在當(dāng)前中美局勢背景下，中美基礎(chǔ)設(shè)施合作面臨巨大的挑戰(zhàn)。

（一）中美貿(mào)易摩擦與特朗普“美國優(yōu)先”政策不利于中國參與美國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

中美貿(mào)易摩擦給中美關(guān)系乃至全球經(jīng)濟(jì)帶來諸多不確定性影響，也給中美基礎(chǔ)設(shè)施投資合作蒙上了陰影。當(dāng)前中美雙方各自存在一些誤解和誤判，迫切需要加強(qiáng)交流與對話。美國國務(wù)院經(jīng)濟(jì)與商業(yè)事務(wù)局顧問格雷戈里先生認(rèn)為，當(dāng)前中美關(guān)系進(jìn)入了關(guān)鍵時期，中美關(guān)系非常重要，有著廣泛深入的利益，盡管國家安全戰(zhàn)略報告把中國列為競爭對手，但競爭并不表明有沖突，美國并不是要和中國對立和沖突，希望雙方能在有興趣的領(lǐng)域共同合作。美國國務(wù)院東亞與太平洋地區(qū)商業(yè)事務(wù)辦公室高級顧問湯姆森先生認(rèn)為，中美雙方政府應(yīng)通過對話而不是對立來應(yīng)對當(dāng)前中美經(jīng)貿(mào)摩擦，雙方要找到共同利益點(diǎn)和興趣點(diǎn)。通用汽車經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱萊博士認(rèn)為，目前中美關(guān)系現(xiàn)狀不利于中美基礎(chǔ)設(shè)施合作。從貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)角度看，全球經(jīng)濟(jì)具有可持續(xù)性，中美合作能為全球帶來好的進(jìn)展，否則將對全球經(jīng)濟(jì)帶來巨大沖擊，雙方都要認(rèn)識到中美之間需要攜手合作。

此外，特朗普的“美國優(yōu)先”政策也不利于中國參與美國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在特朗普“買美國貨、雇美國人”的內(nèi)顧傾向經(jīng)濟(jì)政策影響下，特朗普政府傾向于鼓勵美國本地公司參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，要求企業(yè)購買美國本土的原材料等相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)，關(guān)注給美國帶來了多少就業(yè)等。

（二）美國社會各界對中國參與美國基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)持不樂觀態(tài)度

美國社會各界普遍認(rèn)為，盡管資金缺口很大，國外或私人資本很難進(jìn)入美國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。紐約州交通部主管托德·韋休斯認(rèn)為，紐約州基礎(chǔ)設(shè)施資金缺口很大，約50%的橋梁超過了使用壽命期限，但很難讓國外資本進(jìn)入，盡管市場是開放的，由于投資回報率不高，國外資本更多進(jìn)入了房地產(chǎn)領(lǐng)域。史塔克認(rèn)為，資金是美國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個很大問題。美國沒有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期規(guī)劃，紐約州也沒有，很多重大基礎(chǔ)施設(shè)項(xiàng)目需從州其他預(yù)算拿錢進(jìn)行臨時救急?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)很難由私人部門提供，私人投資、使用者付費(fèi)模式的難點(diǎn)在于：私人部門以贏利為目的，不會滿足于收支平衡，而是希望增加收益，因而會推遲維護(hù)。德布魯·諾曼博士認(rèn)為，美國聯(lián)邦層面對外國資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)沒有專門規(guī)定和要求，由于不盈利，很難有國外資本能夠進(jìn)入美國基礎(chǔ)設(shè)施市場。美國政府通過稅收減免鼓勵高收入者購買政府債券，但對企業(yè)并無多大好處。凱萊博士認(rèn)為，美國基建建設(shè)資金主要來自汽油稅，但美國汽油稅自1993年后沒有任何變化。由于科技與新能源汽車發(fā)展，汽油稅總額不增反降。州的公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，部分采用用戶付費(fèi)的方式來融資，也開始有一些公私合營項(xiàng)目，但緊密合作的并不多。

應(yīng)高度重視美國對中國參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重大關(guān)切。湯姆森認(rèn)為，私人部門和國外資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要確保能夠滿足公眾利益。比如，中國投資者要想以公私合作（PPP）模式參與美國基礎(chǔ)設(shè)施投資就必須說服公眾，項(xiàng)目符合社會公眾利益。政府也會監(jiān)督項(xiàng)目是否滿足公眾需求，以及價格是否合理。中美基礎(chǔ)設(shè)施合作應(yīng)在開放、透明以及國際規(guī)則約束下進(jìn)行。亞投行為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資，公開透明，也不會讓其他國家負(fù)債嚴(yán)重，就是一種很好的模式。此外，中國參與基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)加強(qiáng)對勞工權(quán)利的尊重和保護(hù)環(huán)境，以確保所投資地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

（三）美國新的投資審查法案不利于中國參與美國基礎(chǔ)設(shè)施投資

近年來，美國外國投資委員會（CFIUS）加強(qiáng)了國外赴美投資的安全審查。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年至2016年，CFIUS審核的交易數(shù)量增長了55%。2018年8月13日，特朗普簽署的《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）正式生效。該法案擴(kuò)大了美國外國投資審查委員會的審批權(quán)限。一是定義和審查交易的內(nèi)涵擴(kuò)大。在新的定義中，法令明確提出，“國家安全”一詞應(yīng)解釋為包括與“家園”有關(guān)的那些問題安全性，包括其在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用。任何非附屬美國企業(yè)的人“擁有，經(jīng)營，制造，供應(yīng)或服務(wù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施;管理，運(yùn)營，制造，或提供關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”等都屬于CFIUS審查交易的范疇，與關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)的美國企業(yè)廣泛包括擁有、運(yùn)營、制造、供應(yīng)或服務(wù)于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)。二是審查交易的范圍從“控制”到“非被動投資”。在原有的CFIUS結(jié)構(gòu)下，一般認(rèn)為低于10%的所有權(quán)，同時沒有特殊的股東否決權(quán)或董事指定權(quán)，可以算作“安全港”而不受CFIUS審查的限制?？稍贔IRRMA的結(jié)構(gòu)下，本來已經(jīng)涵蓋很寬泛的“控制”被進(jìn)一步擴(kuò)大。對于特定類型的投資，只要不是“非被動性投資”，就要受CFIUS的審查。這些被格外關(guān)注的交易類型包括：（1）外國人買賣或者租賃軍事基地和國家安全設(shè)施附近的地產(chǎn);（2）外國人對涉及關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、保存或搜集美國人個人信息的美國公司等。三是從自愿申報到強(qiáng)制申報。FIRRMA頒布前，對外國投資采取的是自愿申報的原則，CFIUS有事后追查的權(quán)利。FIRRMA則進(jìn)一步規(guī)定，對于特定的交易，交割前必須強(qiáng)制性提交簡易審查。可以看出，F(xiàn)IRRMA顯著擴(kuò)大了美國外國投資委員會管轄范圍以包含所有其他涉及美國國家安全的、對涉及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)和敏感個人信息的美國企業(yè)的投資?？梢灶A(yù)見，未來中國企業(yè)在參與美國基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)過程中會遭遇美國外國投資委員會及其其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格審查。這無疑會提高我國參與美國基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的門檻，并增加相關(guān)成本。

三、中美基礎(chǔ)設(shè)施合作的可能領(lǐng)域

中美基礎(chǔ)設(shè)施合作既面臨挑戰(zhàn)，也有機(jī)遇。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中美可從3個領(lǐng)域開展合作。

一是航空領(lǐng)域。美國航空協(xié)會全球政府事務(wù)協(xié)調(diào)官布雷加萊諾認(rèn)為，中美建交后，1981年中美簽訂航空合作協(xié)議，雙方領(lǐng)空相互開放，最開始只有兩個航班互飛，隨著經(jīng)濟(jì)和中美經(jīng)貿(mào)往來加深，20世紀(jì)90年代晚期開始，為滿足中美之間貨運(yùn)、航運(yùn)需求，中美簽訂新的民航合作協(xié)議，美國航空公司開始在中國落戶。2004年聯(lián)邦快遞在廣州投資10億美元建立貨運(yùn)中心，之后在上海也建立了貨運(yùn)中心。2007年后中美航空領(lǐng)域有更大的合作開放，目前中國每周有168個航班飛往美國，美國進(jìn)入中國的也很多。中國航空公司與美國航空公司已有深厚合作基礎(chǔ)，如國航與美聯(lián)航都是星空聯(lián)盟會員。特別地，自2000年早期美國航空公司進(jìn)入中國，到今天中美航線65%都由中國航空公司運(yùn)營。這主要是因?yàn)橹袊娇展景l(fā)展很快，購買了很多波音飛機(jī)，中國航空需求不斷增加成為最大市場。此外，我們還了解到除了中國國航與美聯(lián)航的合作，上海東方航空公司與美國達(dá)美航空公司，南方航空公司、海南航空公司也與美國的航空公司有合作。因此，中美航空領(lǐng)域的合作有助于中國參與美國民用航空領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成為中美基礎(chǔ)設(shè)施合作的亮點(diǎn)。

二是能源領(lǐng)域。美國能源主要由私人部門主導(dǎo)。2017年特朗普訪華達(dá)成的2000多億美元的合作清單中，有很多項(xiàng)目涉及中美能源基礎(chǔ)設(shè)施合作。可以看出，只要中美關(guān)系大環(huán)境能有所好轉(zhuǎn)，中美能源合作面臨的障礙可能相對較少。美國能源發(fā)展很快，能源供應(yīng)格局和環(huán)保政策的變化等還帶來了中美能源領(lǐng)域合作的巨大潛在需求，特別是美國需要建造新的LNG（液化天然氣）和原煤出口終端等以滿足美國能源供給和發(fā)展的重大變化。還有一些燃煤電廠的更新改造等，也將成為中美合作的潛在市場。

三是港口、鐵路和城市地鐵運(yùn)輸方面。美國擁有全球最發(fā)達(dá)的貨運(yùn)鐵路系統(tǒng)，自20世紀(jì)60年代開始進(jìn)行了私有化改革，目前貨運(yùn)鐵路主要由私人企業(yè)主導(dǎo)。美國客運(yùn)鐵路極不發(fā)達(dá)，公眾大多依靠公路和航空出行。在交流訪問期間，我們先后從紐約州奧本尼到芝加哥，芝加哥到底特律往返，兩地距離都在500公里左右，由于客運(yùn)鐵路不發(fā)達(dá)，我們都是飛機(jī)往返。中國有高鐵建設(shè)的技術(shù)、人才、運(yùn)營等方面的豐富經(jīng)驗(yàn)，可以通過合作實(shí)現(xiàn)互利共贏。西雅圖港港務(wù)局國際商務(wù)辦公室代表卡琳表示，西雅圖港與中國上海港、天津港是友好港，與上海友好港口已40年。目前中國與西雅圖港在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的參與還很少，運(yùn)營方面有一些合作。她了解中國在非洲、亞洲都有大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，中國某鐵路知名企業(yè)在美國南加州投資了輕軌建設(shè)，以后中美相關(guān)合作會越來越多。

四、幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)中美對話溝通，推動中美關(guān)系在良性競爭中相向而行

中美基礎(chǔ)設(shè)施合作與中美關(guān)系緊密相關(guān)。2017年中美元首會晤達(dá)成的合作清單中有很大一部分涉及中美基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作，后因中美貿(mào)易摩擦不斷升級而擱置，中美能源貿(mào)易更是一度下降至零。美國大量基礎(chǔ)設(shè)施年久失修，特朗普基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃面臨巨大資金缺口，中國具有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的豐富經(jīng)驗(yàn)，雙方互補(bǔ)性較強(qiáng)，合作潛在空間較大，有望成為中美經(jīng)貿(mào)合作的重要增量。在調(diào)研期間，美國有關(guān)政府部門和智庫界人士均提出應(yīng)通過對話交流解決中美貿(mào)易摩擦，為中美基礎(chǔ)設(shè)施合作提供良好的政治輿論環(huán)境和民意基礎(chǔ)。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)我國各級地方政府與美國州和地方政府的合作，建立長效合作機(jī)制

美國是聯(lián)邦制國家，州和地方政府有很大自主決策權(quán)，很多州和地方與中國合作意愿和動力較強(qiáng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2011年至2018年9月，東南密歇根州州長已先后8次訪問我國，

該州愿意為赴美投資的中國企業(yè)提供各類資源及相關(guān)法律幫助。我們要充分利用美國制度特點(diǎn)和地方發(fā)展意愿，加強(qiáng)我國的省市與美國的州和地方的合作，強(qiáng)化中美合作的地方基礎(chǔ)。特別是州和地方政府是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)主體，比我們能更早識別、研判和應(yīng)對基礎(chǔ)設(shè)施合作項(xiàng)目可能面臨的政治風(fēng)險、法律風(fēng)險及合規(guī)風(fēng)險。在我國的省市與美國的州和地方合作背景下，美國州和地方政府可能在應(yīng)對美國政治和監(jiān)管審核的過程中提供有效幫助。

（三）充分利用華人華僑華裔資源，搭建中美基礎(chǔ)設(shè)施乃至經(jīng)貿(mào)合作橋梁

調(diào)研訪問期間，我們訪問的華盛頓特區(qū)、紐約州政府、勞倫斯學(xué)院環(huán)境工程學(xué)院、密西根州東南政府協(xié)調(diào)委員會、華盛頓大學(xué)、全球汽車協(xié)會、通用汽車等政府部門、研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)中均有華人華僑華裔，他們已深入美國基礎(chǔ)設(shè)施各層面、各領(lǐng)域，部分大學(xué)研究機(jī)構(gòu)工作人員更是與國內(nèi)大學(xué)有深入合作，這是我們可以利用的重要優(yōu)勢資源。這一群體既對美國當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)和專業(yè)領(lǐng)域發(fā)展有深入了解，也了解國內(nèi)相關(guān)國情，明白自身發(fā)展與祖國發(fā)展息息相關(guān)。應(yīng)鼓勵國內(nèi)有關(guān)智庫、大學(xué)、企業(yè)等與之開展各種正式與非正式的交流合作，強(qiáng)化他們作為中美基礎(chǔ)設(shè)施合作乃至中美合作的紐帶和橋梁作用。

（四）中國企業(yè)可以多條路徑參與美國基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，但應(yīng)注意規(guī)避投資風(fēng)險

隨著美國FIRRMA法案的實(shí)施，未來中國企業(yè)參與美國基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)將面臨更大挑戰(zhàn)。對此，中國企業(yè)對參與美國基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)一定要有清醒認(rèn)識，應(yīng)仔細(xì)研究美國當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)法律法規(guī)，通過多種方式與美國本地企業(yè)及其他外國資本開展靈活、多元化的合作，增強(qiáng)我國企業(yè)本土化經(jīng)營能力，同時加強(qiáng)宣傳中國企業(yè)投資對美就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長和社會福利所做貢獻(xiàn)，提高投標(biāo)及投融資成功率，不斷提升企業(yè)的國際競爭力。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：谷 岳