臺風(fēng)風(fēng)暴潮災(zāi)害影響下的溫州平陽縣脆弱性評估

馬靜武 喬觀民 陳甫源 周浩

摘要：浙江是頻繁遭遇臺風(fēng)風(fēng)暴潮襲擊的省份，而溫州地區(qū)受潮災(zāi)尤為嚴重，為給其防御臺風(fēng)風(fēng)暴潮提供管理支持，文章以平陽縣為例，利用氣候變化脆弱性分析框架，分析災(zāi)害暴露性、脆弱性特征和適應(yīng)能力，提出平陽縣適應(yīng)風(fēng)暴潮災(zāi)害的對策。在適應(yīng)能力評估上，從經(jīng)濟與社會發(fā)展、城市基礎(chǔ)設(shè)施、保護性設(shè)施、災(zāi)害管理機構(gòu)能力和機制等4個方面構(gòu)建沿海城市防御風(fēng)暴潮災(zāi)害能力評價指標體系，采用AHP層次分析法評估平陽防御災(zāi)害能力。研究結(jié)果表明：（1）平陽具有較高的災(zāi)害暴露性。（2）增加脆弱性的主要因素包括圍填海新區(qū)擴張與城市建設(shè)、存在的部分低質(zhì)量房屋、城市排水管網(wǎng)系統(tǒng)和部分海堤標準較低、基層社區(qū)災(zāi)害應(yīng)對能力相對不足等。（3）平陽防御風(fēng)暴潮災(zāi)害能力的評估值為0.796。建議將風(fēng)暴潮災(zāi)害因素納入國土空間規(guī)劃考慮;健全災(zāi)害管理機構(gòu)和機制;加固重點堤防，改進城市排水系統(tǒng);提高農(nóng)房等建筑的防洪抗臺能力;提升基層社區(qū)的減災(zāi)能力。

關(guān)鍵詞：臺風(fēng);風(fēng)暴潮;災(zāi)害;脆弱性;適應(yīng);層次分析法;評價指標體系;溫州

Abstract：Zhejiang province is seriously influenced by storm surge，especially in Wenzhou.In order to provide administrative support to storm surge defense，this paper took Pingyang County as an example，using the climate change vulnerability analytical framework to analyze exposure，vulnerability characteristics and adaptability of storm surge，to propose suggestions on the countermeasures for adapting to storm surge in Pingyang County.In the assessment of adaptive capacity，the evaluation index system of coastal cities adapt to storm surge disasters with 13 factors including economic and social development，urban infrastructure and protective facilities，protective facilities，disaster management institutions′ capabilities and mechanisms.Research results showed that （1）Pingyang has high disaster exposure.（2）The main factors that increase the vulnerability include the expansion of the new districts formed by the city′s reclamation and urban construction，the existence of low-quality farmhouses，low standard drainage network and relatively weakness in capacity of anti-disaster in part of the shore seawall，basic community disaster response capacity，etc..（3）The evaluation value of Pingyang′s ability to adapt to storm surge disasters was 0.796.It is proposed to consider the typhoon storm surge factor into territorial spatial planning，improve the mechanism of disaster management institutions，promot the renovation and rebuilding of infrastructure such as drainage networks，improve the flood control capacity of buildings such as farm buildings，improving disaster reduction ability of basic communities.

Key words： Typhoon，Storm surges，Disaster，Vulnerability，Adaptation，Proposal，Analytic hierarchy process，Evaluation index system，Wenzhou

0 前言

臺風(fēng)風(fēng)暴潮是指臺風(fēng)引起劇烈的大氣擾動，導(dǎo)致海水異常升降，海區(qū)潮位大大超過平均潮位的現(xiàn)象。國內(nèi)外對風(fēng)暴潮風(fēng)險評估開展了大量卓有成效的研究工作，其中風(fēng)暴潮數(shù)值預(yù)報研究始于20世紀70年代，經(jīng)過30多年的發(fā)展，已在實時預(yù)報中得到廣泛應(yīng)用[1-3]。國內(nèi)很多學(xué)者采用數(shù)值模擬的方法分析了我國沿海地區(qū)風(fēng)暴潮災(zāi)害的次數(shù)和強度、時空分布、漫灘、溢流等現(xiàn)象和特征[4-5];另外，還有很多學(xué)者開展臺風(fēng)風(fēng)暴潮的風(fēng)險評估和防御體系[6-9]的研究。而源自氣候變化學(xué)科的“脆弱性”概念被引入了臺風(fēng)、風(fēng)暴潮、洪澇、干旱、滑坡地質(zhì)災(zāi)害等自然災(zāi)害研究，其中又以聯(lián)合國人居署（UN-Habitat）資助的可持續(xù)城市研究項目[10]，亞洲城市氣候變化柔性研究網(wǎng)絡(luò)（Asian Cities Climate Change Resilience Network）資助開展的泰國、越南、印度、印度尼西亞等東南亞國家城市適應(yīng)洪澇氣候災(zāi)害和城市柔性的研究最值得關(guān)注[11]。當前，國內(nèi)關(guān)于氣候變化脆弱性評價的研究主要集中在農(nóng)業(yè)、森林、水資源等自然系統(tǒng)方面[12-16]，對城市化地區(qū)，尤其是單個城市尺度的評估實例研究很少，因此，開展城市化地區(qū)氣候災(zāi)害脆弱性評估，探討城市化與脆弱性的內(nèi)在聯(lián)系具有重要意義。

平陽縣位于浙江省沿岸的中段，是臺風(fēng)風(fēng)暴潮頻繁活動的區(qū)域，5—10月，每年平均遭受2～3次臺風(fēng)的侵襲，臺風(fēng)風(fēng)暴潮對當?shù)厣鐣?jīng)濟造成重大損失。 本研究以平陽縣為例，利用氣候變化脆弱性分析框架，對臺風(fēng)風(fēng)暴潮影響下的災(zāi)害暴露性、主要脆弱性特征以及適應(yīng)能力進行分析，在此基礎(chǔ)上，提出風(fēng)暴潮災(zāi)害適應(yīng)性對策，以期為東南沿海城市防御臺風(fēng)風(fēng)暴潮工作提供指導(dǎo)。

1 研究區(qū)域和研究方法

1.1 研究區(qū)概況

平陽縣位于浙江省東南部，屬溫州市管轄，東瀕東海，南與蒼南縣相連，北與瑞安市接壤。全縣陸地面積1 042 km2，海域面積約為3.72萬km2，島嶼陸域面積11.5 km2，海岸線長約75 km。2015年，平陽縣共轄10個鎮(zhèn)、1個鄉(xiāng)，32個社區(qū)、6個居民區(qū)，600個行政村。全縣戶籍人口88.24萬人，流動人口約14萬人，約78.3%人口（戶籍人口，不包括流動人口）集中于高程0～7 m的易受臺風(fēng)風(fēng)暴潮影響的海岸帶區(qū)域。

1.2 研究方法

1.2.1 氣候變化脆弱性分析框架

2001年IPCC第三次評估報告將脆弱性定義為一個自然的或社會的系統(tǒng)容易遭受氣候變化破壞的范圍或程度，是系統(tǒng)內(nèi)的氣候變率特征、幅度和變化速率及其敏感性和適應(yīng)能力的函數(shù)[17]（圖1）。其中，災(zāi)害暴露性是指歷史上及未來氣候災(zāi)害發(fā)生的頻率和損害程度;敏感性是指人、地方、機構(gòu)和部門易受氣候變化影響的程度，它與當?shù)刈匀?、?jīng)濟社會環(huán)境因素相關(guān);適應(yīng)能力是指人、地方、機構(gòu)和部門應(yīng)對氣候災(zāi)害的能力。由于災(zāi)害暴露性與自然地理環(huán)境和氣象氣候因素相關(guān)，難以通過人為的手段加以改變，因此，該框架指導(dǎo)政策制定者，通過降低城市的敏感性和提高災(zāi)害適應(yīng)能力以達到降低脆弱性的目的。

1.2.2 數(shù)據(jù)獲取及分析方法

采用文獻調(diào)查、實地調(diào)研、AHP層次分析法等方法。首先，搜集和閱讀國內(nèi)外相關(guān)文獻，了解研究進展，收集政府和部門文件、規(guī)劃、年鑒等，獲得基礎(chǔ)數(shù)據(jù);其次，通過實地走訪，對易災(zāi)區(qū)的脆弱性人群，自然資源和規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、監(jiān)測預(yù)警機構(gòu)等人員進行訪談，獲得第一手資料;再次，采用AHP層次分析法，構(gòu)建沿海城市防御臺風(fēng)風(fēng)暴潮能力評價指標體系，向?qū)＜野l(fā)放打分表，根據(jù)數(shù)據(jù)模型，確定各影響因子的數(shù)值，評估平陽縣適應(yīng)臺風(fēng)風(fēng)暴潮能力。

2 脆弱性分析結(jié)論

2.1 災(zāi)害暴露性

平陽頻繁受臺風(fēng)風(fēng)暴潮襲擊，社會經(jīng)濟損失大。在1951—2015年的64年中，平陽共出現(xiàn)有影響的臺風(fēng)136次（圖2），以7—9月為主，平均每年2.09次，其中7次臺風(fēng)風(fēng)暴潮對平陽造成災(zāi)害較為嚴重，造成大量的人員死傷和重大財產(chǎn)損失。如果臺風(fēng)恰逢天文高潮位，風(fēng)暴潮常常越過堤壩，淹沒圍堤內(nèi)的陸地區(qū)域，在強降水、風(fēng)、流域洪水的共同作用下，造成巨大災(zāi)難。如2009年莫拉克臺風(fēng)給平陽造成154.5萬的受災(zāi)人口和9.94億元的直接經(jīng)濟損失。

東部沿海地區(qū)受淹沒影響尤為嚴重。平陽縣瀕臨東海，地勢西高東低，從海洋到內(nèi)陸，臺風(fēng)災(zāi)害的表現(xiàn)形式由于地理環(huán)境的差異，呈現(xiàn)出明顯的類型多、危害交叉影響的特征。在西部山地和丘陵地區(qū)，臺風(fēng)主要引發(fā)滑坡、泥石流、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害;在東部海域，主要災(zāi)害是強風(fēng)和海浪;在東部平原地區(qū)，主要災(zāi)害是強降雨、江河洪水、風(fēng)暴潮。陳甫源等[6]采用MIKE21FM模塊，按915 hPa、925 hPa、935 hPa、945 hPa、955 hPa、965 hPa、980 hPa共7個臺風(fēng)等級和鰲江站和瑞安站最高潮位值，模擬了淹沒區(qū)情況，分別繪制風(fēng)暴潮災(zāi)害淹沒等級圖，統(tǒng)計了不同等級臺風(fēng)的淹沒區(qū)面積（圖3），其研究表明，平陽鰲江和飛云江河口高潮位主要受天文潮和臺風(fēng)風(fēng)暴潮控制;鰲江和飛云江洪水由臺風(fēng)強降雨引發(fā)的概率很大，而且存在洪峰和潮峰相遇的情況。

受海平面上升和東部地區(qū)緩慢地面沉降的影響，災(zāi)害風(fēng)險有增大趨勢。1972—2015年，溫州沿海主要測站的海平面呈現(xiàn)波動上升趨勢（圖4），其中平陽鰲江站海平面平均上升速率為2.1 mm/a[18]。平陽東部圍填海形成的新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)現(xiàn)狀高程1～3 m，地勢平坦，地質(zhì)松軟，正在發(fā)生速率為0～28 mm/a的緩慢地面沉降。從長期來看，受全球氣候變暖、海平面上升等因素的影響，臺風(fēng)的頻數(shù)和強度有增加的趨勢，極端降水、強氣旋活動、洪水等極端天氣事件發(fā)生概率增大[19-20]，平陽遭遇淹沒的風(fēng)險可能增大。

2.2 城鎮(zhèn)化地區(qū)的主要脆弱性特征

城市面對氣候災(zāi)害表現(xiàn)出的脆弱性與城市化模式及趨勢、經(jīng)濟和人口分布、人口統(tǒng)計學(xué)特征（年齡、性別）等因素有關(guān)，這些因素共同決定城市面對災(zāi)害時的風(fēng)險和壓力。在臺風(fēng)風(fēng)暴潮的影響下，平陽在經(jīng)濟和社會發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟等方面表現(xiàn)出的脆弱性特征見表1。在災(zāi)害防御上應(yīng)重點關(guān)注的事務(wù)或問題如下。

人口高度集中于海岸帶高程在0～7 m的平原地區(qū)，易受淹沒影響。人口數(shù)量和密度是城市化水平的重要指標。人口數(shù)量和密度越大的地區(qū)，則住房、工商業(yè)、農(nóng)業(yè)基地等和各類經(jīng)濟活動越集中，城市面臨的風(fēng)暴潮災(zāi)害風(fēng)險越高。2015年平陽全縣GDP為232億元，GDP密度為2 691萬元/km2，人口87.45萬人，平均人口密度為725人/km2。易受洪水淹沒影響的區(qū)域主要分布在地形較低的飛云江河口平原和鰲江河口平原，涉及鰲江鎮(zhèn)、昆陽鎮(zhèn)、萬全鎮(zhèn)、蕭江鎮(zhèn)和水頭鎮(zhèn)，共計403個村，現(xiàn)狀高程在0～7.0 m，涉及人口69.10萬人，洪水易災(zāi)區(qū)人口（戶籍人口）占比分為78.3%（圖5），洪水易災(zāi)區(qū)面總占比58.9%，5個鎮(zhèn)GDP總值為203.5億元，占全縣GDP的87.71%（圖6）。

脆弱性人群主要包括海岸帶地勢低洼地區(qū)的人群、海岸邊和海島上的人群、沿河流水系易受洪水影響的人群。社會脆弱性是社會不平等影響的產(chǎn)物，它塑造了不同群體的脆弱性，并決定他們面對災(zāi)害的反應(yīng)能力[21]。人群因其階級和職業(yè)、居住地點、住房條件以及性別、年齡等人口統(tǒng)計學(xué)特征的不同，受到災(zāi)害損害的程度不同。作為浙江典型的河網(wǎng)城市，平陽村鎮(zhèn)和人口沿河網(wǎng)布局和發(fā)展的特征明顯。受災(zāi)害影響較大的人群主要有：一是海岸帶地勢低洼地區(qū)的人群，易受臺風(fēng)季節(jié)的暴雨、洪水、風(fēng)暴潮等因素共同作用造成的淹沒影響。二是海岸邊和海島上的人群，海岸邊與海島上的社區(qū)受到臺風(fēng)期和風(fēng)暴潮的直接襲擊。2015年，全縣共有漁村25個，漁業(yè)戶數(shù)4 259戶，漁業(yè)人口14 859人，主要從事海水養(yǎng)殖、捕撈、魚產(chǎn)品加工、銷售以及與濱海旅游相關(guān)的服務(wù)業(yè)等易受氣候災(zāi)害影響的工作，漁民是比較脆弱的群體之一。三是沿河流水系易受洪水影響的人群，平陽河網(wǎng)密布，沿河流及江河下游的社區(qū)居民易受臺風(fēng)季節(jié)洪水的影響，部分房屋建設(shè)在地質(zhì)不穩(wěn)定的河床上，江河中流淌的、突然增加的水量將河床及周邊的社區(qū)置于危險之中，造成人員傷亡、房屋損壞、財產(chǎn)損失和基礎(chǔ)設(shè)施的破壞。

城市向東部新區(qū)擴張增加了災(zāi)害風(fēng)險。根據(jù)平陽縣戰(zhàn)略，平陽將在東部圍填海形成的新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)將打造城市新區(qū)，總面積868.23 hm2。目前，產(chǎn)業(yè)和人口進一步向新區(qū)集聚。新區(qū)現(xiàn)狀高程在1～3 m，處海上大風(fēng)的正面襲擊，地勢低洼平坦，地質(zhì)松軟，正在發(fā)生緩慢地面沉降，容易造成排水不暢。根據(jù)風(fēng)暴潮淹沒模擬結(jié)果，當遭遇955 hPa的風(fēng)暴潮即鰲江站和瑞安站最高潮位分別為6.00 m和6.09 m時（略超過百年一遇高潮位），新區(qū)大部分區(qū)域?qū)⒀蜎]約3 m，面臨重大的淹沒風(fēng)險。為降低海洋災(zāi)害風(fēng)險，新區(qū)總體規(guī)劃要求保留12.06%的水面率，提升區(qū)內(nèi)排水和滯留雨水的能力。規(guī)劃區(qū)擋海潮標準定為50年一遇，現(xiàn)狀海堤標準為20年一遇，平陽在圍區(qū)外圍修建了一條防浪堤，以期通過“外圍堤削減風(fēng)浪和潮水的力量，內(nèi)部海堤防潮”的形式，減少臺風(fēng)風(fēng)暴潮對新區(qū)的影響，因此，堤防標準有待提高。同時，在新區(qū)規(guī)劃和建設(shè)時，應(yīng)加強海洋災(zāi)害防御問題的考慮。

排水管網(wǎng)和部分岸段海堤防潮標準低。臺風(fēng)風(fēng)暴潮會破壞公路、橋梁、港口碼頭、電力、通信設(shè)施等，也會引發(fā)次生災(zāi)害，加重災(zāi)害的程度。因此，作為“生命線系統(tǒng)”的基礎(chǔ)設(shè)施，是災(zāi)害時期人們逃生和救援的生命通道，其運營和維護水平體現(xiàn)了城市抗擊災(zāi)害的能力。平陽道路和橋梁、供水、污水和垃圾處理等市政維護水平總體較高。存在的主要問題：一是城鄉(xiāng)排水系統(tǒng)標準較低，尤其舊城區(qū)的排水管網(wǎng)難以改造，不能很好地起到排水的作用。受江河洪水、短時間超高潮位引起的海水及河水的倒灌影響，河網(wǎng)水系和城市排水系統(tǒng)不能在短時間內(nèi)將水排出去，常造成低洼地區(qū)嚴重的積水和洪澇。二是部分岸段海堤防潮標準偏低，平陽縣標準海塘共計31.018 km，其中50年一遇標準海塘18.588 km，20年一遇標準海塘12.43 km。歷史上臺風(fēng)曾多次造成海堤工程損毀或缺口，造成保護區(qū)范圍內(nèi)大面積淹水。2002年后鰲江標準海塘建設(shè)完成，風(fēng)暴潮災(zāi)害中海塘破壞情況大大減少。但部分沿岸堤防和海塘防御風(fēng)暴潮能力弱，下廠塘、下埠塘、鎮(zhèn)區(qū)塘、垂楊塘、錢倉塘以及水頭鎮(zhèn)兩岸堤防等有待加高加固。以2013年10月7日“菲特”臺風(fēng)為例，根據(jù)調(diào)查，淹沒面積14.56 km2，占鰲江鎮(zhèn)總面積的7.6%（圖7）。分析淹沒原因主要是：鰲江鎮(zhèn)區(qū)段防洪堤標準低，高程為5.19～5.41 m，難以防御接近百年一遇的高潮位，部分堤段海水漫過防浪墻，倒灌入城;鰲江沿岸碼頭眾多，為方便交通運輸，海堤多處開有缺口，在臺風(fēng)期難以完全封堵，造成缺口處海水倒灌。

建筑尤其是部分農(nóng)房質(zhì)量不佳，增加城市的災(zāi)害風(fēng)險。建筑抵抗災(zāi)害的能力與建筑結(jié)構(gòu)、材料等相關(guān)。房屋是臺風(fēng)期供人們避災(zāi)的重要保護性設(shè)施，“在臺風(fēng)期，人們待在房屋等建筑內(nèi)等待臺風(fēng)和洪水離去”是主要的躲災(zāi)方式。作為浙江的經(jīng)濟強縣，自1978年改革開放以來，平陽經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟快速發(fā)展的過程，形成了一些城中村，大量外來流動人口的涌入，使當?shù)剞r(nóng)民利用宅基地和農(nóng)房發(fā)展了一種新的“租房經(jīng)濟”，搭建違章和搶建住房成為普遍行為，而當?shù)卣畬`章建筑采取相對寬容的態(tài)度，加速了房屋在無序狀態(tài)下的私建，從而形成城中村高密度的住宅布局[22-23]。2015年平陽共有農(nóng)業(yè)戶23.84萬戶，約有農(nóng)房35.76萬間，以2～5層建筑為主，磚混結(jié)構(gòu)農(nóng)房約占比70%，許多農(nóng)房出租給“打工仔”用于居住，或出租給“低、小、散”企業(yè)作為作坊或房主自己經(jīng)營。由于違章房不能取得產(chǎn)權(quán)證，且存在被拆除的風(fēng)險，為節(jié)約成本，村民多采用了磚瓦結(jié)構(gòu)、簡易棚房等施工方式。從歷史數(shù)據(jù)上看，臺風(fēng)期倒塌房屋以城鄉(xiāng)危舊房、木結(jié)構(gòu)房、農(nóng)漁業(yè)和工廠的簡易棚房等質(zhì)量較差的房屋為主。平陽縣存在大量的農(nóng)民違章建筑、危舊房、磚木結(jié)構(gòu)房屋等，其中部分由于結(jié)構(gòu)老化，整體性差，臺風(fēng)期引發(fā)的洪水容易造成房屋倒塌，從而造成人員觸電、溺水等事故。同時，流動人口以農(nóng)民工為主，普遍缺乏臺風(fēng)風(fēng)暴潮的經(jīng)歷和防御技能，作為城中村農(nóng)房的主要承租者，住房的脆弱性也增加了流動人口遭受災(zāi)害的風(fēng)險。

2.3 適應(yīng)能力評價結(jié)果

通過搜索期刊數(shù)據(jù)庫發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)缺乏關(guān)于沿海城市防御臺風(fēng)風(fēng)暴潮災(zāi)種能力水平評價的指標體系。結(jié)合浙江實際，構(gòu)建了沿海城市適應(yīng)臺風(fēng)風(fēng)暴潮能力評價指標體系（表2），包括準則層A和指標層C。向國內(nèi)地理學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋災(zāi)害、水利工程等方面專家發(fā)放AHP咨詢表15份，共收回15份，根據(jù)數(shù)學(xué)模型，計算出每層各因子的權(quán)重。根據(jù)“評估總分值=（因子層權(quán)重×賦值）”，經(jīng)計算平陽適應(yīng)風(fēng)暴潮災(zāi)害能力的評估值為0.796。

基層社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)能力（C14），是指基層社區(qū)或村集體管理機構(gòu)的防預(yù)災(zāi)害能力水平，包括社區(qū)海洋減災(zāi)工作隊伍和工作機制，社區(qū)海洋災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布手段和及時性、知識和避災(zāi)自救技能的宣傳教育等。

經(jīng)濟與社會發(fā)展水平?jīng)Q定適應(yīng)災(zāi)害的能力。人口適應(yīng)氣候災(zāi)害的能力與經(jīng)濟收入、住房質(zhì)量狀況、職業(yè)、工作和生活環(huán)境等因素相關(guān)，一般認為，收入水平越高的人群適應(yīng)臺風(fēng)風(fēng)暴潮災(zāi)害的能力越強。2015年，平陽城鎮(zhèn)低保戶標準為575月/元，農(nóng)村標準490元/月，平陽高于低保戶標準的人口為86.99萬，占總?cè)丝诘?8.6%。大部分40歲以上常住人口受教育水平較低，一般為小學(xué)和中學(xué)教育，仍然有一小部分人為文盲，賦值0.6。加入災(zāi)害互助網(wǎng)的形式主要有：村民聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會的組織做好災(zāi)害防御;鄰里、親朋好友進行互助;全縣所有在冊漁船加入AIS救援系統(tǒng)，執(zhí)行GPS定位監(jiān)控和臺風(fēng)期漁船強制歸港避風(fēng)制度，這些渠道可以提高人群防御風(fēng)暴潮的能力，賦值0.8。

城市基礎(chǔ)設(shè)施影響城市適應(yīng)災(zāi)害的能力。通寬帶村莊占比為0.97;通有線電視村莊占比為0.96;大部分人口通過移動電話獲得臺風(fēng)信息;村莊通電率為100%;除少數(shù)鄉(xiāng)間道路外，實現(xiàn)95%以上道路硬化;橋梁多鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)，存在少數(shù)危橋和簡易橋梁，賦值0.9。

堤防系統(tǒng)和房屋是防御臺風(fēng)風(fēng)暴潮的重要保護性設(shè)施。①海堤江堤等堤防系統(tǒng)是最重要的工程性防范措施，它阻止海水和洪水通過漫堤，破壞堤壩將對堤壩內(nèi)的保護區(qū)造成淹沒影響。目前，平陽縣現(xiàn)有海堤總長33.9 km，其中沿海和重要城鎮(zhèn)海塘設(shè)計標準為50年，長19.8 km;其他區(qū)域設(shè)計標準為20年一遇，長14.1 km，2002年后鰲江標準海塘建設(shè)完成，風(fēng)暴潮災(zāi)害中海塘破壞情況大大減少。但是，鰲江沿岸堤防和海塘防御風(fēng)暴潮能力弱，下廠塘、下埠塘、鎮(zhèn)區(qū)塘、垂楊塘、錢倉塘以及水頭鎮(zhèn)兩岸堤防等有待加高加固。②房屋是臺風(fēng)期供人們避災(zāi)的重要保護性設(shè)施，“在臺風(fēng)期，人們待在房屋等建筑內(nèi)等待臺風(fēng)和洪水離去”是主要的躲災(zāi)方式。本研究將房屋分為新建房屋和現(xiàn)存房屋兩類，新建房屋多為框架結(jié)構(gòu)，嚴格執(zhí)行國家建筑標準建設(shè)，具有較強的抗災(zāi)能力;城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部存在大量的違章農(nóng)房和一定數(shù)量的危舊房、低質(zhì)量農(nóng)房、農(nóng)漁業(yè)簡易棚房，提高了臺風(fēng)期房屋倒塌事件的發(fā)生概率。按照相對脆弱房屋占比小于5%，賦值0.8～1;大于5%相對脆弱性房屋占比且小于15%，賦值0.5～0.8;相對脆弱性房屋占比大于15%，賦值0～0.5，平陽縣賦值0.9。

災(zāi)害管理機構(gòu)能力和機制體現(xiàn)了城市防災(zāi)抗災(zāi)效率。從災(zāi)害管理機構(gòu)看，建立省、市、縣三級防汛辦和海洋災(zāi)害應(yīng)急指揮部，分別負責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)防汛防臺抗旱工作和海洋災(zāi)害防御應(yīng)急處置工作。溫州市和平陽縣發(fā)布了《溫州市防汛防臺抗旱應(yīng)急預(yù)案》《平陽縣防汛防臺抗旱應(yīng)急預(yù)案》《平陽縣級海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》，建立了武警、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、海事等海上救援隊伍。同時，完成警戒潮位核定、海洋災(zāi)害風(fēng)險調(diào)查和隱患排查調(diào)查、海洋災(zāi)害風(fēng)險評估與區(qū)劃，開展災(zāi)害風(fēng)險隱患整治、風(fēng)暴潮重點防御區(qū)劃定和管理辦法制定等工作。

3 結(jié)論與建議

根據(jù)平陽縣脆弱性分析的結(jié)論，沿海平原地區(qū)集中了大量的人口和經(jīng)濟活動，城市向東部圍填海形成的新區(qū)擴張與城市建設(shè)，沿岸地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部存在較多老舊和低質(zhì)量農(nóng)房，低標準的排水管網(wǎng)和部分岸段海堤，基層社區(qū)災(zāi)害應(yīng)對能力相對不足等是影響平陽脆弱性的重要因素，也是當?shù)卣诤Ｑ蠓罏?zāi)減災(zāi)工作應(yīng)加強關(guān)注的問題。由于城鎮(zhèn)化模式與脆弱性有著密切聯(lián)系，因此，平陽縣在制定城鎮(zhèn)化政策時要加強對災(zāi)害因素的考慮，并將其納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)管理之中。同時，政府在災(zāi)害發(fā)生時期提供的政策框架，被認為是城市適應(yīng)氣候災(zāi)害的最核心因素。結(jié)合溫州市、平陽縣海洋災(zāi)害防御現(xiàn)狀，建議從以下幾個方面完善城市防災(zāi)體系。

（1）將風(fēng)暴潮等災(zāi)害因素納入國土空間規(guī)劃予以考慮。在編制新一輪空間規(guī)劃編制中，充分考慮臺風(fēng)風(fēng)暴潮的影響，調(diào)整國土空間布局，提升城市防御自然災(zāi)害能力。編制縣域海綿城市規(guī)劃，從防災(zāi)減災(zāi)的角度加強村鎮(zhèn)和人口布局、城市住房、基礎(chǔ)設(shè)施更新等問題研究，制定實施相應(yīng)政策。

（2）健全災(zāi)害管理機構(gòu)和機制。國家正在推進防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)體制機制改革。目前，浙江省、市、縣三級已完成機構(gòu)改革，要進一步理順理清各級應(yīng)急管理部門、防汛防旱指揮部、海洋災(zāi)害應(yīng)急處置指揮部以及各成員單位的職責(zé)、關(guān)系，推進由單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變。提升災(zāi)害管理機構(gòu)人員、技術(shù)和基礎(chǔ)支撐水平，使災(zāi)害研究相關(guān)成果、方法和技術(shù)更好地支撐管理決策。完善災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案和有關(guān)政策，建立起災(zāi)害預(yù)防的長效管理機制。

（3）加固重點堤防，改進城市排水系統(tǒng)。加快流域兩岸防洪、排澇設(shè)施建設(shè)，做好破損海堤修復(fù)，提高海堤的防潮標準，在重點岸段實施紅樹林生態(tài)減災(zāi)修復(fù)工程等，增加岸線防風(fēng)抗浪能力。在受洪澇影響較大的城鎮(zhèn)地區(qū)，開展排水管網(wǎng)改造和更新，提升排水排澇能力。

（4）完善災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警制度體系。加強風(fēng)暴潮的觀測與預(yù)警，優(yōu)化驗潮站布局，提高風(fēng)暴潮的預(yù)報準確率。推進預(yù)報數(shù)據(jù)共享，逐步建立氣象、自然資源和規(guī)劃、水利、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)監(jiān)測和預(yù)警預(yù)報信息共享制度，統(tǒng)一信息發(fā)布平臺。

（5）提高農(nóng)房等建筑的防洪抗臺能力。結(jié)合“三改一拆”（指舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村改造和拆除違法建筑）“大建大美”等城鄉(xiāng)建設(shè)事務(wù)，推進城鄉(xiāng)面貌更新，提高建筑質(zhì)量。制定實施地方性城鄉(xiāng)房屋建設(shè)管理相關(guān)文件，加強建筑的規(guī)劃、設(shè)計、施工、驗收等全過程的質(zhì)量監(jiān)督和技術(shù)指導(dǎo)。開展農(nóng)房普查，理清危舊房分布情況，重點加強農(nóng)房和流動人口的管理。加強有關(guān)建筑規(guī)范的宣傳，使農(nóng)村房主積極主動地進行農(nóng)房改造和加固。

（6）提升基層社區(qū)的減災(zāi)能力。提升基層社區(qū)、每個家庭的主動積極地防御災(zāi)害的能力。從社區(qū)綜合減災(zāi)工作隊伍和工作機制，社區(qū)災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布手段和及時性、減災(zāi)知識和避災(zāi)自救技能的宣傳教育等三方面提升基層社區(qū)減災(zāi)能力。

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