美國(guó)能源新政對(duì)全球能源格局的影響與中國(guó)應(yīng)對(duì)策略

張曉濤 易云鋒

摘要：能源既是一國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要保障，也是大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)和戰(zhàn)略遏制對(duì)手的手段。能源安全不僅在于保證能源的供應(yīng)和使用，而且在于穩(wěn)定國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、外交等大局。美國(guó)總統(tǒng)特朗普?qǐng)?zhí)政后，美國(guó)能源政策目標(biāo)從能源獨(dú)立向能源主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，并提出了多項(xiàng)明顯有別于美國(guó)以往各屆政府的政策主張。特朗普能源新政的核心在于重點(diǎn)扶持本土化石能源產(chǎn)業(yè)。近三年來(lái)，美國(guó)在國(guó)際能源版圖上的地位更加凸顯，給低迷的國(guó)際能源價(jià)格帶來(lái)更大的下行壓力，進(jìn)一步改變?nèi)蛴蜌馐袌?chǎng)既有價(jià)格干預(yù)機(jī)制，加快重塑現(xiàn)有全球能源供給格局和能源地緣政治，增加全球氣候環(huán)境治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度，并進(jìn)而通過(guò)價(jià)格、市場(chǎng)預(yù)期、能源地緣政治等多種渠道對(duì)我國(guó)能源市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)安全產(chǎn)生影響。面對(duì)特朗普能源政策帶來(lái)的挑戰(zhàn)，我國(guó)唯一的選擇就是化解風(fēng)險(xiǎn)，趨利避害。具體而言，就是要尋求利益契合點(diǎn)，構(gòu)建包容開(kāi)放的能源安全命運(yùn)共同體；要正視自身能源需求，深化中美能源貿(mào)易、投資與技術(shù)合作；要?jiǎng)?wù)實(shí)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，不斷開(kāi)拓陸海能源戰(zhàn)略通道；要提高能源進(jìn)口多元化水平，繼續(xù)推動(dòng)能源企業(yè)“走出去”。

關(guān)鍵詞：特朗普能源新政；化石能源；全球能源格局；能源安全

中圖分類號(hào)：F416.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007-8266（2019）08-0072-08

能源既是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要保障，也是大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)和在戰(zhàn)略上遏制對(duì)手的手段。因此，能源安全不僅在于保證能源的供應(yīng)和使用，而且在于穩(wěn)定國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、外交等大局。美國(guó)總統(tǒng)唐納德·特朗普（Donald John Trump）在其競(jìng)選期間就曾多次承諾，將推動(dòng)能源發(fā)展作為其執(zhí)政的優(yōu)先事項(xiàng)之一。特朗普?qǐng)?zhí)政后，很快就將美國(guó)能源政策的目標(biāo)從能源獨(dú)立升級(jí)為能源主導(dǎo)，并在能源領(lǐng)域?qū)嵤┝艘幌盗屑みM(jìn)的改革。當(dāng)前，我國(guó)作為全球新興經(jīng)濟(jì)體中最大的能源消費(fèi)國(guó)和能源進(jìn)口國(guó)，能源安全問(wèn)題已經(jīng)成為關(guān)乎國(guó)家安全的重大戰(zhàn)略性問(wèn)題。近年來(lái)，我國(guó)通過(guò)上海合作組織、金磚國(guó)家峰會(huì)、“一帶一路”倡議等平臺(tái)和方式，開(kāi)辟了多條參與全球能源合作與能源治理的新渠道，努力構(gòu)筑保障國(guó)家能源安全的新型能源合作體系。面對(duì)復(fù)雜多變的世界局勢(shì)，準(zhǔn)確研判世界能源格局與走向，以前瞻性思維謀劃國(guó)家能源戰(zhàn)略，對(duì)維護(hù)我國(guó)能源安全與經(jīng)濟(jì)安全極為重要。

一、特朗普能源新政與美國(guó)歷屆政府能源政策的差異

美國(guó)政府對(duì)能源進(jìn)行政策干預(yù)始于20世紀(jì)20年代，20世紀(jì)70年代趨于完備。1973年，第一次國(guó)際石油危機(jī)爆發(fā)后，美國(guó)開(kāi)始將能源問(wèn)題提升到關(guān)系國(guó)家安全的戰(zhàn)略層面，并確立了國(guó)家能源獨(dú)立的目標(biāo)。此后，歷屆美國(guó)總統(tǒng)普遍加強(qiáng)了對(duì)能源問(wèn)題的干預(yù)，并圍繞能源獨(dú)立目標(biāo)進(jìn)行了一系列的政策調(diào)整。具體參見(jiàn)表1。特朗普?qǐng)?zhí)政后，在政策目標(biāo)上提出，要確立美國(guó)在全球的能源主導(dǎo)地位，從而一舉超越了以往各屆政府所追求的能源獨(dú)立目標(biāo)。同時(shí)，特朗普在執(zhí)政理念、政策主張、施政措施等方面，與以往各屆政府相比，也表現(xiàn)出了明顯的差異。

（一）以能源新現(xiàn)實(shí)主義代替能源新自由主義

特朗普反對(duì)簡(jiǎn)單地拋棄化石能源與過(guò)度地支持可再生能源，轉(zhuǎn)而支持具有資源優(yōu)勢(shì)的煤炭、油氣等傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)以使其煥發(fā)生機(jī)，更快地實(shí)現(xiàn)美國(guó)能源主導(dǎo)的目標(biāo)。對(duì)于特朗普在能源領(lǐng)域所表現(xiàn)出的極端務(wù)實(shí)的理念，美國(guó)能源部長(zhǎng)佩里曾將之概括為一種涵蓋能源實(shí)用主義、經(jīng)濟(jì)民族主義與民粹主義等諸多政治思潮的混合體，即能源新現(xiàn)實(shí)主義。[ 1 ]能源新現(xiàn)實(shí)主義的實(shí)質(zhì)是重視和開(kāi)發(fā)本土具有價(jià)格優(yōu)勢(shì)的傳統(tǒng)化石能源，依靠技術(shù)創(chuàng)新對(duì)化石能源進(jìn)行改良，從而不僅可以實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)的低碳化，而且可使傳統(tǒng)化石能源產(chǎn)業(yè)煥發(fā)生機(jī)，為美國(guó)創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)脫虛向?qū)崱 2 ]從美國(guó)能源政策演化的歷程看，特朗普?qǐng)?zhí)政后倡導(dǎo)的能源新現(xiàn)實(shí)主義是對(duì)美國(guó)政府自20世紀(jì)70年代以來(lái)新自由主義政策路線的終結(jié)。

（二）更加重視傳統(tǒng)化石能源

特朗普政府制定的美國(guó)優(yōu)先能源計(jì)劃明確指出，美國(guó)的能源政策旨在開(kāi)發(fā)更多廉價(jià)的能源，推動(dòng)國(guó)家能源獨(dú)立目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2017年3月28日，在二十多名煤礦工人和部分聯(lián)邦政府官員的見(jiàn)證下，特朗普簽署《能源獨(dú)立行政令》，宣布暫?！稓夂蛐袆?dòng)計(jì)劃》《清潔電力計(jì)劃》等多項(xiàng)奧巴馬時(shí)期頒布的計(jì)劃和法令。[ 3 ]特朗普在提升化石燃料在美國(guó)經(jīng)濟(jì)中地位的同時(shí)，還解除了諸多對(duì)化石燃料生產(chǎn)的限制，如簽署擴(kuò)大近海石油開(kāi)采的行政命令，拍賣北極海域新開(kāi)采權(quán)，減少油氣租約的環(huán)保限制，推廣清潔煤技術(shù)，恢復(fù)拱心石（Keystone XL）、達(dá)科他（Dakota Access）等有爭(zhēng)議石油管道的建設(shè)。

（三）對(duì)清潔能源和可再生能源的政策趨于保守

從施政措施看，特朗普唯一看重的清潔能源技術(shù)只有清潔煤技術(shù)，他基本否定了奧巴馬政府推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)低碳化和應(yīng)對(duì)氣候變化的政策依據(jù)，不僅取消了一批可再生能源的重點(diǎn)扶持項(xiàng)目，而且“應(yīng)對(duì)氣候變化”不再于聯(lián)邦政府政策議程中出現(xiàn)，這些事實(shí)無(wú)不意味著特朗普政府對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)的政策取向已經(jīng)發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變。[ 4 ]與奧巴馬政府相比，特朗普政府針對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)給予的聯(lián)邦政策扶持，無(wú)論是在力度上還是在范圍上都有顯著變化。特朗普政府重視傳統(tǒng)化石能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而對(duì)于包括清潔能源和可再生能源在內(nèi)的新型能源則態(tài)度趨于保守，這其中有著非常明顯的經(jīng)濟(jì)邏輯和戰(zhàn)略考量。由于新能源產(chǎn)業(yè)在全世界仍然是一種“幼稚產(chǎn)業(yè)”，盡管近年來(lái)產(chǎn)業(yè)規(guī)模成長(zhǎng)較快，但依然離不開(kāi)持續(xù)的政策扶持和資金補(bǔ)貼。很顯然，新能源產(chǎn)業(yè)短期內(nèi)尚難以對(duì)特朗普政府的“制造業(yè)回歸”政策形成強(qiáng)有力的支持，而本土的煤炭和油氣資源不僅產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟，而且具備儲(chǔ)量豐富、開(kāi)采成本低、產(chǎn)品價(jià)格低廉等優(yōu)勢(shì)，可以很好地契合特朗普政府重振美國(guó)制造業(yè)、吸引制造業(yè)回歸的戰(zhàn)略意圖。

（四）堅(jiān)持美國(guó)優(yōu)先導(dǎo)向，將全球環(huán)境保護(hù)與氣候治理置于次要位置

共和黨長(zhǎng)期質(zhì)疑化石能源消費(fèi)所帶來(lái)的全球變暖和氣候惡化等后果，特朗普本人也是如此?？偨y(tǒng)大選期間，特朗普曾一度否認(rèn)全球變暖的真實(shí)性，甚至多次許諾，一旦當(dāng)選就將帶領(lǐng)美國(guó)退出2015年簽署、2016年11月生效的《巴黎協(xié)定》（Paris Agree？ ment），取消美國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)氣候治理項(xiàng)目的各項(xiàng)資金支持。《巴黎協(xié)定》的核心目標(biāo)在于，使全球平均氣溫上升的幅度不高于2攝氏度或3.6華氏度（與工業(yè)化之前的水平相比），增強(qiáng)全球應(yīng)對(duì)氣候變化威脅的能力，并努力將氣溫升幅進(jìn)一步控制到1.5攝氏度以內(nèi)。[ 5 ]如果美國(guó)缺乏有效的二氧化碳減排措施和捕獲手段，那么加入《巴黎協(xié)定》就意味著，美國(guó)不僅要主動(dòng)降低本土化石能源開(kāi)采規(guī)模，而且要嚴(yán)格執(zhí)行減排標(biāo)準(zhǔn)和提高化石能源消費(fèi)限制。鑒于《巴黎協(xié)定》會(huì)使美國(guó)處于“不利位置”，為得到一份“對(duì)美國(guó)公平的協(xié)議”，2017年6月1日，特朗普在白宮記者會(huì)上宣布，美國(guó)將停止落實(shí)不具有約束力的《巴黎協(xié)定》，并將“重新開(kāi)啟談判”。[ 6 ]

（五）參與國(guó)際能源合作的態(tài)度趨于消極

特朗普?qǐng)?zhí)政后，果斷終結(jié)了20世紀(jì)70年代以來(lái)美國(guó)歷屆政府所奉行的新自由主義能源國(guó)際合作路線，從國(guó)際政治和國(guó)際關(guān)系的視角來(lái)看，該路線把以全球相互依存為核心的價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)視為美國(guó)開(kāi)展國(guó)際能源合作的基礎(chǔ)。[ 7 ]特朗普認(rèn)為，依賴以沙特為首的歐佩克成員國(guó)不僅無(wú)法從根本上解決美國(guó)能源安全問(wèn)題，而且會(huì)削弱美國(guó)外交政策的主動(dòng)權(quán)和靈活性，因此不應(yīng)再把國(guó)際能源合作視為保障美國(guó)能源安全的首要力量，而應(yīng)依靠對(duì)本土優(yōu)勢(shì)能源的開(kāi)發(fā)來(lái)推動(dòng)美國(guó)能源獨(dú)立。[ 8 ]從政策路線的本質(zhì)看，特朗普的能源政策實(shí)際上是卡特時(shí)期以奉行能源自主為核心的現(xiàn)實(shí)主義能源政策的升級(jí)版。

透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，20世紀(jì)70年代以來(lái)美國(guó)能源政策的相同點(diǎn)十分明顯，那就是以美國(guó)能源獨(dú)立為目標(biāo)、以技術(shù)創(chuàng)新帶動(dòng)能源發(fā)展、把能源作為對(duì)外交往與地緣政治戰(zhàn)略的重要武器，這些內(nèi)核在特朗普時(shí)期并無(wú)實(shí)質(zhì)性改變。

二、特朗普能源新政面臨的阻力和爭(zhēng)議

盡管特朗普在行使總統(tǒng)職權(quán)的過(guò)程中表現(xiàn)出了強(qiáng)硬的作風(fēng)，但其在政策推行過(guò)程中也遭遇了不少挫折。其能源政策和提案中遭受過(guò)強(qiáng)烈抨擊的主要有：否決奧巴馬的清潔能源計(jì)劃、宣布退出《巴黎協(xié)定》、為化石燃料設(shè)置限硫期、取消電動(dòng)汽車和可再生能源補(bǔ)貼、開(kāi)放更多土地進(jìn)行油氣開(kāi)發(fā)以及任命親化石能源的官員等。2018年11月，民主黨重掌參議院后，特朗普?qǐng)?zhí)政面臨的阻力進(jìn)一步增加，而阻力過(guò)大會(huì)使能源政策推行難度加大，政策效果減弱。從美國(guó)各界對(duì)特朗普?qǐng)?zhí)政的反應(yīng)看，導(dǎo)致特朗普能源政策面臨較大阻力和較多爭(zhēng)議的原因主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）國(guó)會(huì)內(nèi)部黨派斗爭(zhēng)加大了政策協(xié)調(diào)難度

美國(guó)國(guó)會(huì)歷來(lái)是民主黨和共和黨進(jìn)行爭(zhēng)奪的主戰(zhàn)場(chǎng)，特朗普?qǐng)?zhí)政之初，共和黨控制下的國(guó)會(huì)參眾兩院多數(shù)席位尚能為特朗普?qǐng)?zhí)政提供有力支持，盡管民主黨不時(shí)會(huì)發(fā)出反對(duì)的聲音，但難以憑借國(guó)會(huì)少數(shù)派的地位直接否決特朗普的政策提案。2018年11月，民主黨在美國(guó)中期選舉中贏得眾議院的多數(shù)席位，結(jié)束了共和黨完整控制兩院的一致政府狀態(tài)，使國(guó)會(huì)再次陷入“分立政府”狀態(tài)。盡管已經(jīng)推行的能源新政不太可能被國(guó)會(huì)否決，但特朗普在接下來(lái)的任期中所面臨的阻力將大大增加。從特朗普簽署的美墨邊境墻撥款案以及美國(guó)國(guó)家緊急狀態(tài)令相繼被眾議院否決的情況看，特朗普按照總統(tǒng)競(jìng)選中的承諾推動(dòng)改革所面臨的難度更大，如果不進(jìn)行必要的妥協(xié)或退讓，其再次推出新一輪的能源政策或?qū)⑴e步維艱。

（二）特朗普政府內(nèi)閣中的派系分歧難以管控

特朗普?qǐng)?zhí)政之初，美國(guó)政府內(nèi)閣成員中就包含了穩(wěn)健派和激進(jìn)派。穩(wěn)健派的理念和行事作風(fēng)相對(duì)溫和，主要以副總統(tǒng)彭斯、國(guó)務(wù)卿蒂勒森、國(guó)土安全部長(zhǎng)尼爾森、財(cái)政部長(zhǎng)姆努欽等為代表，而激進(jìn)派以競(jìng)選顧問(wèn)康威、高級(jí)顧問(wèn)班農(nóng)、白宮發(fā)言人斯派塞等為代表。[ 9 ]盡管特朗普的施政理念更偏向于激進(jìn)派，但內(nèi)閣中存在的兩個(gè)派別卻實(shí)力相當(dāng)。這一方面說(shuō)明，特朗普在共和黨內(nèi)還面臨諸多掣肘；另一方面說(shuō)明，特朗普需要吸納穩(wěn)健務(wù)實(shí)的溫和派內(nèi)閣成員來(lái)調(diào)和其與民主黨人之間的矛盾。由于內(nèi)閣中兩派成員之間的分歧難以管控，特朗普在履職過(guò)程中首先需要化解來(lái)自體系內(nèi)部的矛盾。特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)，盡管內(nèi)閣成員頻繁更換和調(diào)整，但兩派內(nèi)閣成員之間的分歧始終難以消除，結(jié)果導(dǎo)致特朗普政府的政策不斷搖擺，政策推行也可能缺乏連貫性。

（三）來(lái)自環(huán)保組織和科技企業(yè)等民間力量的反對(duì)

特朗普在總統(tǒng)競(jìng)選中就承諾要振興化石能源產(chǎn)業(yè)，他的這一承諾也使其更愿意任命理念相同的人士來(lái)執(zhí)掌政府的能源和環(huán)保機(jī)構(gòu)。2016年12月，特朗普提名同樣偏好化石能源的普魯伊特（Pruitt）擔(dān)任美國(guó)環(huán)保署署長(zhǎng)。[ 10 ]此舉標(biāo)志著特朗普對(duì)奧巴馬氣候和環(huán)境政策的攻擊，但很快就遭到了來(lái)自地方環(huán)保組織的聯(lián)合抵制。除與環(huán)保組織存在矛盾外，特朗普與科技界在環(huán)境問(wèn)題上也存在分歧。特朗普長(zhǎng)期質(zhì)疑全球氣候變暖的真實(shí)性，執(zhí)政后就開(kāi)始著手削減對(duì)環(huán)境保護(hù)事務(wù)和可再生能源產(chǎn)業(yè)的財(cái)政撥款。在2018年度的美國(guó)政府財(cái)政預(yù)算綱要中，美國(guó)環(huán)境保護(hù)局的科技研發(fā)經(jīng)費(fèi)就被削減了一半，同時(shí)特朗普還聲明停止資助全球氣候變化倡議相關(guān)項(xiàng)目。由于可再生能源和節(jié)能環(huán)保技術(shù)關(guān)系著美國(guó)大批科技企業(yè)的發(fā)展，特朗普的能源政策也遭到了特斯拉、谷歌、微軟等一大批科技企業(yè)的反對(duì)。

（四）來(lái)自能源行業(yè)的市場(chǎng)性因素

隨著可再生能源利用效率的不斷提高，美國(guó)可再生能源的發(fā)電成本不斷下降。據(jù)美國(guó)投資銀行瑞德集團(tuán)（Lazard Ltd）統(tǒng)計(jì)，在不含政府補(bǔ)貼的情況下，2018年美國(guó)煤炭發(fā)電、薄膜光伏發(fā)電、陸上風(fēng)力發(fā)電的最低平準(zhǔn)化成本分別為60美元/兆瓦時(shí)、36美元/兆瓦時(shí)、29美元/兆瓦時(shí)，如果考慮美國(guó)聯(lián)邦政府給予的新能源稅收補(bǔ)貼，光伏發(fā)電和風(fēng)力發(fā)電的成本還會(huì)更低，[ 11 ]光伏和風(fēng)電的經(jīng)濟(jì)性逐漸顯現(xiàn)。根據(jù)美國(guó)能源信息署的統(tǒng)計(jì)，截至2017年，包含水力在內(nèi)的可再生能源發(fā)電量占美國(guó)發(fā)電總量的比重已經(jīng)達(dá)到22%，其中僅光伏和風(fēng)力發(fā)電的占比就達(dá)到了10%。盡管特朗普對(duì)新舊能源采取“興舊抑新”的政策，但隨著可再生能源利用效率的提高、能源消費(fèi)轉(zhuǎn)型步伐的加快以及全社會(huì)環(huán)保意識(shí)的不斷增強(qiáng)，煤炭在能源市場(chǎng)上地位的不斷下降將成為不爭(zhēng)的事實(shí)。因此，市場(chǎng)對(duì)可再生能源的信心和選擇會(huì)使特朗普重振煤炭的雄心受挫。

在以上四個(gè)方面的原因中，制度性障礙已經(jīng)構(gòu)成短期內(nèi)特朗普推行能源新政的最大阻礙。為推動(dòng)能源新政的落地和實(shí)施，特朗普不得不在多方力量間尋找平衡，特別是對(duì)于一部分推行難度過(guò)大、各方意見(jiàn)強(qiáng)烈的能源政策，特朗普或?qū)⒉坏貌徊扇⊥讌f(xié)和折中策略。

三、特朗普能源政策對(duì)全球能源格局的影響

按照特朗普的戰(zhàn)略意圖，一旦美國(guó)能源獨(dú)立的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，他在未來(lái)的執(zhí)政時(shí)間里就可以進(jìn)一步實(shí)施其能源主導(dǎo)戰(zhàn)略。如果美國(guó)油氣在世界能源市場(chǎng)上的主導(dǎo)作用顯現(xiàn)，國(guó)際能源市場(chǎng)很可能形成這樣的局面：大量較為廉價(jià)的美國(guó)石油、天然氣、煤炭等傳統(tǒng)化石能源不斷涌入國(guó)際能源市場(chǎng)，石油、天然氣持續(xù)處于低價(jià)周期，美國(guó)更加頻繁地以石油或天然氣為武器對(duì)他國(guó)內(nèi)政和地區(qū)政治進(jìn)行干預(yù)。很顯然，美國(guó)作為能源生產(chǎn)與消費(fèi)大國(guó)，其任何能源政策的調(diào)整都將對(duì)世界能源格局產(chǎn)生影響。

（一）使美國(guó)在國(guó)際能源版圖上的地位凸顯

在美國(guó)尚未取得油氣出口主動(dòng)權(quán)以前，能夠左右國(guó)際能源市場(chǎng)價(jià)格的主要力量就是由歐佩克成員國(guó)和俄羅斯等非歐佩克成員國(guó)組成的“歐佩克+”，沙特和俄羅斯則是其中的兩大主角。隨著美國(guó)油氣出口的增加和能源獨(dú)立目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，俄羅斯、沙特阿拉伯等傳統(tǒng)油氣出口大國(guó)將逐步在國(guó)際能源市場(chǎng)攻防戰(zhàn)中由進(jìn)攻轉(zhuǎn)為防守，以重點(diǎn)保護(hù)傳統(tǒng)能源市場(chǎng)和本國(guó)市場(chǎng)，[ 12 ]國(guó)際能源供應(yīng)格局將呈現(xiàn)出由沙特、俄羅斯、美國(guó)共同主導(dǎo)的三足鼎立局面。事實(shí)上，由于目前這三個(gè)國(guó)家的石油產(chǎn)量占全球總產(chǎn)量的比重已達(dá)四成之多，沙特、俄羅斯、美國(guó)所形成的石油生產(chǎn)組合在國(guó)際上又被冠以“駱駝+北極熊+禿鷹”組合。隨著美國(guó)油氣出口份額的不斷增加，未來(lái)無(wú)論是歐佩克成員國(guó)還是俄羅斯，它們?cè)跊Q定各自的油氣產(chǎn)出時(shí)，將不得不在考慮美國(guó)態(tài)度的基礎(chǔ)上行事。

（二）給低迷的國(guó)際能源價(jià)格帶來(lái)下行壓力

美國(guó)石油對(duì)外出口規(guī)模擴(kuò)張，意味著歐佩克與俄羅斯的聯(lián)合減產(chǎn)行動(dòng)將難以達(dá)到保護(hù)油價(jià)的預(yù)期效果，國(guó)際油價(jià)下行預(yù)期增強(qiáng)，全球石油市場(chǎng)將從供不應(yīng)求向供求平衡加速轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，隨著美國(guó)液化天然氣（Liquefied Natural Gas，LNG）開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的大量啟動(dòng)，在全球能源消費(fèi)需求乏力的背景下，全球液化天然氣市場(chǎng)疲軟將加劇，液化天然氣價(jià)格將持續(xù)低迷。根據(jù)美國(guó)能源信息署（EIA）的預(yù)測(cè)，未來(lái)幾年美國(guó)液化天然氣出口規(guī)模還將快速增長(zhǎng)，2020年其液化天然氣出口量將增加到2.86萬(wàn)億立方英尺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于2016年的900億立方英尺，增幅接近32倍。[ 13 ]長(zhǎng)期來(lái)看，如果頁(yè)巖油氣開(kāi)發(fā)成本進(jìn)一步降低，那么低價(jià)的美國(guó)頁(yè)巖油氣將有望取代歐佩克常規(guī)油氣成為全球油氣的邊際產(chǎn)出調(diào)節(jié)器，進(jìn)而對(duì)全球油氣價(jià)格走勢(shì)產(chǎn)生更加直接的影響。

（三）進(jìn)一步改變?nèi)蛴蜌馐袌?chǎng)既有的價(jià)格干預(yù)機(jī)制

20世紀(jì)70年代以來(lái)，全球油價(jià)走勢(shì)主要被以沙特為首的歐佩克組織掌控。以美國(guó)為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家打壓國(guó)際油價(jià)的手段主要包括操縱能源期貨市場(chǎng)投資、拉攏沙特諸國(guó)增產(chǎn)、通過(guò)軍事干預(yù)改變國(guó)際油價(jià)預(yù)期，但成本極高且整體效果有限。隨著美國(guó)頁(yè)巖革命的不斷推進(jìn)，美國(guó)將獲得包括擴(kuò)大石油出口規(guī)模、釋放原油儲(chǔ)備等在內(nèi)的更為直接有力的打壓油價(jià)的手段。可以預(yù)見(jiàn)，一旦美國(guó)能源主導(dǎo)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，就將成為主導(dǎo)國(guó)際油價(jià)協(xié)調(diào)機(jī)制的主角，如果缺少美國(guó)的配合，任何國(guó)際油價(jià)協(xié)調(diào)機(jī)制的效力都將大減。[14]同時(shí)，在全球天然氣市場(chǎng)，隨著美國(guó)液化天然氣出口規(guī)模的擴(kuò)大，北美在全球天然氣市場(chǎng)中的地位將實(shí)現(xiàn)提升，并在全球范圍內(nèi)加速形成北美、歐洲、亞太三大天然氣定價(jià)中心，推動(dòng)國(guó)際天然氣價(jià)格趨于平衡。

（四）加快重塑現(xiàn)有全球能源供給格局和能源地緣政治

由于特朗普大力加快美國(guó)能源獨(dú)立進(jìn)程，全球油氣供應(yīng)西移態(tài)勢(shì)將更加凸顯。位于西半球的南美洲、北美洲因非常規(guī)油氣產(chǎn)量快速增加，正逐漸成長(zhǎng)為全球新的油氣供應(yīng)帶。其中，美國(guó)頁(yè)巖油、加拿大油砂、委內(nèi)瑞拉超重油等非常規(guī)石油資源儲(chǔ)量就高達(dá)994億噸油當(dāng)量，占世界石油儲(chǔ)量的26%。[ 15 ]美國(guó)一旦實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立，其能源的對(duì)外依賴度就將大大降低，其在中東的外交政策就將更加靈活。[ 16 ]2018年11月，美國(guó)對(duì)伊朗恢復(fù)實(shí)施全球能源禁運(yùn)，這顯然是要把伊朗排除在世界能源市場(chǎng)之外，并打造以美國(guó)為主導(dǎo)的世界能源供應(yīng)和貿(mào)易體系。在歐洲，隨著美國(guó)與西歐、南歐國(guó)家達(dá)成油氣供應(yīng)合作關(guān)系，美國(guó)油氣出口將導(dǎo)致俄羅斯戰(zhàn)略遏制歐盟的難度和成本加大。2018年10月，在特朗普的建議下，德國(guó)政府批準(zhǔn)向美國(guó)天然氣公司進(jìn)一步開(kāi)放德國(guó)市場(chǎng)并共同出資修建德國(guó)能源基礎(chǔ)設(shè)施，[ 17 ]以降低德國(guó)對(duì)俄羅斯油氣的依賴程度?？梢?jiàn)，隨著美國(guó)從全球最大的石油進(jìn)口國(guó)向最大的石油出口國(guó)轉(zhuǎn)變，能源將成為美國(guó)又一強(qiáng)有力的政策工具。

（五）加大全球氣候環(huán)境治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度

全球氣候治理不能損害國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益是美國(guó)自克林頓政府以來(lái)一貫堅(jiān)持的理念，而特朗普更是高舉美國(guó)優(yōu)先的旗幟，在應(yīng)對(duì)全球氣候問(wèn)題上采取了更為消極的策略。[ 18 ]2017年6月，特朗普正式宣布退出《巴黎協(xié)定》，以使美國(guó)既能為發(fā)展傳統(tǒng)化石能源產(chǎn)業(yè)松綁，又能從全球環(huán)境事務(wù)中脫身。美國(guó)收縮甚至退出控制氣候變化國(guó)際合作的做法將對(duì)全球氣候環(huán)境治理產(chǎn)生多方面的負(fù)面影響。具體來(lái)講，一是削弱全球?qū)τ跍p少溫室氣體排放的努力，某些區(qū)域性的環(huán)境問(wèn)題或?qū)夯?；[ 19 ]二是導(dǎo)致全球氣候治理中國(guó)際協(xié)調(diào)與合作的難度和成本加大，對(duì)全球應(yīng)對(duì)氣候變暖的治理模式與協(xié)作格局亦將產(chǎn)生重大影響；三是中斷對(duì)聯(lián)合國(guó)全球氣候治理項(xiàng)目的資金支持，部分國(guó)際氣候治理項(xiàng)目將被延緩或擱置；四是一旦脫離國(guó)際合作機(jī)制約束，美國(guó)碳排放的絕對(duì)量將有增無(wú)減。[20]盡管如此，綠色低碳的發(fā)展方式已是大勢(shì)所趨，歐盟和以中國(guó)為代表的新興經(jīng)濟(jì)體正在通過(guò)大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式來(lái)應(yīng)對(duì)氣候環(huán)境的變化。

四、特朗普能源政策對(duì)中國(guó)的影響

特朗普能源政策在對(duì)全球能源格局產(chǎn)生影響的同時(shí)，也將通過(guò)價(jià)格、市場(chǎng)預(yù)期、能源地緣政治等多種渠道和因素對(duì)我國(guó)的能源市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)安全產(chǎn)生影響。短期來(lái)看，這些影響中既有機(jī)遇，也有挑戰(zhàn)。

（一）給我國(guó)帶來(lái)的機(jī)遇

從機(jī)遇的視角看，一方面，美國(guó)油氣出口量大增，將對(duì)國(guó)際油氣市場(chǎng)產(chǎn)生沖擊，進(jìn)一步壓低國(guó)際油價(jià)，而這正好有利于降低我國(guó)進(jìn)口美國(guó)石油和天然氣的成本。此外，在中美貿(mào)易摩擦的背景下，我國(guó)增加對(duì)美國(guó)油氣的進(jìn)口，無(wú)疑有利于平衡我國(guó)對(duì)美國(guó)的貿(mào)易順差，緩和中美貿(mào)易關(guān)系。另一方面，特朗普帶領(lǐng)美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》，有利于凸顯我國(guó)在全球氣候治理合作中的地位。美國(guó)作為全球氣候治理的倡導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)者，其退出協(xié)定將導(dǎo)致國(guó)際氣候治理體系短期內(nèi)出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力真空。其主要原因在于，近年來(lái)歐盟受成員國(guó)債務(wù)危機(jī)以及英國(guó)脫歐事件影響，在引領(lǐng)開(kāi)展國(guó)際氣候合作方面心有余而力不足。我國(guó)既是全球第二經(jīng)濟(jì)大國(guó)，也是最大的發(fā)展中國(guó)家，美國(guó)退出協(xié)定將為我國(guó)營(yíng)造有利于自身發(fā)展的國(guó)際能源與環(huán)境治理新機(jī)制提供難得的契機(jī)。

（二）給我國(guó)帶來(lái)的挑戰(zhàn)

1.我國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)的能源合作面臨更加復(fù)雜的地緣政治風(fēng)險(xiǎn)

隨著美國(guó)對(duì)中東石油依賴程度的不斷降低，其對(duì)中東事務(wù)和中東油氣市場(chǎng)的干預(yù)將更加頻繁，并由此對(duì)我國(guó)的能源安全構(gòu)成威脅。特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)，有意突出能源在地緣政治中的戰(zhàn)略武器屬性，以更好地配合其對(duì)能源生產(chǎn)國(guó)的外交策略。2018年11月，特朗普恢復(fù)對(duì)伊朗的全面經(jīng)濟(jì)制裁，其中就包括對(duì)伊朗石油出口的全球禁運(yùn)，美國(guó)的這一舉措在加劇中東原油供給不確定性的同時(shí)，也將對(duì)高度依賴伊朗石油的國(guó)家和地區(qū)構(gòu)成嚴(yán)重威脅。我國(guó)作為伊朗石油的傳統(tǒng)買家，在美國(guó)對(duì)伊朗實(shí)施石油禁運(yùn)制裁的背景下，我國(guó)的能源安全以及我國(guó)與沿線國(guó)家的能源合作正面臨巨大的地緣風(fēng)險(xiǎn)和威脅。

2.我國(guó)維護(hù)區(qū)域地緣政治穩(wěn)定需要付出更高的成本和更多的努力

特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)，處處展現(xiàn)出美國(guó)優(yōu)先的孤立主義外交理念，在國(guó)際合作中美國(guó)政府“退群”不斷?？陀^來(lái)講，一旦美國(guó)大量減少在世界不安定地區(qū)的投入，區(qū)域內(nèi)極易出現(xiàn)治理失序或安全真空。[ 21 ]目前，我國(guó)的石油進(jìn)口中有超過(guò)四成來(lái)自中東和非洲地區(qū)，這些地區(qū)多種勢(shì)力交織并存，公共安全長(zhǎng)期遭受極端宗教勢(shì)力和恐怖主義威脅，是全球地緣政治最不穩(wěn)定的區(qū)域。美國(guó)地緣政策轉(zhuǎn)向，意味著未來(lái)我國(guó)能源貿(mào)易和能源運(yùn)輸所面臨的地緣政治形勢(shì)將進(jìn)一步復(fù)雜化，我國(guó)在維護(hù)區(qū)域地緣政治穩(wěn)定方面需要付出更多的努力。

3.將能源合作與中美貿(mào)易摩擦綁定，使得中美貿(mào)易關(guān)系更為復(fù)雜

隨著我國(guó)綜合國(guó)力的不斷增強(qiáng)，中美之間的實(shí)力對(duì)比正在發(fā)生變化。然而，美國(guó)的冷戰(zhàn)思維以及遏制中國(guó)的戰(zhàn)略企圖并未改變，特別是在我國(guó)國(guó)力正快速接近美國(guó)的階段，美國(guó)必將加強(qiáng)針對(duì)我國(guó)的戰(zhàn)略遏制，而遏制手段也會(huì)隨著國(guó)力變化與形勢(shì)演變不斷調(diào)整[ 22 ]。特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)，美國(guó)政府在貿(mào)易、投資、科技等領(lǐng)域向我國(guó)發(fā)起了一系列挑戰(zhàn)，而能源就是中美貿(mào)易摩擦中雙方博弈的一大焦點(diǎn)。特朗普政府一方面不斷向我國(guó)施壓，旨在迫使我國(guó)增加對(duì)美國(guó)產(chǎn)品的進(jìn)口，然而如果美國(guó)向我國(guó)出口的能源在價(jià)格上不具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，必將導(dǎo)致我國(guó)能源消費(fèi)成本上升；另一方面，特朗普政府不斷構(gòu)筑更加保守的產(chǎn)品進(jìn)口壁壘，對(duì)我國(guó)向美國(guó)出口的塑料、合成纖維等石化產(chǎn)品發(fā)起更為凌厲的反補(bǔ)貼和反傾銷攻勢(shì)。

五、我國(guó)應(yīng)對(duì)策略

（一）尋求利益契合點(diǎn)，構(gòu)建包容開(kāi)放的能源安全命運(yùn)共同體

以共建“一帶一路”為主線，以能源投資與開(kāi)發(fā)、能源貿(mào)易和能源運(yùn)輸?shù)葹橹黝}，充分兼顧能源生產(chǎn)國(guó)與能源消費(fèi)國(guó)利益訴求，積極融合各國(guó)資源、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)與各國(guó)開(kāi)展能源戰(zhàn)略對(duì)接，不斷擴(kuò)大能源合作的區(qū)域和業(yè)務(wù)范圍。隨著能源安全理念從個(gè)體安全向集體安全轉(zhuǎn)變，我國(guó)應(yīng)主動(dòng)攜手廣大新興國(guó)家組成新興能源消費(fèi)共同體，在國(guó)際能源署（IEA）、國(guó)際氣候大會(huì)、上海合作組織、金磚國(guó)家峰會(huì)等國(guó)際對(duì)話平臺(tái)上倡議并參與全球能源治理，同時(shí)基于共同的能源安全觀聯(lián)手應(yīng)對(duì)霸權(quán)主義對(duì)國(guó)際能源市場(chǎng)和國(guó)家能源安全的威脅。

（二）正視自身能源需求，深化中美能源貿(mào)易、投資與技術(shù)合作

當(dāng)前，我國(guó)面臨著能源需求超預(yù)期增長(zhǎng)與能源自主供給不足、能源結(jié)構(gòu)落后的矛盾，能源安全形勢(shì)十分嚴(yán)峻。當(dāng)前，中美兩國(guó)間的油氣貿(mào)易尚處于低水平階段，發(fā)展空間巨大[ 23 ]?！妒澜缒茉唇y(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2017年我國(guó)自美國(guó)進(jìn)口的原油、成品油和液化天然氣僅占我國(guó)相應(yīng)產(chǎn)品進(jìn)口量的1.8%、9.7%和4%。當(dāng)前，美國(guó)石油和液化天然氣產(chǎn)量增長(zhǎng)穩(wěn)定。我國(guó)從美國(guó)增加油氣進(jìn)口，一方面，有助于解決能源進(jìn)口渠道單一的問(wèn)題，滿足多樣化的能源消費(fèi)需求；另一方面，有利于調(diào)節(jié)中美貿(mào)易差額，改善雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系。

（三）務(wù)實(shí)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，不斷開(kāi)拓陸海能源戰(zhàn)略通道

目前，在油氣運(yùn)輸方面，我國(guó)仍有六成以上的進(jìn)口油氣依賴海運(yùn)通道，在美國(guó)“重返亞太”戰(zhàn)略背景下，我國(guó)油氣海運(yùn)通道中的兩大“咽喉”——霍爾木茲海峽和馬六甲海峽就成為美國(guó)極力扼守的戰(zhàn)略要地。為改變我國(guó)油氣進(jìn)口過(guò)于依賴海運(yùn)的狀況，特別是對(duì)霍爾木茲海峽的高度依賴，我國(guó)應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與中亞五國(guó)、緬甸、巴基斯坦、俄羅斯等國(guó)家的合作，大力開(kāi)拓我國(guó)西北、西南、東北地區(qū)的陸上能源戰(zhàn)略新通道。

（四）提高能源進(jìn)口多元化水平，繼續(xù)推動(dòng)能源企業(yè)“走出去”

近年來(lái)，加拿大、墨西哥、巴西、委內(nèi)瑞拉等美洲石油出口國(guó)在國(guó)際能源市場(chǎng)上的地位不容忽視，與這些國(guó)家深化油氣業(yè)務(wù)合作有利于增強(qiáng)我國(guó)能源進(jìn)口多元化戰(zhàn)略的效果。隨著美國(guó)在美洲乃至世界油氣市場(chǎng)中的崛起，加拿大、墨西哥、巴西、委內(nèi)瑞拉等美洲產(chǎn)油國(guó)在與美國(guó)爭(zhēng)奪巨大的中國(guó)市場(chǎng)的過(guò)程中，或?qū)⒅鲃?dòng)開(kāi)出更具競(jìng)爭(zhēng)力的條件。因此，同美國(guó)以外的其他美洲能源出口國(guó)開(kāi)展油氣合作，既有助于增加能源進(jìn)口的渠道，也有助于緩解中東地緣政治風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)對(duì)我國(guó)能源供應(yīng)造成的負(fù)面沖擊。除堅(jiān)持能源進(jìn)口多元化戰(zhàn)略外，還應(yīng)推動(dòng)我國(guó)能源企業(yè)依托“一帶一路”建設(shè)“走出去”，加快拓展我國(guó)國(guó)際能源合作的空間。

注釋：

①小布什政府提出的能源政策有四個(gè)基本目標(biāo)：一是在美國(guó)提倡節(jié)約能源和提高能源效率，以防止能源浪費(fèi)和過(guò)度消耗；二是增加美國(guó)能源生產(chǎn)，減少對(duì)其他國(guó)家能源的依賴；三是提高能源供應(yīng)多樣化，主要是開(kāi)發(fā)可替代能源；四是改造能源基礎(chǔ)設(shè)施，使之實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，以保證能源輸送渠道通暢，減少大規(guī)模斷電的風(fēng)險(xiǎn)。

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The Impact of the New U.S. Energy Policies on the Global Energy Landscape and China’s Response

——Evidences since Trump Took Office

ZHANG Xiao-tao and YI Yun-feng

（Central University of Finance and Economics，Beijing100081，China）

Abstract：Energy is not only an important guarantee for a country’s sustainable economic development，but also a goal pursued by major powers and a strategic means to contain rivals. Energy security is not only to ensure the supply and use of energy，but also to stabilize the overall situation of the country’s economy，politics and diplomacy. After US President Trump took office，the goal of American energy policy changed from "energy independence" to "energy dominance"，and a number of policies and propositions that were obviously different from previous administrations were put forward. The core of Trump’s new energy policies is to focus on supporting the domestic fossil energy industry. In recent three years，The United States is playing a more prominent role in the international energy landscape，put more downward pressure on depressed international energy prices，further change the existing price intervention mechanism in the global oil and gas markets，accelerate the reshaping of the existing global energy supply pattern and energy geopolitics，make it more difficult to achieve the goal of global climate and environment governance，and then through the price，market expectations，energy geopolitics and other channels to affect China’s energy market and economic security. Faced with the challenges brought by Trump’s energy policy to our country，the only choice is to defuse risks and avoid disadvantages. Specifically，we should，first，seek convergence of interests and build an inclusive and open community of shared future for energy security；second，we should face up to our own energy needs and deepen China-US energy trade，investment and technological cooperation；third，we should push forward the construction of the“Belt and Road" pragmatically，and constantly explore the strategic channel of land and sea energy；and fourth，we should increase the diversification of energy imports and continue to encourage energy companies to go global.

Key words：Trump’s new energy policies；fossil energy；global energy landscape；energy security