東盟擴員的制度困境

周士新

摘要：東盟在發(fā)展過程中經(jīng)歷了兩次擴員階段，當前只有東帝汶正式申請加入東盟。東盟接納新成員的過程也是其制度建設不斷完善的過程。隨著《東盟憲章》的通過和批準，東盟對接納新成員的規(guī)范要求也更加制度化，但也隨之為接納新成員設定了一些難以逾越的障礙。除了申請國必須具備東南亞國家的特征，還要具有履行東盟成員國義務的能力和意愿等。此外，東盟既有成員國基于自身和集體利益的考慮，在接納新成員的議題上也越來越難以形成共識。東帝汶自2011年就開始申請加入東盟，也參與了東盟的一些活動，但目前依然處于審核階段，距離真正加入東盟似乎還比較遙遠。東盟接納新成員的難度越來越大，凸顯了東盟制度建設中規(guī)范模糊、執(zhí)行較難、效率較低的困境，成為推進東南亞地區(qū)進一步一體化的障礙。

關(guān)鍵詞：東帝汶;東盟;《曼谷宣言》;《東盟憲章》;成員資格

[中圖分類號] D814.1? ? ? ? ? ? [文獻標識碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號] 1003-2479（2019）06-030-09

Abstract： ASEAN has experienced two stages of expansion during its history. Currently， only Timor Least has officially applied to join ASEAN. The process of ASEAN’s accepting new members is also the process of continuous improvementof its system institutions. With the adoption and approval of the ASEAN Charter， ASEAN’s regular requirements for accepting new members have become more institutionalized， but also have set some insurmountable obstacles. In addition to its geographic identity of a Southeast Asian country， the applicant must also have the ability and willingness to fulfill the obligations of ASEAN member states. Furthermore， it is increasingly difficult for ASEAN’s existing member states to reach an agreement on accepting new members based on their own and collective interests. Since 2011， Timor-Leste has applied to join ASEAN and has actively participated in some activities of ASEAN， but it is still in the review stage. It seems that Timor-Leste is still far away from the actual accession to ASEAN. It is more and more difficult for ASEAN to accept new members， highlighting ASEAN’s dilemma of vague regulation， difficult implementation and low efficiency in building its institutions， and becomes an obstacle to further integration in Southeast Asia.

Key Words： Timor-Leste; ASEAN; Bangkok Declaration; ASEAN Charter; Membership

東盟自成立以來總共有兩次擴員階段。第一次是在20世紀80年代接納了文萊，另一次是在20世紀90年代接納了越南、老撾、緬甸和柬埔寨等中南半島四國。歷史上，斯里蘭卡曾一度有可能加入東盟，但最后卻無果而終。當前，已經(jīng)進入討論和批準程序的國家只有在2002年5月20日宣布獨立的東帝汶。然而，自2011年3月4日正式申請成為東盟成員國以來，東帝汶接受評估的時間遠遠超過了以往其他國家，體現(xiàn)出相當強的差異性。可以說，隨著東盟一體化程度的增強，特別是內(nèi)部機制建設的日益完善，東盟在擴員問題上也越來越嚴格和謹慎。然而，東盟在接納東帝汶為正式成員的問題上是否具有完全的參考指標，東帝汶如何才能真正具備加入東盟的資格，仍是非常值得關(guān)注的話題。也正是如此，東帝汶加入東盟的進程不僅會反映東盟機制建設和集體決策的效率，而且會體現(xiàn)出東盟及其成員國在處理區(qū)域內(nèi)外事務的主張和傾向，對考察和探討東盟共同體建設的未來前景也具有相當強的借鑒意義。

東盟擴員的制度演進

東盟在成立之初雖然沒有具體的擴員計劃，也沒有制定具體的擴員政策，但考慮到了未來擴員的可能性，并提出了意向性的意見。例如， 東盟在1967年8月8日成立時通過的《曼谷宣言》并沒有明確說明接納新成員的規(guī)則，只是提及“東盟對遵守以上宗旨、原則和目標的所有東南亞國家加入持開放政策”①。也就是說，只要滿足以上條件，所有東南亞國家都可以加入東盟。由于當時仍處于東西方陣營競爭最為激烈的冷戰(zhàn)時期，國際和地區(qū)形勢相當復雜而敏感，東盟創(chuàng)始成員國具有如此的包容政策確實是非常難得的。1976年2月24日，東盟舉行第一屆領(lǐng)導人會議，通過了《東盟協(xié)調(diào)一致宣言I》和《東南亞友好合作條約》（TAC）等文件，闡述了東盟的基本性質(zhì)、未來發(fā)展方向和行為規(guī)范等?！稏|南亞友好合作條約》規(guī)范了東盟成員國的行為原則，如各國相互尊重彼此的獨立、主權(quán)、平等、領(lǐng)土完整和民族特性;每個國家都有維護其民族生存，反對外來干涉、顛覆和強制的權(quán)力;互不干涉內(nèi)政;用和平方式解決分歧和爭端;不以武力相威脅或使用武力;在締約國間進行有效的合作②。從某種程度上說，接受《東南亞友好合作條約》就意味著接受東盟的組織規(guī)范，因此，批準《東南亞友好合作條約》成為加入東盟的另一個要求③。也正是在這種情況下，1984年1月1日擺脫英國統(tǒng)治正式獨立的文萊于當年1月7日就正式成為東盟的新成員④。

作為東南亞國家的柬埔寨、老撾、緬甸和越南（CLMV）在加入東盟時雖然經(jīng)歷的時間更長一些，過程更為復雜一些，但基本上還是根據(jù)東盟以往的政策文件，通過既有成員國的共識來實現(xiàn)的⑤。值得注意的是，許多非正式的要求和政治體制等，特別是與東盟創(chuàng)始成員國具有穩(wěn)定和強勁的關(guān)系也成為考慮的重要因素。例如，越南實行的政治制度是社會主義制度，一度被認為是東盟的一個敵人。盡管這種敵意在冷戰(zhàn)結(jié)束后減弱了，但在潛意識里并不可能完全消失。不過，東盟與越南都認識到雙方合作的必要性，東盟老成員國也基本認為越南的加入可以深化地區(qū)合作，符合東盟建立之初的宗旨和目標。1988年年底， 越共中央總書記阮文靈會見菲律賓外交部部長羅爾·曼格拉浦斯（Raul? Manglapus） 時表示越南想加入東盟⑥。越南加入東盟的最重要步驟是在1992年7月22日通過了《東南亞友好合作條約》①。這被認為是越南接受東盟促進東南亞地區(qū)合作概念的姿態(tài)， 因為《東南亞友好合作條約》 完全包含了東盟成員國要遵守的原則。這也被認為是越南滿足了《東盟宣言》所要求的條件②。越南加入《東南亞友好合作條約》 被認為是越南成為東盟成員國的重要一步。時任越南外交部副部長武寬（Vu Khoan）表示，越南希望成為東盟成員。在通過《東南亞友好合作條約》之后，越南希望參加東盟外交部長會議（AMM）年度會議③。越南在1993年獲得了東盟觀察員國的身份，1994年成為東盟地區(qū)論壇（ARF）的創(chuàng)始成員國④。

可以說，盡管東盟任何政策文件中都沒有明確表示，賦予越南觀察員國的身份被認為是獲得東盟完全成員資格的一個必要階段，觀察員國的身份應是獲得完全成員身份的起點，僅具有部分權(quán)利，然而，觀察員國往往僅能參加集體討論，但不能參加投票⑤。就東盟而言，觀察員國身份“只應授予滿足東盟成員國標準的東盟潛在成員國”⑥，但“可能不會被邀請參加會議或參與合作性的活動”⑦。1994年10月17日，越南正式申請加入東盟⑧。1995年7月28日，越南正式成為東盟成員國。其實，東盟通過《批準越南加入東盟的宣言》還是有考慮的。東盟很明顯是要向遵守《東南亞友好合作條約》的所有東南亞國家開放。越南毫無疑問位于東南亞，而同樣位于中南半島的老撾和柬埔寨也是東南亞國家，也是有機會加入東盟的。越南加入《東南亞友好合作條約》時還同意贊成或加入東盟所有的宣言、條約和協(xié)定，包括東盟與其對話伙伴、部門對話伙伴以及協(xié)商伙伴所簽署的協(xié)定，《加強東盟經(jīng)濟合作的框架協(xié)定》以及《東盟自由貿(mào)易區(qū)共同有效優(yōu)惠關(guān)稅計劃協(xié)定》等⑨。越南同意接受在國內(nèi)法上執(zhí)行上述規(guī)范，將東盟的目標、宗旨和原則融入自己的內(nèi)外行為中，這確保了越南必須遵守東盟成員國的資格條件。

老撾的情況與越南相似。老撾于1992年7月22日舉行的第25屆東盟外交部部長會議上獲得了特別觀察員地位，并在1996年3月15日通過遞交申請書的方式申請加入東盟，老撾外交部前部長在文萊舉行的第28屆東盟外交部部長會議上宣讀了申請書⑩。柬埔寨也采取這一模式，在1996年3月23日申請成員國資格。在審查這兩個國家的候選成員身份時，東盟安全委員會建立了柬埔寨和老撾成員資格工作組，對加入東盟的成員資格要求進行緊急研究，評估有關(guān)準備情況的所有問題。在此期間，東盟安全委員會工作組延長了緬甸申請成員資格的時間。老撾加入東盟的標志是《關(guān)于老撾加入東盟的宣言》，這一宣言的內(nèi)容與越南的宣言非常相似。然而，作為老撾加入東盟要求的另一個需要指出的額外考慮是：老撾從加入東盟之日起，將在互惠的基礎(chǔ)上向東盟成員國提供最惠國待遇，任何東盟成員國產(chǎn)品出口老撾享受國民待遇等，老撾的法律、規(guī)范和要求也需要告知其他成員？輥？輯？訛。這表明，促進經(jīng)濟合作的貿(mào)易機制是一個東南亞國家成為東盟成員國的另一個要求，接受一個國家成為一個成員是透明的。越南在其宣言中并沒有說明這些，其原因并不清楚，可能是因為越南與老撾的經(jīng)濟狀況還存在差異。然而，值得關(guān)注的是，根據(jù)《關(guān)于老撾加入東盟的宣言》，經(jīng)濟狀況特別是貿(mào)易領(lǐng)域依然是作為一個成員國所要重視的，目的是履行《東盟宣言》中所提到的“加強東南亞地區(qū)的經(jīng)濟與社會穩(wěn)定”①。由于國內(nèi)政治局勢的原因，柬埔寨在1997年才被接納為成員國。盡管東盟強調(diào)不干涉內(nèi)政原則，不會主動干預柬埔寨國內(nèi)政局，但東盟既有成員國通過較為柔性的方式為接納柬埔寨留下了各種可能性。從柬埔寨、老撾、緬甸和越南（CLMV）加入東盟的過程來看，東盟成員國資格并不局限于《東盟宣言》和《東南亞友好合作條約》等既有政策文件規(guī)定的內(nèi)容，政治和經(jīng)濟要素都受到了高度重視，成為重要的參考要素。

《東盟憲章》有一些額外的要求，如第6條第2款是專門關(guān)于接納新成員的部分，具體規(guī)定了新成員資格的標準：1.位于公認的東南亞地區(qū);2.得到東盟所有成員國的認可;3.同意遵守并受《東盟憲章》的約束;4.具有履行成員義務的能力和意愿②。作為要求之一，地理位置無可辯駁地體現(xiàn)了東盟一直遵循的選擇性原則，即東盟是一個地區(qū)組織。因此，現(xiàn)有所有成員國都毫無疑問地滿足了這一條件。另外，成員國必須承認申請對象是一個國家，以獲得東盟成員國資格?！稏|盟憲章》沒有規(guī)定承認的具體內(nèi)容是什么，然而，普遍認為在認可的語境下承認意味著一個國家的身份，或者承認一個國家的國家地位。根據(jù)《東盟憲章》，承認國家身份表示的是一種構(gòu)成理論，其中上述的承認表示“一個國家是，并且通過承認成為唯一的國際法人”③。因此，簡而言之，所有成員國必須承認申請對象是一個為了實現(xiàn)這一條件而處于擁有國家地位的狀態(tài)。上述規(guī)定的第三個條件是一個申請對象宣布同意遵守并接受《東盟憲章》的約束。以往這種情況并不存在，因為在《東盟憲章》通過后，沒有任何國家加入東盟。該條規(guī)定的另一個條件是履行東盟成員國義務的能力。除了上述義務，東盟現(xiàn)在授予一個國家成員資格身份時，還有事實上的另外一個“機構(gòu)評估程序”。這種機構(gòu)評估程序主要涉及一個高級官員級別的工作組，通過審查申請對象的政治、經(jīng)濟和社會文化影響來評估一個國家的能力。這種評估在東帝汶申請加入東盟的過程中得到了貫徹實施。

東盟擴員也與其自身的決策機制和過程密切相關(guān)。在《東盟憲章》之前，沒有任何文件表明哪個才是做出東盟決策的機制。東盟在《東盟憲章》第20條明確規(guī)定，“作為一項基本原則，東盟的決策應根據(jù)協(xié)商一致為基礎(chǔ)”④。只有所有成員國同意簽署和批準，東盟的決定才會具有約束力。也只有如此，東盟成員國才沒有壓力遵守和落實該決定⑤。東盟當前的決策權(quán)主要集中于五大機構(gòu)，即東盟峰會、東盟協(xié)調(diào)委員會、東盟共同體委員會、東盟部門部長機構(gòu)和常駐東盟代表委員會。這些機構(gòu)主要與政府間進行磋商合作，實現(xiàn)達成共識的目標。根據(jù)《東盟憲章》，東盟峰會依然是擁有提供政策制裁和決定權(quán)力的機構(gòu)⑥。其他四個機構(gòu)的任務是在其職責范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)和監(jiān)督峰會決定的執(zhí)行情況，并向峰會報告。各機構(gòu)之間關(guān)系的本質(zhì)是在決策過程中屬于從屬地位，因為峰會下各機構(gòu)有義務向其領(lǐng)導人報告。甚至，為了監(jiān)督執(zhí)行情況，還要求東盟秘書長監(jiān)督東盟成員國執(zhí)行協(xié)定的情況，并每年向峰會提交報告①?！稏|盟憲章》規(guī)定“當無法達成共識時，東盟峰會可能決定一個具體的政策是如何做出來的”②。許多人認為這是東盟在倒退的標志，因為缺乏明確的做決策的參考機制，無論是通過多數(shù)投票還是其他方式③。《東盟憲章》第6條第3款規(guī)定，加入東盟將由東盟協(xié)調(diào)委員會推薦，并由東盟峰會協(xié)商一致決定④。這就意味著，任何國家要申請加入東盟不僅要符合東盟政策文件中的條件，還必須得到東盟所有國家的認可。

東帝汶申請加入東盟的歷史演進

從葡萄牙殖民到印度尼西亞占領(lǐng)時期，東帝汶人民經(jīng)歷了艱苦卓越的斗爭，最終獲得了國家主權(quán)獨立。東帝汶在1975年11月28日宣布推翻葡萄牙的殖民統(tǒng)治而獨立，但此后一直在印度尼西亞的實際占領(lǐng)下。印度尼西亞對東帝汶的占領(lǐng)主要是出于政治方面的動機，確保東帝汶在擺脫葡萄牙殖民后不會接受共產(chǎn)主義作為其政治制度，因為東帝汶獨立革命陣線被認為是“共產(chǎn)主義派系”⑤。在當時，印度尼西亞總統(tǒng)蘇哈托的政策得到了美國方面的支持。然而，為避免這種動機引發(fā)任何爭議，蘇哈托于1975年7月8日又宣布東帝汶的獨立缺乏經(jīng)濟基礎(chǔ)⑥。根據(jù)1975年11月30日簽署的《巴里布宣言》，東帝汶成為印度尼西亞共和國的一個地區(qū)，以抵制東帝汶獨立革命陣線單方面宣布東帝汶獨立的行動⑦。印度尼西亞武裝部隊在1975年還進入東帝汶，導致了大規(guī)模的沖突，一直延續(xù)到1980年⑧。印度尼西亞政府在1976年提出所謂的“融入”政策，并通過立法將東帝汶列為印度尼西亞第27個省。然而，與此同時，東帝汶議題也被列入了聯(lián)合國議程中。1999年6月11日，聯(lián)合國安理會第4013次會議通過第1246號決議，決定組建聯(lián)合國東帝汶特派團（UNAMET），幫助和監(jiān)督東帝汶舉行全民投票。1999年8月30日，東帝汶全民投票顯示，79%的東帝汶人希望獨立，拒絕印度尼西亞的特殊自治。東帝汶贏得了國際法意義上的獨立⑨，獲得了完全的國家地位，并在2002年5月20日舉行紀念活動，將這一天作為恢復獨立日⑩。

東帝汶在獲得獨立時就開始從各個角度思考國家的身份認同問題，加入東盟是一項最為優(yōu)先的戰(zhàn)略選擇。當時還是東帝汶外交與合作部部長的若澤·曼努埃爾·拉莫斯·奧爾塔（José Manuel Ramos-Horta）在2000年的一次演講中表示： “我們意識到自己的地理位置，迫使我們必須與鄰國共存，成為世界的一部分。我們將尋求成為東盟和亞太經(jīng)合組織的一個成員”？輥？輯？訛。然而，在1999年柬埔寨成為東盟第10個成員國后，東帝汶的獨立出乎很多人的意料，也成為東盟是否再增加一個新成員的嚴峻問題。因此，東盟直到2002年才對這個倡議做出回應，表示將討論東帝汶獲得觀察員國身份和加入《東南亞友好合作條約》等問題。2002年7月29—30日，受文萊外交部部長穆罕默德·博爾基亞親王代表東盟常務委員會的邀請，東帝汶?yún)⒓恿说?5屆東盟外交部部長會議，東帝汶?yún)⒓訓|盟活動也由此正式開始了。從那時起，東帝汶一直被邀請參加東盟外交部部長會議。2005年7月26日，東帝汶作為常務委員會的主席嘉賓參加了在老撾萬象舉行的第38屆東盟外交部部長會議。這種狀況一直延續(xù)到2007年7月30日在菲律賓馬尼拉舉行的第40屆東盟外交部部長會議。隨著《東盟憲章》的通過，東帝汶開始成為東盟峰會的嘉賓。然而，這種轉(zhuǎn)變并沒有對東帝汶在東盟中的地位產(chǎn)生任何影響。直到今天，東帝汶依然作為東盟嘉賓參加東盟峰會，與CLMV國家在成為候任國之前就被賦予觀察員國的身份還是有所差別的。

在此過程中，東帝汶采取了加強與東盟關(guān)系的政策，試圖盡快獲得東盟的正式成員身份。為此，東帝汶開展了一系列的外交活動。東帝汶決定采取的首個步驟就是努力成為東盟地區(qū)論壇（ARF）成員。然而，2003年6月16—17日，東帝汶外交與合作部部長若澤·曼努埃爾·拉莫斯·奧爾塔作為嘉賓參加了在柬埔寨金邊舉行的第36屆東盟外交部部長會議，但東帝汶成為東盟地區(qū)論壇成員的申請并沒有得到批準，已經(jīng)申請多年的巴基斯坦在當年成為東盟地區(qū)論壇的第24個成員國。東盟外交部部長會議表示東帝汶加入東盟地區(qū)論壇有利于加強地區(qū)政治安全對話和合作，并最終同意邀請東帝汶到2005年7月成為東盟地區(qū)論壇第25個成員國①。在2005年成為東盟地區(qū)論壇成員后，根據(jù)輪流次序，東帝汶在2011年1月27—28日主持了東盟地區(qū)論壇專家和名人小組第5次會議②。這標志著東帝汶在贏得國際社會的關(guān)注特別是東盟關(guān)注方面取得了相當不易的成就，也表明東帝汶決心顯示其作為一個主權(quán)國家的能力。當然，這也改善了東帝汶與東盟的關(guān)系，有助于東帝汶實現(xiàn)加入東盟的目標。2019年6月23日，第34屆東盟峰會通過主席聲明，指出對東帝汶申請東盟成員國取得了進展，期待盡快完成各種審查程序，并重申將對東帝汶提供能力建設方面的援助③。

東帝汶改善與東盟關(guān)系的另一個里程碑步驟是簽署《東南亞友好合作條約》（TAC）。《東南亞友好合作條約》是制定東盟原則的基本條約。因此，簽署TAC就意味著一個國家愿意接受和實行東盟原則?！稏|南亞友好合作條約》并非僅適用于東盟成員國，一些非東盟成員國特別是東盟對話伙伴國，如中國、日本、韓國、印度、澳大利亞、新西蘭、美國和俄羅斯等國也簽署了《東南亞友好合作條約》。因此，對東盟來說，東帝汶是作為地區(qū)還是非地區(qū)國家的身份簽署《東南亞友好合作條約》④會出現(xiàn)反差較大的效果。如果東帝汶作為地區(qū)國家簽署《東南亞友好合作條約》，就意味著東盟承認其是一個東南亞國家，可以開始進入修正TAC的進程和批準程序?！禩AC修訂第二議定書》第一條明確修改了TAC第18條第3款，指出“經(jīng)東南亞所有國家，即文萊達魯薩蘭國、柬埔寨王國、印度尼西亞共和國、老撾人民民主共和國、馬來西亞、緬甸聯(lián)邦、菲律賓共和國、新加坡共和國、泰王國和越南社會主義共和國的同意，東南亞以外的國家也可加入”該條約⑤，這意味著，如果東盟決定將東帝汶視為地區(qū)簽署國，就需要再有一個修正案，將東帝汶補充進東南亞國家的名單之中。2007年1月13日，東帝汶最終在菲律賓宿務舉行的第12屆東盟峰會期間加入了《東南亞友好合作條約》（TAC）⑥。《TAC修正第三議定書》也特別修正了第18條第3款，但并沒有將東帝汶包括在東南亞國家的類別中⑦。因此，從上述條款來看，毫無疑問，這是賦予了東帝汶非地區(qū)簽署國的身份，沒有產(chǎn)生任何效果，東帝汶加入東盟似乎并沒有真正迎來曙光。

東盟接納新成員的前景

《東盟憲章》的通過和批準被認為是東盟從一個非正式組織向一個正式組織轉(zhuǎn)變的重要標志①，也賦予了東盟國際法人資格。一般來說，國際組織的法人資格是通過多種方式獲得的，無論是直接來自政策文件、多邊協(xié)議，還是這些文件所產(chǎn)生的任何影響?？梢钥隙ǖ氖?，國際法人資格是體現(xiàn)在創(chuàng)始人的政治意志中的②。就東盟而言，國際法人資格是通過其組成文件產(chǎn)生的。按照《東盟憲章》第3條所述，東盟“作為一個政府間組織，因此被賦予了法人資格”③，這反映了東盟成員國成為國際法人的政治傾向。當然，在《東盟憲章》之前的東盟是否具備法人資格仍需要進一步討論。也就是說，在某種程度上，東盟創(chuàng)始成員國在建立東盟伊始就賦予了其法人地位④。同時，東盟要轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€更加以規(guī)則為基礎(chǔ)的組織需要成員國承擔義務，“采取一切必要的措施，包括頒布適當?shù)膰鴥?nèi)法，有效落實《東盟憲章》的條款，遵守所有成員國身份的義務”。這表明，合規(guī)成為所有成員國的義務。此外，《東盟憲章》賦予了東盟作為國際組織的合法性，基本上受到東盟管理機構(gòu)的權(quán)威決定的影響。也正是因為如此，東盟對待擴員議題也越來越慎重，對東帝汶來說，加入東盟之路也越來越困難。

首先，申請國的地理和政治身份歸屬界定。從任何角度上看，東帝汶都毋庸置疑應是一個位于東南亞的國家，絕對滿足東盟根據(jù)《東盟憲章》的首要條件，但東盟至今還沒有在正式文件中認可這一點。另外，從東盟制度體系上看，沒有明確表示應采取哪些措施才會被視為正式承認一個國家為東南亞國家的必要步驟。根據(jù)《東盟憲章》的要求，東盟國家要首先承認東帝汶的國家身份，特別是東南亞國家的身份。從所有東盟國家都邀請東帝汶作為東盟的嘉賓參加東盟的各種會議如東盟外交部部長會議和東盟峰會等情況來看，東盟國家實際上已經(jīng)承認東帝汶有能力作為一個主權(quán)國家與東盟建立各種關(guān)系，符合“東盟所有成員國都承認其為獨立主權(quán)國家”的標準。

其次，東盟機制相關(guān)程序的內(nèi)部評估。東帝汶是首個在《東盟憲章》通過后申請加入東盟的國家，東盟在落實相關(guān)程序規(guī)則方面依然處于探索階段?！稏|盟憲章》明確要求接受新成員“需要所有成員國的批準”⑤， 這就意味著東盟可能會要求東帝汶滿足盡量多的條件。東帝汶必須簽署加入東盟迄今已經(jīng)達成的各項相關(guān)政策文件， 特別是《東盟憲章》第6條所規(guī)定的，簽署《東盟憲章》的加入文件（Instrument of Accession）。另外，東帝汶必須顯示出履行東盟成員國義務的能力和意愿。這意味著東帝汶需要頒布一些相應的國內(nèi)法以有效執(zhí)行《東盟憲章》，履行成員的所有義務⑥。在東帝汶提交正式申請后，2011年3月4日，有權(quán)利評估成員國資格的東盟協(xié)調(diào)理事會組成了關(guān)于東帝汶申請為東盟成員國的東盟協(xié)調(diào)理事會工作組（ACCWG）。這種情況類似于當初評估柬埔寨、老撾和緬甸東盟成員資格時成立的東盟安全理事會工作組（ASCWG）⑦。一般來說，東盟協(xié)調(diào)理事會工作組也具有評估東盟三大支柱的類似功能，通過建議的方式?jīng)Q定東帝汶是否具備成員國履行義務的能力。然而，直到2012年4月的第20屆東盟峰會時，東盟協(xié)調(diào)理事會工作組才開始舉行會議討論考慮東帝汶加入東盟的問題⑧。

首屆東盟協(xié)調(diào)理事會工作組討論會是在2012年3月舉行的東盟外交高官、經(jīng)濟高官和東盟社會文化委員會組成的聯(lián)席會議，明確了東盟協(xié)調(diào)理事會工作組關(guān)于東帝汶申請加入東盟的職責范圍、現(xiàn)實意義以及對建設東盟共同體的作用。東盟協(xié)調(diào)理事會工作組的職責范圍包括厘定申請東盟成員資格的職責范圍、ACCWG的任務使命和工作方式以及其他有關(guān)申請東盟新成員身份的技術(shù)問題①。此外，根據(jù)東盟協(xié)調(diào)理事會工作組授權(quán)，在亞洲開發(fā)銀行的資助下，澳大利亞阿德萊德大學的理查德·龐弗雷特（Richard Pomfret）教授在2013年年初進行了一項研究，評估東帝汶加入東盟的經(jīng)濟影響②;新加坡東南亞研究所和拉惹勒南國際研究院在2015年年初進行了政治安全影響方面的研究;馬來西亞戰(zhàn)略與國際問題研究所進行了社會文化影響方面的研究。然而，也許是因為這些研究報告的知識產(chǎn)權(quán)屬于東盟③，包括東帝汶在內(nèi)，外界并不了解這些報告的具體內(nèi)容。另外，東盟協(xié)調(diào)理事會工作組關(guān)于東帝汶申請東盟成員資格的會議從未邀請過東帝汶官員。東盟秘書處工作人員也重申這些研究結(jié)果具有保密性質(zhì)，不會向公眾公布，甚至不會披露給東帝汶④。另一方面，從2013年開始，亞洲開發(fā)銀行一直對東帝汶?yún)⒓拥貐^(qū)經(jīng)濟一體化方面提供技術(shù)援助，特別是改革現(xiàn)有的制度機制和法律框架，將東帝汶遵守包括具有約束力的東盟法律文件的合規(guī)率從2015年的只有1.6%增加到2018年的50%⑤，滿足東盟共同體藍圖和其他方面的要求⑥，畢竟，東帝汶與東盟法律文件的合規(guī)率太低是影響東盟批準東帝汶加入的重要因素，擔心東帝汶在履行《東盟憲章》第6條規(guī)定的東盟成員國義務方面缺乏必要的能力。

再次， 國內(nèi)政治能否保持長期穩(wěn)定。盡管 《曼谷宣言》對此并沒有做出明確要求，但政治凝聚力是東盟要實現(xiàn)的目標之一，成員國的政治穩(wěn)定有助于將關(guān)注力集中到地區(qū)一體化議題上。這一點在柬埔寨加入東盟時非常隱晦但卻相當真切地反映出來。1997年，柬埔寨發(fā)生軍事政變，導致國內(nèi)政治不穩(wěn)定，加入東盟的進程停止了。為了表現(xiàn)得不是那么明顯，新加坡前總理吳作棟的理由是，政治穩(wěn)定與外國投資增加相關(guān)⑦。然而，鑒于柬埔寨處于中南半島的關(guān)鍵地理位置，東盟仍然希望柬埔寨成為其第10個成員國，同時也要求柬埔寨必須滿足相應的標準。為此， 東盟計劃建立由東盟常任委員會的前任、現(xiàn)任和下任主席組成的所謂“三駕馬車”。1998年7月26日，柬埔寨舉行選舉，成立了政府，得到了東盟的認可，并同意柬埔寨成為東盟第10個成員國⑧。東帝汶建國伊始的政治形勢一直都非常混亂，但2017年進行的首次獨立選舉體現(xiàn)了其政治還是相當穩(wěn)定的。盡管獨立時間不長，但東帝汶總統(tǒng)和議會的選舉都是以“和平的方式組織的”，許多東帝汶人也非常珍惜這種來之不易的民主權(quán)利⑨，體現(xiàn)出自己能維持國家政治穩(wěn)定的能力。相比之下，自從向東盟正式提出申請以來，東帝汶的政治局勢要比當時的柬埔寨要穩(wěn)定得多。

第四，東帝汶必須與現(xiàn)有的東盟成員國保持友好關(guān)系。這既與東盟要保持內(nèi)部凝聚力有關(guān)，也需要東盟成員國對新成員具有足夠的信任和信心?！稏|盟憲章》雖然規(guī)定了申請成員資格的條件，但一個國家真的要加入東盟，還是要取得所有東盟成員國的承認。東帝汶仍在進行國家建設，在許多方面還比較脆弱，在許多指標上距離東盟的要求還比較遠，導致部分東盟國家懷疑和擔心東帝汶履行成員義務的能力，在接受其為成員的問題上持保留甚至反對態(tài)度，難以在東盟內(nèi)部達成共識。部分東盟成員國不愿意東帝汶加入，原因是東帝汶的經(jīng)濟基礎(chǔ)太過于薄弱，可能會給東盟帶來負擔①。然而，這種理由似乎并不充分，因為東帝汶的經(jīng)濟狀況與CLMV國家特別是柬埔寨的差距并不是太大，東帝汶的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）在2014年還高于柬埔寨。因此，經(jīng)濟能力不應成為東帝汶能否加入東盟的唯一基礎(chǔ)②。當然， 還有一些東盟成員國特別是印度尼西亞對東帝汶加入東盟提供了強有力的支持。東帝汶在2011年印度尼西亞擔任東盟輪值主席國時正式提出加入東盟的申請也并不僅僅是巧合。

總的來看，盡管東盟在考慮接納東帝汶時會考慮各種因素，但許多因素并不是東盟的政策文件特別是《東盟憲章》明確要求的，而似乎是東盟成員國之間的一種默契，利用東盟內(nèi)部制度上的程序性，為東盟甚至自己獲取盡量多的空間和靈活性。當然，這也是一個國家申請成為東盟成員國時必須應對的重要問題。申請國要充分證明自己的能力，但每個成員國都有自己對成員國能力的界定和理解，缺乏明確的統(tǒng)一性。這種情況必然讓東盟在落實《東盟憲章》時面臨著許多無形和有形的制度障礙。東盟對成員國要履行的義務并沒有進行明確闡述。盡管東盟協(xié)調(diào)理事會工作組就東帝汶作為候選國所進行的獨立研究向東盟峰會提出了一些建議草案，但其并沒有明確說明東帝汶加入東盟應滿足哪些標準。這就讓東帝汶加入東盟成為東盟的一個議題，如東盟協(xié)調(diào)理事會工作組在2019年4月26日和9月20日舉行會議，專門討論東帝汶加入東盟的問題③，但何時才能解決仍需要繼續(xù)觀察。

結(jié)? 語

東盟擴員雖然沒有完全按照嚴格制度設計產(chǎn)生的結(jié)果，但也具有一些可以觀察的參考指標，反映了東盟接納新成員的政策和做法具有一定的時代特征，CLMV國家和東帝汶申請加入東盟的不同情況就充分說明了這一點。在這一過程中，《東盟憲章》的通過具有劃時代的意義，讓東盟從一個非正式組織變成了一個以規(guī)則為基礎(chǔ)的政府間國際組織?！稏|盟憲章》超越了《曼谷宣言》和《東南亞友好合作條約》，對東盟擴員還提出了其他方面的要求，如東南亞的地理屬性、主權(quán)獨立的國家特征、愿意接受東盟制度的約束以及具有履行成員國義務的能力和意愿等。這不僅要求東帝汶要根據(jù)東盟的政策文件對自己的國內(nèi)法進行必要的修改，而且要逐個與東盟既有成員國進行談判，以爭取東盟在決策時能形成共識。當然，考慮到東盟各成員在許多方面都存在著較大的異質(zhì)性，對許多問題都具有自己的理解和標準，要形成共識還是比較困難的。因此，在地理上屬于東南亞的東帝汶要加入東盟尚且非常困難，處于大洋洲的澳大利亞要成為東盟一員④的挑戰(zhàn)可能會更多、更復雜⑤。

（責任編輯： 羅? 梅）