師緒 余冰潔 熊夢琪 冷暄 楊婷雯
摘 要:我們對ZX市兩村的水環(huán)境治理現(xiàn)狀展開實(shí)地調(diào)查,發(fā)現(xiàn)湖水污染的主要原因是投肥養(yǎng)魚、家禽家畜和化肥農(nóng)藥。當(dāng)?shù)卣畬Υ瞬扇×瞬簧俅胧?,被訪者對治理效果褒貶不一。在詳細(xì)分析了5大實(shí)施困境的基礎(chǔ)上,借鑒琵琶湖的治理經(jīng)驗(yàn),對政府和社會組織提出了一些可行性對策建議,希望對當(dāng)?shù)厮h(huán)境治理有所助力。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村水環(huán)境;治理效果;投肥養(yǎng)魚
農(nóng)村水環(huán)境是指分布在廣大農(nóng)村的河流、湖沼、溝渠、池塘、水庫等地表水體、土壤水和地下水體的總稱,是農(nóng)村生產(chǎn)生活不可缺少的基礎(chǔ)條件[1]。
在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下,習(xí)近平強(qiáng)調(diào)新形勢下推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展,關(guān)鍵是要正確把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。從環(huán)境保護(hù)與治理上來看,《巴黎協(xié)定》的最大貢獻(xiàn)在于明確了全球共同追求的“硬指標(biāo)”,各方將加強(qiáng)對氣候變化威脅的應(yīng)對[2]。而解決農(nóng)村水環(huán)境污染問題,改變以犧牲環(huán)境為代價的舊發(fā)展模式,就具有一定必要性;從社會層面看,當(dāng)前人們主要聚焦于湖區(qū)水質(zhì)現(xiàn)狀及治理領(lǐng)域,改善水質(zhì)既造福一方,利于可持續(xù)發(fā)展,也是當(dāng)?shù)啬壳懊媾R的非常棘手的問題,所以很有研究意義和價值。
在我國達(dá)不到飲用水源標(biāo)準(zhǔn)的水體中,湖泊(水庫)占比程度最高(33.9%),其次是省界水體(32.9%)。為此,我們著眼于“強(qiáng)力推動長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)優(yōu)先,綠色發(fā)展走在前列”,才鎖定水環(huán)境治理,希望進(jìn)行深入研究。
近五年來我國學(xué)者關(guān)注農(nóng)村水環(huán)境治理,有過不少研究。經(jīng)過調(diào)查,莫欣岳[3]等發(fā)現(xiàn),我國農(nóng)村水污染影響范圍廣、程度深,污染事件頻發(fā)。王昶[4]等認(rèn)為農(nóng)村生活污水總量小、缺乏收集和輸送設(shè)施,各種洗滌劑用量增加,污水處理工藝不連續(xù)。王海棠[5]等發(fā)現(xiàn)徐州市8個行政村農(nóng)村水體污染主要存在土壤、農(nóng)作物以及地下水風(fēng)險。水環(huán)境污染的癥結(jié)到底是什么?金燕卿[6]認(rèn)為是環(huán)境保護(hù)設(shè)施與環(huán)境規(guī)劃不完善,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和養(yǎng)殖場布局不合理、缺乏環(huán)境政策制約機(jī)制等。謝菲[7]等認(rèn)為漢江流域襄陽段雙重管理制度割裂管理的統(tǒng)一性,存在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)匱乏、管理職能交叉等問題。針對上述問題,俞輝[8]提出實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水環(huán)境治理要從高度集權(quán)的單向化管理向以“政府主導(dǎo)、農(nóng)民參與”的多元治理格局轉(zhuǎn)變、加快建立覆蓋全國的農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測體系。于瀟,孫小霞[9]建議協(xié)調(diào)好各主體關(guān)系,用互聯(lián)網(wǎng)新媒介發(fā)展構(gòu)建橋梁,多方聯(lián)動(村委會、環(huán)境服務(wù)商、第三部門、學(xué)術(shù)團(tuán)體等)、信息互動、共享資源。
這些文獻(xiàn)都給我們很多啟發(fā),我們于2018年7月進(jìn)入Z鎮(zhèn)兩村調(diào)查,希望探究中部農(nóng)村水環(huán)境問題的現(xiàn)狀及成因。
我們采用了問卷法、訪談法和座談會法。其中,發(fā)放問卷300份,回收290份,合格問卷是280份,有效百分比為96.6%,另對22位村干部及村民進(jìn)行了訪談;用SPSS軟件對問卷進(jìn)行了數(shù)據(jù)處理和分析;在調(diào)查會上,我們聽取了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)技站、環(huán)保局、畜牧局等單位及部分村民代表的意見和建議。
我們希望通過實(shí)地調(diào)查,針對治理困境提出一些可行性建議。
一、現(xiàn)狀調(diào)查
筆者認(rèn)為,此調(diào)查點(diǎn)具一定代表意義,其居民人均收入在湖北省中部處于中等水平;曾被評選為美麗鄉(xiāng)村,水資源豐富,既與調(diào)查主題相契合,也與當(dāng)?shù)卣铝τ谒h(huán)境治理工作方向相一致;更重要的是具備一定人脈關(guān)系,能獲得真實(shí)有效的資料。
(一)調(diào)查點(diǎn)概況
S村位于Z鎮(zhèn)北部,地處大洪山南簏、H水庫之濱。Q村位于Z市北部38公里處,H水庫庫區(qū)。兩村以種植水稻和牲畜養(yǎng)殖為主要生計方式。現(xiàn)留守村中的居民大多是老人、婦女和兒童。
通過數(shù)據(jù)收集可知,S村在2017年農(nóng)民人均純收入上漲至17986元。Q村全村基本實(shí)現(xiàn)了沼氣全覆蓋,年出欄優(yōu)質(zhì)生豬2.5萬頭、優(yōu)質(zhì)魚3000噸、優(yōu)質(zhì)大米650噸、優(yōu)質(zhì)水果500噸。生態(tài)農(nóng)業(yè)有力地推動了農(nóng)民的持續(xù)增收,在2017年全村人均可支配收入達(dá)到17800元。
(二)水環(huán)境現(xiàn)狀分析
經(jīng)過問卷和訪談,我們收集到當(dāng)?shù)鼐用駥λh(huán)境現(xiàn)狀的評價和態(tài)度。
所有村民中,31.3%的居民認(rèn)為水質(zhì)非常差、19.3%的居民認(rèn)為水質(zhì)較差、31.4%的居民認(rèn)為水質(zhì)一般、15.5%的居民認(rèn)為水質(zhì)較好、2.5%的居民認(rèn)為水質(zhì)很好??梢?1.8%的居民對水質(zhì)評價在一般及以下,其中31.1%的居民認(rèn)為水質(zhì)非常差,這說明當(dāng)?shù)厮|(zhì)污染現(xiàn)象較為嚴(yán)重,居民對水環(huán)境的滿意度不高。僅有2.5%的居民認(rèn)可當(dāng)前水質(zhì),其中主要有小型養(yǎng)豬戶和長期未居住在此的村民。
在調(diào)查過程中我們發(fā)現(xiàn),居民認(rèn)為污染的原因主要是投肥養(yǎng)魚(占比96%)、家禽家畜的糞便(占比69%)以及化肥農(nóng)藥(占比54%)。
針對養(yǎng)豬對環(huán)境的影響問題,村民中認(rèn)為養(yǎng)豬對環(huán)境影響“很大”(14.6%)和“較大”的被訪者(35.7%)占50.3%,而認(rèn)為養(yǎng)豬對環(huán)境影響“不太大”(22.9%)和“沒有影響”(20.7%)的居民占43.6%。
為什么近一半的被訪者認(rèn)為養(yǎng)豬對環(huán)境影響不太大呢?我們想了解他們的養(yǎng)豬頭數(shù)對該問題的評價影響有多大。于是分析了“養(yǎng)豬數(shù)量對環(huán)境影響程度”。
由表1可知,沒有養(yǎng)豬的被訪者(61.7%)認(rèn)為,養(yǎng)豬對環(huán)境影響較大,而養(yǎng)100頭豬以上的被訪者中持這一態(tài)度的僅占28.6%;養(yǎng)61~100頭豬的被訪者(60.8%)認(rèn)為,養(yǎng)豬對環(huán)境影響不太大(39.1%)、甚至沒有影響(21.7%)。這說明養(yǎng)豬頭數(shù)大大影響到被訪者的評價。
總體看來有一半以上(50.3%)的被訪者認(rèn)為養(yǎng)豬對環(huán)境造成一定的影響,大多是60頭以下生豬的養(yǎng)殖戶,由于規(guī)模小,養(yǎng)殖產(chǎn)生的糞便容易處理,對環(huán)境危害小;大部分飼養(yǎng)60頭以上生豬的養(yǎng)殖戶評價卻相反(43.6%),主要是擔(dān)心生計受到影響,自身利益受損。
通過對有誰進(jìn)行過湖水保護(hù)這方面的宣傳問題的調(diào)查我們發(fā)現(xiàn),對湖水保護(hù)進(jìn)行過宣傳的順位排列依次是:村委會(43.2%)、H管理處(24.3%)、市政府(3.9%)。從訪談也同樣印證了一點(diǎn),村委會是保護(hù)湖泊水質(zhì)的主要宣傳者,只是宣傳效果并不理想。
那么近年來,以村委會為代表的政府究竟為水環(huán)境治理,尤其是防止污染做過些什么?效果如何呢?
根據(jù)訪談和調(diào)查會的資料發(fā)現(xiàn),針對投肥養(yǎng)魚這一主要污染源,當(dāng)?shù)卣谥只厥諏水庫的個人承包經(jīng)營權(quán),已拆除庫區(qū)200米范圍內(nèi)的豬圈,力圖從源頭進(jìn)行治理。關(guān)于生活廢水和垃圾的處理,兩村于2017年增購垃圾清運(yùn)車1臺,封閉式垃圾箱12個,對敞口式垃圾桶進(jìn)行更換,農(nóng)村垃圾得到處置。同時,還對村里214家農(nóng)戶的旱廁進(jìn)行了拆除和改造,截至調(diào)查結(jié)束時,已完成196戶,只有18戶正在改造。為了減少面源污染,農(nóng)技站于2017年實(shí)施了化肥減量增效工程,農(nóng)作物產(chǎn)量增產(chǎn)31.8Kg,增幅2.9%,專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治作業(yè)效率較人工提高8.3-35.7倍,化學(xué)農(nóng)藥用量減少5%左右,天敵種群數(shù)量顯著上升,在一定程度上,當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境有所改善。
對水環(huán)境治理的效果村民ZYY評價說:“目前的水質(zhì)正在改善,老百姓是看在眼里記在心里?!边@也應(yīng)證了我們調(diào)查的結(jié)果,村民中認(rèn)為效果一般的比重最高(34.6%),其次是認(rèn)為效果較好的(33.6%),其次是認(rèn)為效果不太好(16.4%)和效果不好(7.9%)的。這說明村里采取的治理措施雖然取得了一定的成效,但是力度卻還不夠。
通過上述分析可以看出,當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀為:水環(huán)境質(zhì)量大大下降,污染主因是投肥養(yǎng)魚和面源污染(家禽家畜的糞便、化肥農(nóng)藥);一部分人認(rèn)為養(yǎng)豬對環(huán)境影響大,養(yǎng)殖大戶的評價卻相反;水環(huán)境治理的宣傳工作H管理站主導(dǎo),村委會積極配合;村民對保護(hù)水環(huán)境持積極態(tài)度;以村委會為代表的相關(guān)政府雖然采取了不少治理舉措,但是效果卻差強(qiáng)人意。
二、水環(huán)境治理的困境及成因
在問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上,我們希望通過訪談和調(diào)查會來了解當(dāng)?shù)卦谥卫硭h(huán)境的過程中遭遇到哪些困境,其成因又是什么。調(diào)查發(fā)現(xiàn),水環(huán)境治理困難重重,主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。
(一)利益難平衡
政府依靠村委會開展治理,與村民的利益產(chǎn)生了尖銳的矛盾,各方利益難以平衡。
1. 村民的利益。從上個世紀(jì)末該地進(jìn)行了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,農(nóng)民增收主要靠生豬喂養(yǎng)和投肥養(yǎng)魚,正如鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)所言“豬魚配套是我鎮(zhèn)的四大產(chǎn)業(yè)之一。”經(jīng)過20年的發(fā)展已成規(guī)模,豬魚配套已經(jīng)成為村民的主要生計方式。如前所述,造成當(dāng)?shù)厮h(huán)境污染的主因是投肥養(yǎng)魚(96%)和家禽家畜糞便(69%)。如果想從源頭上治理,勢必會影響到村民的生計,與其利益產(chǎn)生沖突。
2. 基層干部的利益。案例1:兩村的村干部C提到:“你看,就像你昨天聽到的那樣,讓我們做群眾工作,把離水庫200米范圍內(nèi)的豬圈扒掉,退垸還湖,要求保持村里的穩(wěn)定,又不允許上訪……你說難不難?豬魚配套是我們每家每戶多年的生路,過去還作為成功試點(diǎn)大力宣傳過的,現(xiàn)在要他們馬上拆,可能嗎?他們吃什么,喝什么?還沒有開始,有人聽到點(diǎn)風(fēng)聲,就開始激動,要罵街拼命了。這些工作不做又不行,我們不做誰去做,我們基層的工作不容易啊……”。
從案例1中我們可以發(fā)現(xiàn),改革開放以來,經(jīng)濟(jì)效益好壞成為考核地方干部政績的主要指標(biāo),甚至成為干部選拔、任用的重要依據(jù),重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)境之風(fēng)盛行。于是以創(chuàng)新、開發(fā)為名,提倡“豬魚配套”,還將大片湖面、水庫相繼承包出去。承包商為節(jié)約成本,大肆進(jìn)行投肥養(yǎng)魚,短短幾年就污染了整個水環(huán)境。如今為了治污,又要基層干部去拆豬圈、禁止投肥養(yǎng)魚、禁止圍垸養(yǎng)魚,政績的衡量轉(zhuǎn)而變成治污效果,還要防止村民上訪,因?yàn)檫@屬于一票否決制的一項指標(biāo)。前后矛盾的管理重心和考核指標(biāo),使基層干部舉步維艱,甚至出現(xiàn)畏難情緒。
(二)執(zhí)法較難
案例2:干部X說:“畜禽養(yǎng)殖不歸我們管,歸地方政府管,這塊由環(huán)保局負(fù)責(zé),他們負(fù)責(zé)拆遷這方面,我們主要負(fù)責(zé)前期工作。治理工作由環(huán)保局、公安、水產(chǎn)、土地、畜牧局共同治理、聯(lián)合執(zhí)法,實(shí)行專班負(fù)責(zé)?!?/p>
從案例2發(fā)現(xiàn)“三個和尚沒水吃”,所謂的聯(lián)合執(zhí)法,通常很難有成效,因?yàn)闄?quán)責(zé)不清。在水資源管理中政府實(shí)行多部門參與的多頭管理體制,各個部門分管一部分。在這種體制下,執(zhí)法主體林立,權(quán)責(zé)分散,統(tǒng)管部門與分管部門的關(guān)系尚未理順,職、責(zé)、權(quán)限劃分還不夠明確具體,相互交叉過多,缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。有關(guān)職能部門各自為政,沒有形成相互銜接的執(zhí)法管理網(wǎng)絡(luò),導(dǎo)致各部門都在管,又都管不到位。這就給地方保護(hù)主義以可趁之機(jī),使水資源保護(hù)效率低下。
(三)后續(xù)工作難到位
案例3:村干部C說:“現(xiàn)在的工作,讓基層很為難:上面沒有明確的保障措施,比如拆豬圈,政府該補(bǔ)貼多少、怎么補(bǔ)貼、那補(bǔ)貼,以后對將來村民的生計有什么影響?”對于賠付款也有村民提到:“現(xiàn)目前還找不到,有的說是先讓你拆,過后再補(bǔ),搞不清楚。”
案例3說明,相關(guān)的工作已經(jīng)開始,但政府后續(xù)的工作還沒有跟上。
1. 賠付款難落實(shí)。村民Q告訴我們:“拆豬圈的賠付款還沒到位和明確,賠多少能彌補(bǔ)村民的損失?到現(xiàn)在都不知道能不能給補(bǔ)償,能補(bǔ)償多少?!庇捎谘a(bǔ)償款遲遲沒到位,這關(guān)乎村民的直接利益,解決不好,就會產(chǎn)生對立情緒,不僅成為社會穩(wěn)定的隱患,還會直接影響政府在百姓心中的公信力。
2. 村民生計無著落。拆除豬圈、退垸還湖是水環(huán)境治理的必經(jīng)之路,可是村民今后靠什么方式謀生,當(dāng)?shù)卣丝陬^承諾補(bǔ)償之外,似乎并沒有什么好建議。調(diào)查點(diǎn)的大部分青壯年都外出打工,S和Q兩村已經(jīng)呈現(xiàn)出空心化。如果長此以往,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略靠誰實(shí)現(xiàn)?
(四)公眾參與機(jī)制不健全
在問卷統(tǒng)計中有44.3%的村民認(rèn)為,湖水保護(hù)需要大家共同參與。要想從源頭解決水污染問題,就要依靠社會各界的力量,尤其要讓當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c進(jìn)來,引入公眾參與機(jī)制,才能使治理落到實(shí)處,才能對治理效果進(jìn)行有效監(jiān)督。這是對政府管理的補(bǔ)充,還能培養(yǎng)公眾的環(huán)保意識。但是相關(guān)制度既不明確也不具體,不具有可操作性。
(五)缺乏社會組織的介入
對于“如果讓您來治理湖水,您會怎么做?”這個問題,有44.3%的人選擇了組織建立環(huán)保組織。
案例4:在座談會上,干部L也建議:“水環(huán)境治理新技術(shù)的推廣和應(yīng)用。比如:河道治理、河岸生態(tài)綠化、水生態(tài)循環(huán)利用等,都可以靠一些民間組織①來做?!?。
案例4說明,村民和村干部對于第三方參與水環(huán)境治理是持積極態(tài)度的,但是治理為什么需要第三機(jī)構(gòu)呢?有以下兩點(diǎn)因素。
1. 平衡各方利益。目前的治理中,基層政府既是運(yùn)動員又是裁判員,很難平衡好各方利益,如果引入第三方機(jī)構(gòu)(社會組織),更加公平公正,較容易化解各方的利害沖突。
2. 實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性。在水環(huán)境治理中,政府既是決策者、投資者、也是實(shí)施者和監(jiān)督者,幾乎包攬了治理中所有的角色,其他組織和個人很難在其中發(fā)揮應(yīng)有的作用。事實(shí)上,政府的能力是有限的,尤其是基層政府很難承擔(dān)如此重任,治理的可持續(xù)性難以實(shí)現(xiàn)。而有不少社會組織,在水環(huán)境治理方面有專業(yè)和技術(shù)上的優(yōu)勢,又能籌措到社會閑散資金,社會動員能力也很強(qiáng),正好可彌補(bǔ)這些不足。在提高治理效率的同時,也能實(shí)現(xiàn)水環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)性。
三、對策建議
因時因地因湖不同,水環(huán)境治理的方法也會有所不同。國外湖泊治理案例通??煞譃樯钏?、大中型淺水湖泊以及小型城市湖泊。 而我們調(diào)查點(diǎn)最大的水面屬于大中型淺水湖泊,可以參考國外相關(guān)湖泊的方法進(jìn)行治理。
以日本琵琶湖為例,琵琶湖治理的基本思路可概括為:水源保護(hù)、入水處理、湖水治理、生態(tài)恢復(fù)、立法管理、意識同步。最為突出的成功經(jīng)驗(yàn)表現(xiàn)在構(gòu)建多層次化組織機(jī)構(gòu)、嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)及法規(guī)以及全民參與的管理體系。同時,科學(xué)制定不同時期的治理目標(biāo),并持續(xù)堅持水資源綜合管理治理的理念。
借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn),針對前述困境,我們認(rèn)為有必要從政府和第三方機(jī)構(gòu)兩方面提出一些可行性建議。
對政府而言,首先,要加強(qiáng)水資源保護(hù)的宣傳力度,注重意識同步,從兒童抓起,從小學(xué)到中學(xué)都要開設(shè)環(huán)保類課程;到各村發(fā)放宣傳手冊,定期開辦環(huán)保講座,加強(qiáng)村民的環(huán)保意識。其次,要理順體制機(jī)制,增補(bǔ)水資源保護(hù)的具體實(shí)施細(xì)則,明確各執(zhí)法部門的權(quán)責(zé),更有效地對湖泊進(jìn)行管理。第三,要善于放權(quán),向社會公開招標(biāo),鼓勵第三方機(jī)構(gòu)——社會組織申報并承辦相關(guān)治理項目,監(jiān)督社會組織把補(bǔ)償款發(fā)放到位,維護(hù)政府在百姓心中的公信力。第四,幫助農(nóng)戶修繕排污系統(tǒng),引進(jìn)農(nóng)家肥和生物滅蟲法,盡量減少面源污染。第五,鼓勵村里的能人開發(fā)一些污染少、適合當(dāng)?shù)氐姆N植和養(yǎng)殖項目,建立農(nóng)業(yè)合作社,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)供銷一條龍,形成規(guī)模和特色,帶領(lǐng)村民致富的同時,真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)。
對社會組織而言,首先,可以通過投標(biāo)拿下政府項目,也可以向社會募集慈善款,為根治水污染,保護(hù)水資源籌措經(jīng)費(fèi)。其次,分目標(biāo)進(jìn)行治理,根據(jù)短期、中期和長期目標(biāo),制定可行性方案,有序?qū)嵤┓桨福桓氵\(yùn)動式治理。第三,需要整合資源,可動員社會各界參與,如聘請治水專家,引進(jìn)先進(jìn)科技,解決技術(shù)上的難題;邀請村民參與治理項目,為當(dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)治水人才,孵化社會組織。
綜上所述,我們發(fā)現(xiàn):一半以上的被訪者認(rèn)為目前湖水的水質(zhì)較差(50.6%)。認(rèn)為污染源主要來自投肥養(yǎng)魚(37.2%)、家禽家畜(26.7%)和化肥農(nóng)藥(20.9%),其中養(yǎng)豬頭數(shù)的多少影響著人們對污染源的態(tài)度。1/3以上的人認(rèn)為水資源保護(hù)應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)(38.9%),近一半的居民認(rèn)為應(yīng)該共同治理(44.3%)。村民參與湖水治理的意愿較強(qiáng)(72%)。對當(dāng)?shù)卣膽?yīng)對舉措,六成的人認(rèn)為不夠理想(59.9%)。研究發(fā)現(xiàn),當(dāng)?shù)厮h(huán)境治理的難點(diǎn)在于利益難平衡、執(zhí)法較難、后續(xù)工作難到位、公眾參與機(jī)制不健全、缺乏社會組織的介入等五個方面。借鑒琵琶湖的治理經(jīng)驗(yàn),提出了對策建議:政府要完善相關(guān)體制機(jī)制、購買社會組織的服務(wù);社會組織通過投標(biāo)整合資源,帶動村民一起參與治理。
相信在社會各界的不斷推動下,當(dāng)?shù)鼐用駮业街赂恍侣?,調(diào)查點(diǎn)的水環(huán)境也會得到根本改觀。
注 釋:
① 民間組織、第三方機(jī)構(gòu)如今統(tǒng)稱為社會組織。
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