機(jī)關(guān)事務(wù)管理制度建設(shè)中存在的問(wèn)題與對(duì)策

彭詒萱

為實(shí)現(xiàn)將我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的重要目標(biāo)，推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作的改革和調(diào)整成為了必然。自國(guó)家出臺(tái)《機(jī)關(guān)事務(wù)“十三五”規(guī)劃》《機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展規(guī)劃（2018-2020年）》以來(lái)，各省各地區(qū)結(jié)合自身的工作特征探索出了許多具有地方特色并能有效提高治理效能的制度機(jī)制。本文嘗試通過(guò)對(duì)這些制度機(jī)制的整體效果進(jìn)行評(píng)估，在對(duì)評(píng)估的結(jié)果分析下得出現(xiàn)階段機(jī)關(guān)事務(wù)管理制度建設(shè)中存在的問(wèn)題，并提出機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作提高治理效能的改進(jìn)建設(shè)的思路。

一、前言

黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)推進(jìn)我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了全面部署，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。十八大以來(lái)，我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)管理現(xiàn)代化改革工作也開(kāi)始了國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐探索。2016年《國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)工作“十三五”規(guī)劃》中明確指出，到2020年，現(xiàn)代機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制和運(yùn)行機(jī)制基本形成，管理科學(xué)化、保障法制化、服務(wù)社會(huì)化水平全面提升。2018年國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局出臺(tái)《機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展規(guī)劃（2018—2020年）》，提出提升機(jī)關(guān)事務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化水平、提高服務(wù)保障供給質(zhì)量和效率、助推機(jī)關(guān)事務(wù)工作改革創(chuàng)新發(fā)展。機(jī)關(guān)事務(wù)治理的治理效能反映的是保證黨政機(jī)關(guān)高效運(yùn)行、創(chuàng)新政府改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，是機(jī)關(guān)事務(wù)治理制度建設(shè)逐步完善、治理體系持續(xù)優(yōu)化和治理能力不斷提升帶來(lái)的整體性結(jié)果。

二、機(jī)關(guān)事務(wù)管理制度建設(shè)的問(wèn)題

（一）職能定位不清晰

首先，機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作的職能定位不清晰，不能滿足機(jī)關(guān)事務(wù)保障運(yùn)行的需要。不少機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)對(duì)新時(shí)期機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的使命和職責(zé)的認(rèn)識(shí)不夠清楚和準(zhǔn)確，把政府組成部門(mén)等同于社會(huì)服務(wù)企業(yè)，重服務(wù)輕管理。其次，機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作的管理方式錯(cuò)位，未滿足機(jī)關(guān)事務(wù)運(yùn)行保障科學(xué)化、合法化的要求。傳統(tǒng)的機(jī)關(guān)事務(wù)管理的工作方式仍是以自辦后勤為主，人員成本和服務(wù)成本高，不能滿足現(xiàn)代化管理高效率低成本的要求。第三，機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能有缺位，不能達(dá)到機(jī)關(guān)事務(wù)管理運(yùn)行保障的統(tǒng)籌管理、頂層設(shè)計(jì)。在機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)運(yùn)行中，日常管理雖也有一些制度和標(biāo)準(zhǔn)，但呈現(xiàn)的是碎片化和低層級(jí)的特征，執(zhí)行力弱，約束力不強(qiáng)，造成有些職能落實(shí)不到位，有些職責(zé)無(wú)法充分履行，也有一些行政行為不夠規(guī)范。對(duì)機(jī)關(guān)運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、服務(wù)、能源資源等統(tǒng)籌調(diào)配和使用管理不夠。

（二）部門(mén)間協(xié)同體系不健全

一是職能交叉、協(xié)同不夠。機(jī)關(guān)運(yùn)行的服務(wù)管理、資產(chǎn)管理、經(jīng)費(fèi)管理等職責(zé)，仍然有重疊、交叉。機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)與其他部門(mén)之間也存在職能交叉，協(xié)同不夠，尤其是財(cái)政局、住建局、審計(jì)局、接待辦等部門(mén)有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)管理、行政經(jīng)費(fèi)管理監(jiān)督、公務(wù)接待等方面存在權(quán)力交叉、分工不明、權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象。二是立法層次低、領(lǐng)域窄?！稒C(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》沒(méi)有上升為法律規(guī)定，規(guī)范事項(xiàng)不夠具體，原則性太強(qiáng)，缺乏有效監(jiān)督制約手段，導(dǎo)致權(quán)威性不夠，管理效力低，執(zhí)行效果打折扣。節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)實(shí)施條例、運(yùn)行成本控制辦法、后勤服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管辦法等還是空白，造成管理內(nèi)容不統(tǒng)一、制度標(biāo)準(zhǔn)不一致和地區(qū)發(fā)展不平衡。立法存在實(shí)施主體不夠明確、職責(zé)分工不夠明晰、運(yùn)行程序不夠細(xì)化等，造成整體運(yùn)行發(fā)展不均衡、機(jī)構(gòu)設(shè)置不同意、權(quán)責(zé)不配套等狀況。三是制度體系不健全。還未健全完善包括國(guó)有資產(chǎn)管理、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)管理、辦公用房管理、公務(wù)用車管理、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理、公務(wù)接待管理、機(jī)關(guān)后勤服務(wù)管理，以及政府購(gòu)買(mǎi)工程和服務(wù)等履職法規(guī)制度，還未健全流程化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的統(tǒng)一制度體系。

（三）信息化制度推進(jìn)不足

機(jī)關(guān)事務(wù)信息化缺乏頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，未能實(shí)現(xiàn)從國(guó)家到省級(jí)到市級(jí)再到縣級(jí)的統(tǒng)一平臺(tái)設(shè)計(jì)，缺少自上而下的總體規(guī)劃。且平臺(tái)建設(shè)缺乏全流程貫通。信息化平臺(tái)建設(shè)在功能完善性、先進(jìn)性，和調(diào)度、監(jiān)管的實(shí)用性等方面有所欠缺。全國(guó)各地機(jī)關(guān)事務(wù)系統(tǒng)在機(jī)關(guān)事務(wù)信息化方面投入不少的人力、物力和財(cái)力，但是各個(gè)平臺(tái)大都各自為政，各自獨(dú)立開(kāi)展，存在網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和推廣復(fù)制等的問(wèn)題，平臺(tái)從流程到數(shù)據(jù)相互獨(dú)立，且平臺(tái)的生命周期受政策影響大，就是同一地區(qū)的機(jī)關(guān)事務(wù)的業(yè)務(wù)平臺(tái)都存在信息孤島現(xiàn)象，業(yè)務(wù)平臺(tái)各有自己的數(shù)據(jù)底層，平臺(tái)之間無(wú)法互聯(lián)互通。

（四）資源共享和節(jié)約原則貫徹不徹底

資源優(yōu)化配置不均等、不均衡。在長(zhǎng)期制度安排的慣性作用下，還沒(méi)從體制機(jī)制上根本性地突破部門(mén)利益羈絆，不均衡的利益分配機(jī)制在各個(gè)地方、部門(mén)或單位不斷固化，加上市場(chǎng)調(diào)節(jié)的受阻，使不合理的既得利益逐步合法化、不均衡的利益分配不斷固定化，從而阻礙機(jī)關(guān)服務(wù)保障資源要素的優(yōu)化配置。部門(mén)之間共建共享程度不夠，信息溝通不暢，影響辦事效率，管理成本增加。資源浪費(fèi)現(xiàn)象仍然存在，有的機(jī)關(guān)白天黑夜燈火通明，電腦開(kāi)了不關(guān)，自來(lái)水跑冒滴漏，辦公電話公私通用，可發(fā)不可發(fā)的文件堆積如山，日積月累浪費(fèi)驚人，辦公資源浪費(fèi)嚴(yán)重。國(guó)有資產(chǎn)使用效率不高，有些地區(qū)單位的國(guó)有資產(chǎn)被嚴(yán)重閑置，不能實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)為社會(huì)服務(wù)的目的，導(dǎo)致某種程度腐敗現(xiàn)象的誕生。

三、完善機(jī)關(guān)事務(wù)管理制度建設(shè)的對(duì)策

（一）強(qiáng)化機(jī)關(guān)事務(wù)管理的職能定位和組織定位

隨著社會(huì)的發(fā)展變化、機(jī)構(gòu)深化改革要求及自身工作的需要，機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)準(zhǔn)確把握職能定位，加強(qiáng)職能建設(shè)，做好管理保障服務(wù)等基礎(chǔ)工作，實(shí)現(xiàn)從干后勤向管后勤、理后勤的轉(zhuǎn)變，不斷的強(qiáng)化職能定位和組織定位，確保更加科學(xué)合理，運(yùn)行有效。機(jī)關(guān)事務(wù)管理局應(yīng)完善自身制度建設(shè)，推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)法定。注重統(tǒng)籌流程、統(tǒng)籌網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)籌隊(duì)伍，充分發(fā)揮政務(wù)接待牽頭抓總的樞紐作用，積極推進(jìn)資源整合，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方工作，形成大接待工作格局和整體合力。增強(qiáng)法治化、保障性、需求側(cè)思維，樹(shù)立創(chuàng)新意識(shí)，改變傳統(tǒng)的管理思維和模式，不斷提升管理水平。

（二）優(yōu)化機(jī)關(guān)事務(wù)規(guī)范化協(xié)同機(jī)制

建立常態(tài)化聯(lián)系機(jī)制。機(jī)關(guān)事務(wù)管理局應(yīng)建立“橫到邊、縱到底”的溝通協(xié)調(diào)工作機(jī)制，定期組織省發(fā)展改革、財(cái)政等相關(guān)部門(mén)分析研究，協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)工作。按時(shí)定時(shí)召開(kāi)全市機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作聯(lián)席會(huì)，推動(dòng)資產(chǎn)、物業(yè)、安全、餐飲、會(huì)務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，形成規(guī)范統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作量化標(biāo)準(zhǔn)。建立科學(xué)決策常態(tài)機(jī)制，構(gòu)建依法決策機(jī)制，堅(jiān)持依法、民主、科學(xué)決策，確保決策科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。建立督查通報(bào)機(jī)制，對(duì)個(gè)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)整改問(wèn)題，確保任務(wù)落實(shí)見(jiàn)效。創(chuàng)建領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制，制定部門(mén)間工作制度，明確人員分工，確定工作職責(zé)，共商考核激勵(lì)機(jī)制。

（三）提升機(jī)關(guān)事務(wù)信息化水平

以信息化建設(shè)為載體，完善建設(shè)機(jī)關(guān)辦公用房、公務(wù)車輛、公物倉(cāng)及公文處理等信息管理平臺(tái)，增強(qiáng)機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)透明度，提升信息化管理水平，為機(jī)關(guān)事務(wù)工作加檔提速。利用信息技術(shù)高速化、數(shù)字化、智慧化等特點(diǎn)，通過(guò)固化標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)化流程等方式，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。推進(jìn)手段信息化，通過(guò)OA辦公系統(tǒng)、門(mén)戶網(wǎng)站、微信微博、移動(dòng)APP，以及全省公務(wù)用車管理平臺(tái)和國(guó)有資產(chǎn)處置平臺(tái)等信息化載體，進(jìn)一步加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化推動(dòng)過(guò)程中的信息獲取與互動(dòng)交流。提升共建平臺(tái)，建設(shè)公車管理、資產(chǎn)管理信息平臺(tái)，利用互聯(lián)網(wǎng)、微信、手機(jī)APP等手段建設(shè)統(tǒng)一機(jī)關(guān)事務(wù)信息化管理平臺(tái)。

（六）貫徹共治共建共享原則

健全和落實(shí)公民參與具體制度，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，積極探索公民參與的切實(shí)有效的制度。規(guī)范參與流程，以法律、法規(guī)明確規(guī)定不同類型、不同形式公民參與的程序和方法。疏通參與渠道，順暢的渠道是公民有效參與的基本條件，開(kāi)通網(wǎng)上平臺(tái)供公民參與機(jī)關(guān)事務(wù)管理的監(jiān)督工作。建立滿意度回訪機(jī)制，擴(kuò)大管理服務(wù)保障對(duì)象在標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)過(guò)程中的參與度，按照一個(gè)人自己的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)政府官員和其他參與者的能力，不斷提升用戶滿意度和獲得感，聽(tīng)群眾說(shuō)、向群眾講，暢通群眾信息反饋通道，讓黨員干部更好地傾聽(tīng)群眾聲音，力所能及地幫助群眾解決一些實(shí)際困難。推進(jìn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，完善改革配套制度。按照轉(zhuǎn)變政府職能的總體要求，堅(jiān)持管辦分開(kāi)、政事分開(kāi)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會(huì)化改革，逐步實(shí)現(xiàn)自辦服務(wù)或自辦機(jī)構(gòu)服務(wù)向購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)變，凡適合社會(huì)力量承擔(dān)的后勤服務(wù)事項(xiàng)，都通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式實(shí)施。解決“買(mǎi)什么、怎么買(mǎi)、怎么管”的問(wèn)題。有效地進(jìn)行公民教育，讓公民逐步形成一定的政治思維和行為模式，認(rèn)識(shí)到作為國(guó)家的主體，如何真正認(rèn)識(shí)國(guó)家的制度、法律以及如何實(shí)際操作這些制度。認(rèn)識(shí)到政府的決策也是和自身是息息相關(guān)的，克服在社會(huì)生活中的冷漠和消極態(tài)度，使公民關(guān)注政府的各項(xiàng)決策，同時(shí)能夠在活動(dòng)中表達(dá)自己的想法和意愿，從而提高公民的參與意識(shí)。機(jī)關(guān)事務(wù)管理局網(wǎng)站應(yīng)對(duì)辦事流程、辦事情況進(jìn)行公開(kāi)，方便公民更好的理解、認(rèn)識(shí)業(yè)務(wù)工作的實(shí)際。

（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）