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    我國耕地保護(hù)法律制度研究

    2019-09-10 23:55:32尤登亮
    青年生活 2019年8期
    關(guān)鍵詞:完善制度耕地保護(hù)法律制度

    尤登亮

    摘要:隨著我國人均耕地越來越少,人口越來越多,使得耕地、人口和糧食三者之間的矛盾也日顯突出。本文首先介紹了目前我國耕地利用及耕地保護(hù)現(xiàn)狀,分析了我國耕地保護(hù)法律制度存在的不足,提出完善我國耕地保護(hù)法律制度的設(shè)想,以期能夠?yàn)榧訌?qiáng)耕地保護(hù)法律制度使其日益完善提供一定的理論依據(jù),以減少耕地被閑置確保耕地質(zhì)量不再下降。

    關(guān)鍵詞:耕地保護(hù);法律制度;完善制度

    我國是農(nóng)業(yè)大國,耕地是命脈是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ),也是解決民生問題的首要條件,要想有效實(shí)施耕地保護(hù)耕地,提高耕地質(zhì)量和人均耕地?cái)?shù)量,那就必須遵循我國耕地保護(hù)法律制度,不斷完善。隨著改革開放的不斷深入,以及城市化和工業(yè)化的步伐不斷加快,越來越多的土地被征用或圈用,造成了大面積的耕地被閑置或荒蕪。面對耕地?cái)?shù)量的減少和耕地質(zhì)量的下降,我國各級地方政府領(lǐng)導(dǎo)必須重視對耕地的保護(hù)。

    一、我國耕地保護(hù)現(xiàn)狀

    (一)耕地的定義

    耕地是在土地上種植農(nóng)作物,如:水稻、玉米、油菜、小麥等滿足人們?nèi)粘I钏仨毜霓r(nóng)產(chǎn)品或果樹類的經(jīng)濟(jì)作物等。確切地說耕地是我們?nèi)祟愘囈陨婧桶l(fā)展的基礎(chǔ),所以我國的基本國策是合理利用土地、珍惜土地,切實(shí)有效地保護(hù)耕地。

    (二)耕地開發(fā)利用與保護(hù)情況

    對耕地保護(hù)的好不好關(guān)系到我國的經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)性發(fā)展。保護(hù)耕地要保護(hù)好耕地?cái)?shù)量和耕地質(zhì)量,它是一項(xiàng)利國利民的事業(yè),在耕地保護(hù)中會運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段和措施來達(dá)到目的。目前,我國耕地?cái)?shù)量嚴(yán)重不足,質(zhì)量下降,面對這樣的嚴(yán)峻形勢,我們必須采取各種措施,預(yù)防和消除危害耕地的行為,減少耕地受到環(huán)境污染,盡量穩(wěn)定耕地、擴(kuò)大耕地面積,保持耕地應(yīng)有的質(zhì)量提高農(nóng)作物產(chǎn)量來穩(wěn)定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我們都知道耕地是發(fā)展農(nóng)業(yè)、促進(jìn)糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)。然而,現(xiàn)今我國耕地遭受破壞嚴(yán)重急需保護(hù)。中國有著960多萬km2的土地面積,位居世界第三,但實(shí)際耕地面積不到國土總面積的百分之十三,土地的可使用相對很少。而我國世界上人口最多的國家。這種土地總面積相對較少,人口又多的形式,勢必導(dǎo)致我國土地人均耕地更少,也說明了我國土地需要被保護(hù)迫在眉睫。

    二、我國耕地質(zhì)量總體下降的原因

    (一)耕地總量在減少

    改革開放浪潮不斷涌來,工業(yè)化城市建設(shè)和小城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快發(fā)展,退耕還林和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,使得我國很多地方出現(xiàn)了耕地大量銳減。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),我國二十世紀(jì)九十年代末,我國耕地面積為1.3億公頃,到了二十一世紀(jì)初期只有1.2億公頃了,可想而知耕地銳減之快實(shí)在令人擔(dān)憂。特別是近幾十年來,各地各政府為了所謂的政績都在大力開辟工業(yè)園區(qū),一批批的外資或合資被招商引資來,很多耕地被征用做廠房或閑置,導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量大幅度減少,環(huán)境被污染耕地質(zhì)量也在不斷下降。

    (二)耕地污染情況愈發(fā)嚴(yán)重

    一方面來自農(nóng)村的污染,主要在于農(nóng)業(yè)中大量使用農(nóng)藥、化肥。在農(nóng)村,農(nóng)藥、化肥的超標(biāo)使用,導(dǎo)致我國土壤和水資源受到嚴(yán)重污染。另一方面是來自城市的生活垃圾和廠礦企業(yè)的污染。如:城市人口劇增,設(shè)施設(shè)備不到位,人們的素質(zhì)等使得城市垃圾隨處可見,廠礦企業(yè)污水不達(dá)標(biāo)亂排現(xiàn)象突出,每年被污染的良田很多,不僅使得糧食減產(chǎn),還破壞了我國的生態(tài)環(huán)境,對食品安全也帶來威脅。耕地的現(xiàn)狀和我們賴以生存的環(huán)境應(yīng)當(dāng)引起我們每個人的重視,特別是各級政府官員需要高度重視。只有官員重視了才能想辦法制定政策來改善耕地和保護(hù)耕地。國家安全和社會穩(wěn)定的高度來認(rèn)識保護(hù)耕地的重大意義。保護(hù)耕地也是穩(wěn)定社會的基本國策,對國家安全來說也是意義重大[1]。

    三、我國耕地保護(hù)法律制度的不足

    (一)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的不平衡

    我國的耕地因地區(qū)不同分布也不同,沿海地區(qū)人多地少、西部地區(qū)地廣人稀,有些因?yàn)橥恋赝临|(zhì)差不利于開發(fā)利用。在保護(hù)耕地這塊,我國大多地區(qū)只管控制土地?cái)?shù)量,盡量減少浪費(fèi)征地閑置現(xiàn)象,在開發(fā)上注重了保持耕地總數(shù)量使之達(dá)到平衡,但卻忽視了對耕地質(zhì)量的一個平衡。如:對耕地占補(bǔ)這塊。耕地占補(bǔ)平衡是一種國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度,指《土地管理法》規(guī)定的非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地要按照“占多少,補(bǔ)多少”的原則,補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍_@項(xiàng)制度是維護(hù)我國耕地的重要舉措,必須堅(jiān)守不能逾越。耕地占補(bǔ)平衡是占用耕地單位和個人的法定義務(wù)。但往往在實(shí)踐操作中,耕地占補(bǔ)不能做到平衡。如最先占的肥沃耕地質(zhì)量好數(shù)量也足夠,最后補(bǔ)充的卻大都是被開荒的新耕地,這種耕地土質(zhì)貧瘠質(zhì)量不達(dá)標(biāo),這就導(dǎo)致耕地占補(bǔ)不平衡,不利于耕地保護(hù)制度的落實(shí)。最近,國土資源部出臺《關(guān)于補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見》。《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定了補(bǔ)改結(jié)合的范圍,即對于單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目受資源條件限制,無法落實(shí)占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田的,可通過補(bǔ)改結(jié)合落實(shí);各類城市建設(shè)涉及占用耕地的,仍堅(jiān)持先補(bǔ)后占和直接補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)耕地,落實(shí)占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田。其中就有規(guī)定,要求補(bǔ)改結(jié)合、提高質(zhì)量改造一定要讓政府主導(dǎo)、因地制宜地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和嚴(yán)格審查慎重穩(wěn)當(dāng)?shù)赝七M(jìn)。

    (二)不能完全按照基本農(nóng)田保護(hù)制度來執(zhí)行

    基本農(nóng)田保護(hù)制度是《中華人民共和國土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和國土資源部制定的有關(guān)規(guī)章,其中對基本農(nóng)田保護(hù)制度作了一些規(guī)定。雖然保護(hù)制度明確規(guī)定了八方面的規(guī)定但當(dāng)?shù)卣疄榱藰I(yè)績和經(jīng)濟(jì)效率,鉆農(nóng)田保護(hù)制度的空,找保護(hù)制度的漏洞不以法定要求來操作。如,基本農(nóng)田保護(hù)有規(guī)劃制度,政府偏偏不按照農(nóng)田保護(hù)布局來安排數(shù)量指標(biāo),這樣很難達(dá)到質(zhì)量要求。還有占用基本農(nóng)田審批制度,基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)經(jīng)依法劃定后,任何單位和個人不得改變或者占用。國家很多重點(diǎn)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目如能源、交通、水利、軍事的選址在無法避開基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)時(shí),必須占用基本農(nóng)田,當(dāng)征地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。但很多單位因?yàn)槿饲榛蚶鎲栴}通過調(diào)整各級土地利用總體規(guī)劃變相占用基本農(nóng)田。對于基本農(nóng)田占補(bǔ)平衡制度有時(shí)不能達(dá)到平衡的上面已經(jīng)進(jìn)行了分析論述。。如我們的地方政府還在為實(shí)現(xiàn)其短時(shí)間的經(jīng)濟(jì)和政治利益,不遵照農(nóng)田保護(hù)制度規(guī)定的范圍,違反條文利用法律存在的漏洞來打“擦邊球”,選擇經(jīng)濟(jì)價(jià)值低且無發(fā)展空間的耕地,大量投入改造效益慢的中低產(chǎn)田,很難真正實(shí)現(xiàn)保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的目的[2]。

    (三)不完善的耕地用途管制制度

    土地管理部門管理我國的耕地,它依法管理土地保護(hù)土地的開放利用,是政府職能部門。土地管理部門對下屬部門的土地利用有檢查、監(jiān)督權(quán),還有經(jīng)營等多種職能,一部門身兼多職對制度的執(zhí)行有不利影響。根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定,在公共利益上,一旦國家有需要,國家可以依照法律對耕地進(jìn)行征收或者征用并按照規(guī)定給予補(bǔ)償。但“公共利益”的界定存在模糊性。一些地方政府為了滿足政治需要,在利益的驅(qū)使下打著“公共利益”的牌子進(jìn)行商業(yè)建設(shè),為謀求工業(yè)發(fā)展提供便利條件,導(dǎo)致很多質(zhì)量好的耕地被侵占遭受毀壞,嚴(yán)重侵害了百姓利益。我國現(xiàn)階段因受科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)水平的影響,還沒有建立較為完善的保護(hù)耕地的動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng),我國耕地執(zhí)法監(jiān)督還沒有完全達(dá)到先進(jìn)國家的要求,檢測系統(tǒng)滯后影響管制。

    四、完善我國耕地保護(hù)法律制度的設(shè)想

    (一)明確耕地保護(hù)立法

    根據(jù)以上的種種不完善,應(yīng)該把保護(hù)耕地的詳細(xì)條款寫進(jìn)《土地管理法》中,為保障耕地保護(hù)制度,需要有配套的法律法規(guī)。明確違反法律已有的行為定義,通過立法形式詳細(xì)寫明什么是責(zé)任主體,對責(zé)任主體需要進(jìn)行何種懲處措施要有個清晰的界限。在耕地實(shí)施過程中,國家為了保護(hù)耕地可以有相應(yīng)的優(yōu)惠政策和優(yōu)惠的稅收,對遭受損害的個人或單位并給予一定程度的財(cái)政補(bǔ)貼。對于完善的具有配套的法律法規(guī)的耕地保護(hù),明確規(guī)定如出現(xiàn)不增遇到過的新問題,要求有可行有效的解決方法。

    (二)補(bǔ)充耕地占補(bǔ)平衡制度

    我國耕地占補(bǔ)數(shù)量和質(zhì)量有不平衡,為了促使占補(bǔ)制度質(zhì)量的平衡,首要解決的是通過法律法規(guī)的形式,細(xì)化耕地占補(bǔ)的數(shù)量、質(zhì)量和補(bǔ)償驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn),建立明確的體系,明確各項(xiàng)規(guī)定細(xì)化到具體細(xì)節(jié),連同驗(yàn)收采用什么方法、走什么程序、內(nèi)容都一一詳細(xì)備注說明。這樣才能正真實(shí)現(xiàn)對耕地資源的保護(hù)做到占補(bǔ)平衡,有益于提高占補(bǔ)平衡的實(shí)施。

    (三)完善基本農(nóng)田保護(hù)制度

    在實(shí)踐中,各行政區(qū)域要視自身情況,確定基本農(nóng)田比例要結(jié)合國家規(guī)定,在規(guī)定范圍內(nèi)才能有效實(shí)施。基本農(nóng)田確立科學(xué)比例要根據(jù)國家情況,根據(jù)相關(guān)的耕地等級作為劃分基本農(nóng)田的主要依據(jù),對還沒有劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地,要想實(shí)現(xiàn)恢復(fù)耕地愿望,提升土地利用,需要采取良好措施進(jìn)行改造達(dá)到完善。

    (四)進(jìn)一步完善土地用途管理制度

    進(jìn)一步完善土地用途管理制度,為防止單位或個人利用權(quán)利任意決定,為限制個人行為,當(dāng)務(wù)之急是通過立法確定土地的征用范圍。要不斷加強(qiáng)對土地用途管理方面的監(jiān)管。面對公共利益時(shí),我們知道公眾利益的內(nèi)容只能由立法機(jī)關(guān)規(guī)定。在保障人民群眾利益的基礎(chǔ)上必要時(shí)賦予相關(guān)部門解釋公眾利益的權(quán)利,我們應(yīng)采取概括的立法方式。在目前耕地保護(hù)工作中,我國的耕地保護(hù)法律制度發(fā)揮著巨大的作用,但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會進(jìn)步,各制度仍需進(jìn)一步的完善和調(diào)整,從而才能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求,更好的保護(hù)耕地資源[3]。

    (五)加大耕地保護(hù)監(jiān)督和查處違法行為

    土地管理部門直接管理后,地方政府領(lǐng)導(dǎo)無法插手干涉,這樣能更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。加強(qiáng)土地管理系統(tǒng)隊(duì)伍建設(shè)勢在必行,提升執(zhí)法人員素質(zhì),確保能夠開展經(jīng)常性執(zhí)法檢查工作,需要對來自不同崗位不同文化程度的執(zhí)法隊(duì)員進(jìn)行全方位培訓(xùn)。一旦在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)有違法現(xiàn)象,針對不同情況及時(shí)予以處理。不管是行政處罰或行政處分,觸犯刑法的,要移交司法機(jī)關(guān)依法處理。

    五、結(jié)論

    目前,面對我國耕地面積逐漸減少,耕地環(huán)境遭受破壞,耕地保護(hù)面臨嚴(yán)峻形勢下。為了更好做好耕地保護(hù),需要政府、社會、個人通過努力,不斷加強(qiáng)耕地保護(hù)宣傳教育,增強(qiáng)人們的憂患意識、節(jié)約意識和保護(hù)意識,推動社會各界更加積極主動自覺地保護(hù)耕地。

    參考文獻(xiàn)

    [1]孫翱翔,秦穎慧.論我國耕地保護(hù)體制的改革和法律制度的完善[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué),2014,42(7):482-484.

    [2]歐勝彬,周長江.資源緊約束條件下我國糧食安全與耕地保護(hù)問題的研究[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究,2013,34(1):1-4.

    [3]劉平養(yǎng),沈哲.經(jīng)濟(jì)增長、耕地保護(hù)與土地約束[J].生產(chǎn)力研究,2013(3):38-42.

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