聽親歷者講述40年立法故事

徐雋

十二屆全國人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽：

處理好立法與改革的關(guān)系

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)召開，拉開了我國改革開放的偉大序幕。1979年7月1日，在五屆全國人大第二次會(huì)議上，7部法律破繭而出，我國立法工作全面恢復(fù)。

“40年，我國的立法工作與改革開放是相伴而生、相伴而行?！?十二屆全國人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽說，要處理好立法與改革的關(guān)系。立法是把穩(wěn)定的、成熟的社會(huì)關(guān)系上升為法，把社會(huì)關(guān)系用法的形式固定下來，它追求的是穩(wěn)定性。立法的特點(diǎn)是“定”。改革恰恰是對(duì)原來定下的、但不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制度、做法進(jìn)行改變，是制度自我完善的一個(gè)手段。改革的特點(diǎn)是“變”。

在喬曉陽看來，我們經(jīng)歷了從“先改革后立法”到“邊改革邊立法”再到“凡屬重大改革必須于法有據(jù)”幾個(gè)階段。每個(gè)階段又有不同的特點(diǎn)，比如從立法“有比沒有好”“快搞比慢搞好”“宜粗不宜細(xì)”，到“能明確的盡量明確、能具體的盡量具體”。

喬曉陽回憶，1989年制定行政訴訟法，確立“民告官”制度時(shí)，一些專家學(xué)者不滿意，認(rèn)為法院受案范圍太窄，一是限制在行政機(jī)關(guān)的“具體行政行為”才可以告，二是限制在侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)才可以告。

全國人大常委會(huì)法工委的立法大事記記錄了這樣一個(gè)情況：因?yàn)樾姓V訟法的制定，有一個(gè)市的多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部辭職，他們說“沒法干了，過去無法我有辦法，現(xiàn)在有法我沒辦法了”。

“這是當(dāng)時(shí)的歷史條件。在當(dāng)時(shí)歷史條件下，寧可起點(diǎn)低一點(diǎn)，也要先把這個(gè)行政訴訟制度建立起來。”喬曉陽說，經(jīng)過多年實(shí)踐，2014年全國人大對(duì)行政訴訟法進(jìn)行了比較大的修改，比如把“具體行政行為”改為“行政行為”，刪除了“具體”二字；受案范圍從“行政機(jī)關(guān)”擴(kuò)大到“規(guī)章授權(quán)的組織”；把原來列舉的受理8個(gè)方面的事項(xiàng)增加到12個(gè)方面，擴(kuò)大到人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)之外的其他權(quán)利；還規(guī)定法院對(duì)規(guī)章以下規(guī)范性文件可以進(jìn)行附帶性審查等。這樣修改以后各方面就比較滿意了。

“改革開放早期，我經(jīng)常講，立法要‘既好看又好吃’，‘好看’就是肯定現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，這個(gè)法律還要體現(xiàn)改革的方向，還要有時(shí)代性；‘好吃’就是能下得去嘴，能把法律的規(guī)定落到實(shí)處，不能不顧實(shí)際去遷就形式和理論上的完美。要把法律的穩(wěn)定性、可行性、前瞻性結(jié)合起來?！眴虝躁栒f。

“1979年刑法是192條，1997年修訂的刑法變成了452條，之后隨著實(shí)踐的發(fā)展又先后通過了10個(gè)刑法修正案，法律條文越來越多，越來越具體?！痹趩虝躁柨磥恚F(xiàn)在與改革開放早期的情況大不相同了，經(jīng)過40年的努力，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成并不斷完善，國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)以及生態(tài)文明建設(shè)各個(gè)方面都實(shí)現(xiàn)了有法可依，特別是我國的立法在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷地精細(xì)化，增加可操作性。立法的內(nèi)容越來越具體，也越來越全面。

十一屆全國人大法律委員會(huì)主任委員胡康生：

科學(xué)立法 民主立法

“在立法崗位工作28年，深感立法不容易，形成中國特色社會(huì)主義法律體系不容易?！笔粚萌珖舜蠓晌瘑T會(huì)主任委員胡康生感慨。

胡康生回憶，制定物權(quán)法是一項(xiàng)重大改革?！爱?dāng)時(shí)，對(duì)制定這部法爭論很大，尤其是關(guān)于平等保護(hù)物權(quán)的法治原則，即對(duì)國家、集體和個(gè)人的物權(quán)是否應(yīng)該平等保護(hù)，有多種不同的看法。正因如此，物權(quán)法前后經(jīng)過8次審議，審議次數(shù)之多，在立法史上是第一次。”

關(guān)于平等保護(hù)物權(quán)，涉及經(jīng)濟(jì)體制改革和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)的一場(chǎng)事關(guān)改革的重大爭論。胡康生回憶，當(dāng)時(shí)，全國人大常委會(huì)委員長指示胡康生專門聽取專家的意見。事后，有專家說，國家立法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)同志如此重視和聽取反對(duì)意見，這本身就是我國政治生活中的一個(gè)很大的進(jìn)步，為此感到高興和欣慰。

胡康生說，爭論的焦點(diǎn)一是“平等保護(hù)”的原則會(huì)否定憲法“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的原則；二是法律上保護(hù)所有主體的物權(quán)，實(shí)際上可能只是保護(hù)極少數(shù)人的物權(quán)，只有強(qiáng)調(diào)保護(hù)國家和集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)才能得到可靠的保護(hù)；三是“平等保護(hù)”背離社會(huì)主義原則，沒有維護(hù)社會(huì)主義公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)制度。

全國人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此高度重視，一再強(qiáng)調(diào)，對(duì)國家的、集體的、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)實(shí)行平等保護(hù)，是憲法規(guī)定的原則，必須正確理解憲法確定的基本經(jīng)濟(jì)制度，準(zhǔn)確把握憲法遵循的原則。我國實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而公平競(jìng)爭、平等保護(hù)、優(yōu)勝劣汰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法則，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各種市場(chǎng)主體都是平等的，享有平等的地位和權(quán)利，遵循相同的規(guī)則，承擔(dān)相同的民事責(zé)任。要正確認(rèn)識(shí)非公有制經(jīng)濟(jì)的地位和作用，堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”。

“物權(quán)法的制定，是黨領(lǐng)導(dǎo)立法，科學(xué)立法、民主立法的一個(gè)典范，創(chuàng)造了多個(gè)第一次?！焙瞪偨Y(jié)，一是2007年1月16日，中央發(fā)文要求加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，做好組織學(xué)習(xí)、宣傳和代表審議的工作。二是2006年12月22日，遵照黨中央指示，中央統(tǒng)戰(zhàn)部召開“物權(quán)法草案通報(bào)會(huì)”，向各民主黨派中央、全國工商聯(lián)、無黨派人士通報(bào)情況，聽取意見。三是2007年1月24日，全國人大常委會(huì)辦公廳舉行物權(quán)法草案視頻報(bào)告會(huì)，講解物權(quán)法草案的主要內(nèi)容，做好代表大會(huì)審議的準(zhǔn)備工作。報(bào)告會(huì)在全國31個(gè)省、區(qū)、市和5個(gè)較大市的人大常委會(huì)設(shè)立分會(huì)場(chǎng)，共約3100人出席。四是物權(quán)法草案經(jīng)人大常委會(huì)7次審議，再交代表大會(huì)審議，共8次審議，創(chuàng)審議次數(shù)之最。五是立法部門第一次專門請(qǐng)對(duì)法律草案提出反對(duì)意見的同志面對(duì)面聽取意見。六是物權(quán)法經(jīng)代表大會(huì)審議通過后不久，中央政治局組織集體學(xué)習(xí)講座，帶頭學(xué)習(xí)，推進(jìn)物權(quán)法實(shí)施。

十屆全國人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇：

破產(chǎn)制度逐步建立完善

立法是依法治國的前提。改革開放40年，立法工作取得重大成就。截至2018年11月，我國現(xiàn)行有效的法律269部、行政法規(guī)755部、地方性法規(guī)1.2萬多部，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成并在不斷完善?！案母镩_放和民主法治，二者相伴而行，相輔相成，相得益彰。”十屆全國人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇說。

1986年3月9日，國務(wù)院向全國人大常委會(huì)提請(qǐng)審議企業(yè)破產(chǎn)法草案。常委會(huì)法工委旋即將草案發(fā)各?。ㄊ小^(qū)）人大常委會(huì)和中央有關(guān)部門征求意見，并組織調(diào)研組先后赴多地進(jìn)行調(diào)查研究。

“從征求意見和調(diào)查研究的情況看，各地方、各方面一種意見認(rèn)為制定這部法律很有必要，有利于企業(yè)優(yōu)勝劣汰；另一種意見認(rèn)為當(dāng)時(shí)出臺(tái)這部法律的條件尚不成熟，建議暫緩立法?！睏罹坝钫f。

委員長會(huì)議經(jīng)研究，曾將審議企業(yè)破產(chǎn)法草案先后列入六屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議、第十七次會(huì)議的議程。在審議中，常委會(huì)組成人員分歧始終很大。楊景宇回憶，全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)的11名委員中有9人不同意當(dāng)時(shí)制定企業(yè)破產(chǎn)法，法律委員會(huì)的多數(shù)委員不同意當(dāng)時(shí)制定企業(yè)破產(chǎn)法。

為統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、達(dá)成共識(shí)，在常委會(huì)第十七次會(huì)議期間，委員長會(huì)議決定召開聯(lián)組會(huì)，常委會(huì)全體組成人員參加，敞開問題充分討論，視情況再?zèng)Q定。聯(lián)組會(huì)連續(xù)開了3天。贊成和不贊成當(dāng)時(shí)制定企業(yè)破產(chǎn)法的兩種意見大約各占一半。媒體報(bào)道了全國人大常委會(huì)審議企業(yè)破產(chǎn)法草案紀(jì)實(shí)，引起全社會(huì)廣泛關(guān)注，眾多企業(yè)和企業(yè)職工的反映尤為強(qiáng)烈。

楊景宇回憶，法律委員會(huì)對(duì)草案反復(fù)進(jìn)行修改，特別是對(duì)這部法律的可行性問題經(jīng)過認(rèn)真慎重研究，改了兩點(diǎn)：一是縮小本法的適用范圍，將草案規(guī)定的本法適用國營企業(yè)、中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)、外資企業(yè)、集體所有制企業(yè)和其他企業(yè)的破產(chǎn)處理，修改為僅適用于國營企業(yè)；二是將本法作為試行法，名稱改為國有企業(yè)破產(chǎn)法（試行）。

此后，法律委召開會(huì)議，同意一些常委委員提出的意見，建議將本法的名稱修改為企業(yè)破產(chǎn)法（試行），并將草案最后一條修改為：“本法自全民所有制工業(yè)企業(yè)法實(shí)施滿三個(gè)月之日起試行，試行的具體部署和步驟由國務(wù)院規(guī)定。”

在充分發(fā)揚(yáng)民主、就重大問題達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，常委會(huì)第十八次會(huì)議舉行全體會(huì)議，出席110人，會(huì)議以101票贊成、9票棄權(quán)的表決結(jié)果，通過了企業(yè)破產(chǎn)法（試行）。

企業(yè)破產(chǎn)法（試行）經(jīng)過試點(diǎn)，積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)了相關(guān)法律相繼出臺(tái)。1988年4月13日七屆全國人大第一次會(huì)議通過了全民所有制工業(yè)企業(yè)法，1993年12月29日八屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過了公司法，1997年2月23日八屆全國人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議通過了合伙企業(yè)法，1999年8月30日九屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過了個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法，等等。

楊景宇說，這些與破產(chǎn)制度相關(guān)的法律相繼頒布實(shí)施后，2006年8月27日十屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過了企業(yè)破產(chǎn)法，我國比較完備的企業(yè)破產(chǎn)制度終于建立起來。

全國人大常委會(huì)法工委原副主任張春生：

搭建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系框架

黨的十一屆三中全會(huì)實(shí)現(xiàn)了從“以階級(jí)斗爭為綱”到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的歷史性轉(zhuǎn)變。立法是如何發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用的？

全國人大常委會(huì)法工委原副主任張春生認(rèn)為，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)我們是有一條路線圖的，這個(gè)路線圖不是事先畫出來的，它是實(shí)踐探索的結(jié)果。如果仔細(xì)回顧1979年以后的立法，可以看到，立法是緊貼這條路線圖來進(jìn)行的。

“首先是制定中外合資經(jīng)營企業(yè)法，給人的印象是對(duì)外開放，利用外資，一共15個(gè)條文?，F(xiàn)在回想起來，這15個(gè)條文是開放的同時(shí)啟動(dòng)了改革。一是開啟了保護(hù)私有資產(chǎn)的先河，明確規(guī)定保護(hù)外國投資者的投資，包括現(xiàn)金、設(shè)備、凈利潤。二是在總的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)開辟了一塊市場(chǎng)，規(guī)定產(chǎn)供銷活動(dòng)完全由其董事會(huì)自主決定，只是報(bào)主管部門備案，一切經(jīng)營活動(dòng)都依照合同進(jìn)行，并不予干預(yù)?！睆埓荷f。

在張春生看來，第二件有標(biāo)志意義的事件是制定專利法和商標(biāo)法。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國務(wù)院有商標(biāo)注冊(cè)條例，要求企業(yè)的全部產(chǎn)品都必須注冊(cè)，在注冊(cè)書上要保證商品質(zhì)量。推進(jìn)商品經(jīng)濟(jì)，是強(qiáng)制注冊(cè)還是自愿注冊(cè)？這在立法機(jī)關(guān)內(nèi)部也有爭論。最后還是自愿注冊(cè)占了上風(fēng)，因?yàn)樽?cè)不注冊(cè)商標(biāo)，創(chuàng)不創(chuàng)品牌是企業(yè)的自主行為，別人不應(yīng)干預(yù)。你只要注冊(cè)，國家就保護(hù)你的商標(biāo)專用權(quán)。

“第三件大事是合同法立法，它和民法典立法一樣，走了一條從‘零售’到‘批發(fā)’的道路。改革是逐步推進(jìn)的。1981年制定經(jīng)濟(jì)合同法，1985年制定涉外經(jīng)濟(jì)合同法，1987年又制定技術(shù)合同法?！睆埓荷貞?。

1986年，民法通則制定。

“民法通則分量很重，從法理上說，它堅(jiān)持改革方向，抓住平等這個(gè)民法基本原則，從制度上把經(jīng)濟(jì)方面的民事活動(dòng)，特別是橫向主體的經(jīng)濟(jì)往來從行政管理中剝離出來，形成了單獨(dú)的民事法律關(guān)系，改變了由計(jì)劃體制包攬一切的局面。這件事不可小看，實(shí)際上是為走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從法制上搭建了一座橋梁?！睆埓荷f。

1988年通過憲法修正案，以憲法的制度肯定了私營經(jīng)濟(jì)的合法化，允許土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓?！笆袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)是交易經(jīng)濟(jì)，不能國家自己和自己做交易，勢(shì)必要引出私營企業(yè)來。土地使用權(quán)原來是不能轉(zhuǎn)讓的，現(xiàn)在土地使用權(quán)變成了一個(gè)‘大商品’，可以轉(zhuǎn)讓。這個(gè)舉措為后來的城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化，起到了重大的推進(jìn)作用?！睆埓荷f。

“如果仔細(xì)研究80年代以后的立法，從經(jīng)濟(jì)方面看走向，市場(chǎng)化軌跡是很明顯的，但不是完全一帆風(fēng)順的。1989年至1992年全國人大及其常委會(huì)共通過64部法律，但只有海商法一部涉及經(jīng)濟(jì)體制，其他的基本是行政法和其他門類法律?！睆埓荷f，1992年鄧小平同志南方談話，黨的十四大召開，確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)。這以后，公司法、證券法、社會(huì)保險(xiǎn)法、勞動(dòng)法和合同法等一系列市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律相繼出臺(tái)，使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律體系框架大致建立起來了。

（摘自2018年12月19日《人民日?qǐng)?bào)》。作者為該報(bào)記者）