“制度＋科技”打造政府采購全流程管理

陳妍

[關(guān)鍵詞]政府采購 ? ?全流程管理 ? ?管理平臺(tái)

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一、規(guī)范政府采購行為的重要性

（一）提高采購資金的使用效益

編制科學(xué)采購預(yù)算及計(jì)劃，設(shè)置合理的采購需求參數(shù)，并通過公平、公開、公正的競爭機(jī)制，提高我國采購資金的使用效率和效益，合理節(jié)約采購支出，維護(hù)采購單位的切身利益。

（二）推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)及反腐倡廉

政府采購項(xiàng)目通常較為龐大，涉及金額也較大。巨大的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，容易滋生腐敗及權(quán)錢、權(quán)色交易，不僅極大地?fù)p害采購單位的利益，還會(huì)敗壞社會(huì)風(fēng)氣，影響政府形象。規(guī)范政府采購行為有利于嚴(yán)肅采購紀(jì)律，維護(hù)采購單位的切身利益，推動(dòng)反腐倡廉的進(jìn)程。

（三）拉動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)增長

政府采購范圍包括貨物、工程和服務(wù)，涵蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，而且采購需求量大，規(guī)范的政府采購行為會(huì)讓市場經(jīng)濟(jì)變得更加有序、富有活力，是刺激我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、拉動(dòng)國內(nèi)生產(chǎn)總值的重要手段。

二、政府采購全流程及存在的問題

（一）政府采購全流程概況

政府采購涉及采購預(yù)算、采購計(jì)劃、采購執(zhí)行、合同簽訂、驗(yàn)收付款、歸檔監(jiān)管、整體評價(jià)等環(huán)節(jié)，如圖1所示。

（二）當(dāng)前政府采購存在的問題

近年來，雖然政府采購相繼出臺(tái)了很多政策制度，以規(guī)范采購行為，營造公平、公正、公開的采購環(huán)境，塑造陽光采購形象，但其管理過程中仍存在許多難點(diǎn)。在歷年的政府采購自查及上級巡察中，發(fā)現(xiàn)政府采購行為存在的問題大致可歸為以下幾類：

1.采購預(yù)算：編制過于粗糙，不夠科學(xué)規(guī)范。一方面，有些部門對政府采購預(yù)算編制工作認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致預(yù)算編制的隨意性大;在預(yù)算編制階段，經(jīng)辦部門未能與使用科室進(jìn)行充分有效的溝通，采購需求的預(yù)算設(shè)置未經(jīng)過科學(xué)可行的論證，也未進(jìn)行充分的市場調(diào)研，導(dǎo)致采購預(yù)算編制存在應(yīng)編未編，預(yù)算過高或過低;預(yù)算審核未依據(jù)業(yè)務(wù)需求，不考慮資產(chǎn)的存量配置，存在重復(fù)購置、資金浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn);有些項(xiàng)目還存在預(yù)算不具體、不細(xì)化、采購標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、預(yù)算與實(shí)際采購脫節(jié)等情況。另一方面，預(yù)算執(zhí)行中往往比較重視資金的分配，忽視資金的具體使用，常常出現(xiàn)應(yīng)納入政府采購范圍的項(xiàng)目未納入政府采購預(yù)算的漏報(bào)現(xiàn)象，致使采購計(jì)劃受到人為因素影響，導(dǎo)致采購成本增加、采購效率降低。

2.采購計(jì)劃：計(jì)劃性不強(qiáng)，隨意變更。政府采購計(jì)劃的編制和審批程序缺乏有效約束，采購未經(jīng)審批或越權(quán)審批，人為不合理因素導(dǎo)致采購計(jì)劃隨意變更的現(xiàn)象仍然較為普遍，使采購計(jì)劃形同虛設(shè)。

3.采購執(zhí)行：招標(biāo)流于形式，招標(biāo)程序不規(guī)范。目前，一些政府采購的招標(biāo)流于形式，招標(biāo)過程效率低下，腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響我國財(cái)政資金的使用效果。很多單位對政府采購的政策理解不到位，認(rèn)識(shí)不夠，更傾向于詢價(jià)采購、單一來源采購等簡單方式，導(dǎo)致一些項(xiàng)目超出規(guī)定范圍或金額標(biāo)準(zhǔn)。選擇不合規(guī)的招標(biāo)方式，更有甚者，將達(dá)到“門檻價(jià)”的采購項(xiàng)目化整為零，以逃避政府采購制度的約束。

4.合同簽訂：簽訂不及時(shí)，合同不規(guī)范，付款方式不科學(xué)。合同簽訂環(huán)節(jié)，在以往審計(jì)中常常發(fā)現(xiàn)，許多合同存在未及時(shí)簽訂（超過中標(biāo)通知書30日），簽訂不規(guī)范（無簽章、無合同簽訂日期等），付款方式不科學(xué)（未按規(guī)定預(yù)留質(zhì)保金、進(jìn)度款前期支付比例過大）等問題，直接損害采購單位的合法權(quán)益。

5.驗(yàn)收付款：未按約竣工驗(yàn)收，未按約付款。以往審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)辦部門未能按約及時(shí)組織竣工驗(yàn)收，或驗(yàn)收過程流于形式，未按驗(yàn)收流程、合同約定內(nèi)容組織專門的驗(yàn)收小組逐項(xiàng)驗(yàn)收核查，為采購質(zhì)量留下很大隱患，也容易出現(xiàn)產(chǎn)品與合同約定存在差異的情況，滋生腐敗。有些項(xiàng)目還出現(xiàn)未按約付款、付款手續(xù)不完善等現(xiàn)象，導(dǎo)致支付風(fēng)險(xiǎn)增大。

6.歸檔監(jiān)管：容易丟失，易于毀損，難以查找。政府采購項(xiàng)目眾多，資料繁雜，以往紙質(zhì)資料的存檔，由于受存放地點(diǎn)和人手的限制，資料容易丟失或損毀，資料的完整性受到影響，年代久遠(yuǎn)的資料查找也費(fèi)時(shí)費(fèi)力。

7.整體評價(jià)：統(tǒng)計(jì)費(fèi)勁，數(shù)據(jù)不全，分析不準(zhǔn)。以往對政府采購評價(jià)更多著眼于合法合規(guī)性，現(xiàn)在逐漸轉(zhuǎn)向合規(guī)和績效兼顧的綜合性評價(jià)?？冃гu價(jià)活動(dòng)需要采集政府采購項(xiàng)目的各種數(shù)據(jù)，進(jìn)行數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析，并在此基礎(chǔ)上作出整體評價(jià)。在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，政府采購管理內(nèi)容由原來的紙質(zhì)資料變?yōu)殡娮訑?shù)據(jù)，管理思路也由過去的合法合規(guī)性管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楹弦?guī)性和績效性兼顧的綜合性管理，監(jiān)督實(shí)效也由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)崟r(shí)監(jiān)管。大數(shù)據(jù)環(huán)境下的采購管理工作應(yīng)適應(yīng)新形勢、新發(fā)展，轉(zhuǎn)變管理思路，拓展管理的內(nèi)容和范圍，改進(jìn)采購工作的組織方式，提升采購工作的全面性和系統(tǒng)性，促使采購行為更加科學(xué)、規(guī)范、高效。

三、“制度+科技”，打造政府采購全流程管理

（一）政府采購管理平臺(tái)的設(shè)置原則

當(dāng)前我國政府采購主要遵守以下原則：一是公平、公開和公正原則，即政府采購要在公開透明的環(huán)境下進(jìn)行，接受社會(huì)監(jiān)督，保證采購過程和結(jié)果的“雙公開”;二是合法合規(guī)原則，整個(gè)采購過程必須嚴(yán)格遵守國家采購相關(guān)的法律法規(guī)，不得違規(guī)采購;三是效益原則，采購項(xiàng)目必須經(jīng)過科學(xué)論證，滿足單位當(dāng)前及未來一段時(shí)間的采購需求，項(xiàng)目要具有前瞻性，預(yù)算的編制要科學(xué)、合理、可行，使采購資金得到最大化使用。

（二）政府采購管理平臺(tái)的架構(gòu)設(shè)置

為實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)劃分清晰、方便查詢、嚴(yán)格內(nèi)控、規(guī)范活動(dòng)、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確等功能目標(biāo)，在三大原則的指導(dǎo)下構(gòu)建政府采購管理平臺(tái)，平臺(tái)搭建思路是將采購管理平臺(tái)與單位內(nèi)外的多套系統(tǒng)對接，如圖2所示。下設(shè)五個(gè)子系統(tǒng)，從五個(gè)方面入手，實(shí)現(xiàn)政府采購事前、事中和事后全流程管理，如圖3所示。

（三）政府采購管理平臺(tái)的具體運(yùn)作

參照政府采購網(wǎng)的方式，為每個(gè)經(jīng)辦科室人員（包括業(yè)務(wù)科室人員、業(yè)務(wù)科室科主任、分管院領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督科室經(jīng)辦人員、監(jiān)督科室科主任、管理員等）開設(shè)不同權(quán)限的賬號(hào)，辦理各自權(quán)限范圍內(nèi)的采購事項(xiàng)，越權(quán)無法辦理，確保政府采購需求制定與內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂與驗(yàn)收、驗(yàn)收與保管、采購與支付等不相容崗位相互分離。

1.采購預(yù)算管理子系統(tǒng)。目前，采購預(yù)算數(shù)據(jù)通過三種方式導(dǎo)入平臺(tái)，一是直接對接單位的財(cái)務(wù)系統(tǒng)，從財(cái)務(wù)端口獲取全院采購預(yù)算的明細(xì)數(shù)據(jù);二是從政府采購網(wǎng)中，將單位整體預(yù)算數(shù)據(jù)同步到該子系統(tǒng)，由財(cái)務(wù)人員進(jìn)行全單位預(yù)算的二次分配，將預(yù)算關(guān)聯(lián)到具體科室;三是由具體經(jīng)辦人員手工錄入采購預(yù)算子系統(tǒng)，包括預(yù)算新增、預(yù)算調(diào)劑、預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)等。通過該子系統(tǒng)，可以清晰地看到本部門所有采購預(yù)算明細(xì)，包括品目名稱、商品名稱、預(yù)算類型、預(yù)算科室、當(dāng)前狀態(tài)等，科學(xué)、合理、詳盡的預(yù)算為下一步采購行動(dòng)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，還強(qiáng)化了采購的可行性論證功能，根據(jù)采購需求申請及專家評審意見等資料論證采購的必要性，具體運(yùn)行流程如圖4所示。

2.采購計(jì)劃子系統(tǒng)。業(yè)務(wù)需求科室經(jīng)辦人員按照已經(jīng)批復(fù)的預(yù)算，合理安排政府采購計(jì)劃，做到“無預(yù)算不執(zhí)行”，拒絕實(shí)施無預(yù)算的采購計(jì)劃。通過預(yù)警控點(diǎn)管理，對組織形式、采購方式采取自動(dòng)判斷，人為變更管理的形式。平臺(tái)事先已經(jīng)預(yù)設(shè)判定規(guī)則，一旦采購品目或金額達(dá)到需要公開招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，就只能采取公開招標(biāo)的方式。若需變更采購方式，應(yīng)經(jīng)相關(guān)流程審批同意并上傳申請文件。若未觸發(fā)預(yù)設(shè)，則可根據(jù)實(shí)際情況，選擇合適的采購方式。在此子系統(tǒng)中，經(jīng)辦人員可以清晰地看到本部門所有采購計(jì)劃，以及每個(gè)計(jì)劃當(dāng)前所處的辦理環(huán)節(jié)。詳細(xì)、科學(xué)、可行的采購計(jì)劃，為采購項(xiàng)目的進(jìn)一步執(zhí)行做好充分的準(zhǔn)備，并通過計(jì)劃的申請與審批，嚴(yán)格執(zhí)行采購預(yù)算，審核采購數(shù)量、金額、資金來源是否與預(yù)算批復(fù)相對應(yīng);以年度發(fā)展目標(biāo)為依據(jù)，審核采購申請是否科學(xué)合理，是否符合單位整體目標(biāo)。

3.交易執(zhí)行子系統(tǒng)。政府采購實(shí)行集中采購、分散采購和自行采購相結(jié)合的方式。集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)，遵從政府采購法、招標(biāo)投標(biāo)法等相關(guān)制度規(guī)定。若屬于集中采購或分散采購項(xiàng)目，則由該平臺(tái)直接對接政府采購網(wǎng)進(jìn)行操作，按照政府采購網(wǎng)的招標(biāo)程序執(zhí)行。若屬于單位自行采購項(xiàng)目，應(yīng)設(shè)計(jì)相應(yīng)的招標(biāo)采購步驟，并上傳相應(yīng)文件留檔，方能進(jìn)行到下一環(huán)節(jié)。據(jù)此理念設(shè)計(jì)出的交易系統(tǒng)，應(yīng)保證凡采購必有預(yù)算，采購各環(huán)節(jié)須經(jīng)過層層審批，有效保證采購計(jì)劃的合理性和科學(xué)性，防范人為操作改變采購方式的風(fēng)險(xiǎn)。

4.合同履約子系統(tǒng)。合同履約子系統(tǒng)主要包括三方面內(nèi)容：合同、驗(yàn)收和支付。中標(biāo)通知書發(fā)出后，系統(tǒng)立即對該項(xiàng)目進(jìn)行倒計(jì)時(shí)提示，并設(shè)置時(shí)間預(yù)警，在中標(biāo)通知書發(fā)出后第20天、25天分別發(fā)出紅色預(yù)警，提醒業(yè)務(wù)部門經(jīng)辦人員及時(shí)與中標(biāo)方簽訂合同，并在系統(tǒng)中預(yù)設(shè)各類型合同模板，以減少合同風(fēng)險(xiǎn)。合同要多方會(huì)簽，經(jīng)雙方簽字蓋章后上傳掃描件，后期經(jīng)辦部門可以依據(jù)此合同驗(yàn)收，財(cái)務(wù)部門亦可據(jù)此支付款項(xiàng)。在驗(yàn)收付款環(huán)節(jié)，應(yīng)組織相關(guān)部門、專家成立驗(yàn)收小組進(jìn)行驗(yàn)收，對于專業(yè)性項(xiàng)目的強(qiáng)制性規(guī)定，要由具備相應(yīng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)和人員出具驗(yàn)收意見。嚴(yán)格驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，明確驗(yàn)收職責(zé)，強(qiáng)化責(zé)任追究。驗(yàn)收完成后，需上傳相關(guān)驗(yàn)收報(bào)告，并在系統(tǒng)中記錄參加驗(yàn)收的成員名單，否則會(huì)影響后期支付。由系統(tǒng)嚴(yán)格把控，加強(qiáng)審核，做到無驗(yàn)收不支付，對計(jì)劃內(nèi)容、采購內(nèi)容、合同內(nèi)容、驗(yàn)收與支付內(nèi)容是否前后一致進(jìn)行逐一驗(yàn)證，并對異常情況自動(dòng)觸發(fā)預(yù)警。

5.采購監(jiān)管子系統(tǒng)?？梢愿鶕?jù)權(quán)限瀏覽所在部門或各部門預(yù)算執(zhí)行總體情況，還可以選擇某一項(xiàng)目，進(jìn)入詳細(xì)界面，為每個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置觸發(fā)點(diǎn)，開啟預(yù)警系統(tǒng)。對于重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，要設(shè)置時(shí)間預(yù)警，一旦達(dá)到預(yù)設(shè)時(shí)間，就會(huì)觸發(fā)警告，在首頁或者該子系統(tǒng)中醒目標(biāo)示，以提醒經(jīng)辦人員及時(shí)辦理采購事項(xiàng)，有效防止因個(gè)人疏漏導(dǎo)致采購事項(xiàng)執(zhí)行過程銜接不暢，管理效率低下，甚至出現(xiàn)采購計(jì)劃滯后導(dǎo)致財(cái)政資金被收回的風(fēng)險(xiǎn)，極大程度提高采購活動(dòng)的效率和效益。通過將采購行為信息化，實(shí)現(xiàn)全流程業(yè)務(wù)的留痕記錄，使各部門、各經(jīng)辦人員的權(quán)責(zé)進(jìn)一步明確，為審計(jì)和監(jiān)察管理提供事實(shí)依據(jù)。

大數(shù)據(jù)、大流量時(shí)代，政府采購面臨的環(huán)境更加復(fù)雜多變，潛在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)也越來越多。針對政府采購的特點(diǎn)，運(yùn)用“制度+科技”的雙重力量，量身打造政府采購管理活動(dòng)的全流程管理平臺(tái)（如圖5所示），從五個(gè)維度著手，進(jìn)一步健全采購制度，全方位規(guī)范政府采購行為，激發(fā)政府采購發(fā)揮更大的作用。

（作者單位：福建省立醫(yī)院，郵政編碼：350001，電子郵箱：283102569@qq.com）

主要參考文獻(xiàn)

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