省際邊緣區(qū)突圍

胥大偉

今年7月28日，在湖北十堰市舉辦的中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)50人論壇第十二次專題研討會上，省際邊緣區(qū)所面臨的發(fā)展困境再度引發(fā)關(guān)注。

目前，中國共計有66條省級行政區(qū)陸路邊界線，總長5.2萬千米。在這些省際邊界兩側(cè)共分布著 849個縣（市），面積約占全國總面積的 47. 9%，全國約一半的貧困縣分布于此。

省際邊緣區(qū)大都處于各省經(jīng)濟(jì)體系的“末梢”，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最容易被忽視的區(qū)域。這里不僅是地理上的邊緣區(qū)，而且很難被納入到高層次的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之中。

面對發(fā)展之困，“抱團(tuán)取暖”成了省際邊緣地區(qū)謀求發(fā)展的重要路徑。然而這并不意味著省際邊緣區(qū)已經(jīng)找到“突圍”的出口，困局依舊待解。

“山川形便，犬牙交錯”的省界劃分，使得中國的省區(qū)版圖極不規(guī)則，省際邊緣區(qū)則大多自然條件惡劣，并且交通條件相對落后。

例如鄂豫皖交界的大別山區(qū)，真正穿越內(nèi)山的只有京九線河南新縣到湖北麻城六十多公里路段，與鐵路設(shè)施相配套的公路網(wǎng)也不夠健全。復(fù)雜的地形地貌也影響了當(dāng)?shù)亟煌ㄔO(shè)施的建設(shè)，橋梁和隧道建設(shè)多、單公里投資高等諸多工程難點(diǎn)，放大了交通的制約因素。

由于生產(chǎn)生活條件惡劣，加上部分地區(qū)的工業(yè)發(fā)展限制，使得省際邊緣地區(qū)經(jīng)濟(jì)很難內(nèi)生發(fā)展，一度陷入“低水平發(fā)展的循環(huán)陷阱”，省際邊緣地區(qū)也因此成了貧困的“根據(jù)地”。

根據(jù)國家公布的國家級連片特困地區(qū)名單，中國14個特困連片地區(qū)，有10個處于省際邊緣區(qū)。以秦巴集中連片特困地區(qū)為例，該地區(qū)是典型的省際邊緣區(qū)，范圍包括河南、湖北、重慶、四川、陜西、甘肅六省市的80個縣（市、區(qū)），集革命老區(qū)、大型水庫庫區(qū)和自然災(zāi)害易發(fā)多發(fā)區(qū)于一體，內(nèi)部差異大、致貧因素復(fù)雜。

學(xué)者們認(rèn)為，相比于自然地理和交通條件的制約，省際邊緣區(qū)的發(fā)展困境更多是由行政分割造成的。

行政區(qū)劃猶如一堵“看不見的墻”。墻內(nèi)，地方政府為追求地方經(jīng)濟(jì)利益的最大化，采取行政手段強(qiáng)烈干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，從而導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行，企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展受到嚴(yán)重限制。省際邊緣區(qū)由于遠(yuǎn)離省會城市，容易被“邊緣化”而成為政策“盲區(qū)”。

比如位于渝、鄂、湘、黔四?。ㄊ校┙唤绲奈淞晟絽^(qū)，周邊已形成武漢城市圈“兩型”社會綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、貴陽市國家級循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)、長株潭城市群“兩型”社會綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)和成渝城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)四大國家級經(jīng)濟(jì)板塊。處于四大試驗(yàn)區(qū)包圍之中的武陵山區(qū)，既無政策扶持，也享受不到周邊各區(qū)的輻射。

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞接受記者采訪時表示，中國一個省份面積相當(dāng)于歐洲一個國家的面積，省份的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系獨(dú)立性較強(qiáng)，省與省之間對區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作的依賴度較低。行政邊界對省際邊緣區(qū)的“阻隔效應(yīng)”要遠(yuǎn)大于“橋梁效應(yīng)”。另一方面，由于地理位置偏遠(yuǎn)，省際邊緣區(qū)很難接受省會城市經(jīng)濟(jì)輻射。在行政力量配置資源的模式之下，離省域內(nèi)經(jīng)濟(jì)中心區(qū)越遠(yuǎn)，行政對其資源配置的欲望越低。

在行政邊界的阻隔下，各省邊界地區(qū)同省外地區(qū)來往存在嚴(yán)重的行政壁壘，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)要素、服務(wù)體系、物流等方面都是“背靠背”地向著本省中心地帶，而省際邊界區(qū)則發(fā)揮著“隔離帶”的作用。

寧波大學(xué)商學(xué)院教授鐘昌標(biāo)認(rèn)為，地方政府總是想方設(shè)法將資源投入到周期短、見效快、利潤高的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)，每個省的中心城市往往是建設(shè)的重點(diǎn)。對于省際邊界，省級政府一般不重視，甚至限制地方財政投入到邊界區(qū)域。邊界區(qū)域事實(shí)上充當(dāng)了“獻(xiàn)血者”角色，而中心城市則往往成為“要素海綿”，對地區(qū)產(chǎn)生極強(qiáng)的虹吸效應(yīng)。

此外，行政分割造成省際邊界區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)摩擦頻繁、省際協(xié)調(diào)成本高，使得省際邊緣區(qū)貿(mào)易成本居高不下。

國家發(fā)改委原副秘書長范恒山指出，一個省的邊界地區(qū)，很容易因?yàn)榈乩磉吘壔鴮?dǎo)致行政治理和政策治理邊緣化，很容易造成與外界的封閉，帶來惡性競爭。所以，絕大部分邊緣地區(qū)發(fā)展不好的原因，一是內(nèi)部行政治理邊緣化，包括政策支持邊緣化，二是外部鄰省之間幾個地區(qū)相互競爭，相互拆臺。

淮海發(fā)展研究院院長沈正平認(rèn)為，我國跨省區(qū)域普遍存在行政壁壘，嚴(yán)重影響了商品和要素的有序流動及優(yōu)化配置，因此推動這類區(qū)域協(xié)同發(fā)展必須破除行政壁壘問題。

不少學(xué)者認(rèn)為，省際邊緣區(qū)應(yīng)該在建立合作的體制機(jī)制上做些探索。中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副理事長兼秘書長陳耀建議，省際邊緣區(qū)遠(yuǎn)離中心城市，發(fā)展相對困難，通過抱團(tuán)取暖，能夠發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成合力，使得地區(qū)形成合作發(fā)展。

今年4月2日，山西、陜西、河南三省聯(lián)合發(fā)布《加快晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作工作實(shí)施意見》，山西的運(yùn)城、臨汾，陜西渭南和河南三門峽的“抱團(tuán)”發(fā)展引發(fā)廣泛關(guān)注。

這并非是三省省際邊緣區(qū)的首次合作。2014年國務(wù)院就已批復(fù)《晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃》，而黃河金三角的“抱團(tuán)”發(fā)展則可追溯到上世紀(jì)80年代。

事實(shí)上，這并非是區(qū)域協(xié)作的新模式，一些省際邊緣區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了三十多年的合作探索。

1985年9月，由晉冀魯豫四省交界區(qū)域的11個城市、5個地區(qū)，成立了“中原地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)調(diào)會”（即中原經(jīng)濟(jì)區(qū)）；1986年3月，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)成立，范圍涵蓋徐州、連云港、濟(jì)寧、菏澤、臨沂、商丘、宿州、淮北等蘇魯豫皖四省接壤地區(qū)20個地級城市。

自1986年國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步推動橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合若干問題的規(guī)定》以來，此類區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織最多時超過100多個，目前仍處于活躍狀態(tài)的還有三分之一。然而三十多年來，此類區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織一直停留在“自拉自唱”階段，難以上升到國家戰(zhàn)略。

例如，在過去的三十多年中，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)各成員市始終抱有將其發(fā)展納入國家戰(zhàn)略的強(qiáng)烈訴求，并積極爭取國家和所在各省的支持以及社會各界的關(guān)注，但直到2018年11月國家發(fā)改委正式印發(fā)《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》，明確提出北部淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)，才真正上升到國家戰(zhàn)略層面。

淮海發(fā)展研究院院長沈正平告訴記者，由于省際邊緣區(qū)的特殊性，特別是隸屬于多個省級行政區(qū)管轄，存在各自利益訴求甚至沖突，矛盾和問題多，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大，因而通常難以在較短時間內(nèi)上升到國家戰(zhàn)略層面。

在省際區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作中衍生出的最大難題，就是跨行政區(qū)協(xié)調(diào)問題。

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授安樹偉認(rèn)為，省際邊緣區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作的難點(diǎn)就是協(xié)調(diào)成本太高。他說，省際邊緣區(qū)遇到的跨省協(xié)調(diào)問題，是區(qū)域內(nèi)幾個地級市間無法解決的。

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞認(rèn)為，中國的經(jīng)濟(jì)體制還是以行政配置資源為主的體制，市場經(jīng)濟(jì)在配置資源過程中決定性作用尚未發(fā)揮到位，這造成行政配置資源的權(quán)力還是過大，地方政府之間進(jìn)行區(qū)域協(xié)作受到上級的行政干擾太大，“不可能不受到上級行政部門的掣肘”。

在省際區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作中另一個協(xié)作難題是，區(qū)域內(nèi)各成員市“心難齊”。

回溯各經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)成立的動因，大多由區(qū)域內(nèi)某個城市“挑頭”。例如，河北邯鄲市倡議成立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)；江蘇徐州市倡議成立淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)；黃河金三角區(qū)域協(xié)作，運(yùn)城市的積極性最高。這類城市往往是區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的城市，有著打造區(qū)域中心城市，爭當(dāng)“龍頭”的愿景。

在淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)，徐州一直是該地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的城市。2018年徐州GDP為6755億元，但并沒能與區(qū)域內(nèi)位列第二的鹽城、第三的濟(jì)寧拉開差距，以目前徐州的經(jīng)濟(jì)實(shí)力也未有能力輻射淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)全域。在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，與徐州定位相似的邯鄲也面臨相似的“尷尬”。

淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)屬于典型的“弱弱型”省際邊緣區(qū)。2018年，該區(qū)域10個市以全國5%的人口，僅創(chuàng)造了3.6%的GDP，且受行政、利益、規(guī)劃等多種因素的制約，該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與周邊的長三角城市群、皖江經(jīng)濟(jì)帶、山東半島城市群等相比仍較滯后。

在“弱弱型”省際邊緣區(qū)，各成員市對中心城市的認(rèn)同度較低是一個共性問題，且伴隨著城市間對區(qū)域中心城市的互相爭奪。

據(jù)媒體報道，此前，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)的濟(jì)寧，就曾和徐州有著“一哥之爭”。2017年初，濟(jì)寧淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市定位獲山東省政府批復(fù)，但僅僅半年后，徐州被國務(wù)院批復(fù)確立淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市地位，“龍頭”之爭也就此落槌。而該區(qū)域內(nèi)實(shí)力較弱的成員市，如商丘、菏澤則選擇在淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)與中原經(jīng)濟(jì)區(qū)之間“左右逢源”。

為了解決省際的協(xié)調(diào)問題，跨行政區(qū)的區(qū)域合作常見的做法是建立市長聯(lián)席會議，并設(shè)立一個聯(lián)絡(luò)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。

2008年，“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)市長聯(lián)席會”成立，實(shí)行輪換制，每年一輪換，并將聯(lián)席會辦公室設(shè)在邯鄲市?；春＝?jīng)濟(jì)區(qū)也建立了市長聯(lián)席會議，并設(shè)立一個聯(lián)絡(luò)的常設(shè)機(jī)構(gòu)——淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)聯(lián)合會聯(lián)絡(luò)處。

河南省社科院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任、研究員任曉莉認(rèn)為，此類聯(lián)席會經(jīng)驗(yàn)成績談得多，而如何解決協(xié)作問題，則談得不多。多位學(xué)者認(rèn)為，此類以對話、協(xié)商方式，而非制度性的合作機(jī)制缺乏執(zhí)行力和約束力，僅僅是城市的聯(lián)合，使得組織較為松散。

中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副理事長兼秘書長陳耀告訴記者，這類合作組織對加強(qiáng)合作有一定效果，但是涉及重大項目、對地區(qū)利益關(guān)系較大的項目事項時，“大家還是互不相讓”。

多位學(xué)者亦表示，由國家層面成立省際邊緣區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的可能性極小，但是可以在省際協(xié)調(diào)機(jī)制上做一些探索。中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長肖金成認(rèn)為，省際邊緣地區(qū)的地級市想要和鄰省的地市進(jìn)行區(qū)域合作，合作機(jī)制建立比較難，需要在體制機(jī)制上做一些探索。他建議通過經(jīng)濟(jì)區(qū)來彌補(bǔ)行政區(qū)分割問題，加強(qiáng)地方政府之間的聯(lián)系。

此外，跨省協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立還涉及一個管理半徑問題。肖金成告訴記者，跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制，絕不是簡單的行政合并，也不是分成若干個行政區(qū)，而是要建立行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)兩套體系。

陳耀認(rèn)為，合作組織是一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由政府來協(xié)調(diào)只是其中的一種方式。除了政府以外，還可以由社會協(xié)調(diào)，比如由商會、協(xié)會對企業(yè)進(jìn)行協(xié)調(diào)，加強(qiáng)聯(lián)系和合作。

淮海發(fā)展研究院院長沈正平認(rèn)為，類似蘇浙皖滬“三省一市”抽調(diào)人員成立長三角區(qū)域合作辦公室，這種做法可能會成為新趨勢。

事實(shí)上，在2018年12月的首屆淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展座談會上，建立了決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層“三級運(yùn)作”的區(qū)域協(xié)同發(fā)展新機(jī)制。

一是區(qū)域戰(zhàn)略決策機(jī)制。建立淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展座談會制度，作為推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的決策機(jī)構(gòu)；成立淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展辦公室，各市派駐專職人員入駐。

二是區(qū)域溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。建立淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展協(xié)商會議制度，協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展座談會研究確定的重大事項；建立專題工作協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)商解決區(qū)域重點(diǎn)領(lǐng)域、重大項目建設(shè)中遇到的難點(diǎn)問題。

三是區(qū)域合作運(yùn)行機(jī)制。建立重點(diǎn)專題領(lǐng)域合作機(jī)制，深化區(qū)域合作研究；協(xié)商組建區(qū)域立法協(xié)作聯(lián)席會議，探索建立區(qū)域內(nèi)各市立法協(xié)作機(jī)制。此外，還建立專家咨詢參謀機(jī)制，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供智力支持。

肖金成此前曾主持研究黃河金三角的區(qū)域合作規(guī)劃。據(jù)他介紹，他們的模式是，晉陜豫三省主要領(lǐng)導(dǎo)組成一個領(lǐng)導(dǎo)小組，然后交界地區(qū)的地級市建立一個聯(lián)席會議，并設(shè)立一個常設(shè)辦公室。同時成立合作基金，基金按照每個市的財政收入和GDP的比例來繳納，用于區(qū)域內(nèi)每年交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)，還有一些公共服務(wù)的支出。

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所長高國力認(rèn)為，協(xié)調(diào)機(jī)制不能停留在“表面熱鬧”，而是真正選擇制約省際交界地區(qū)發(fā)展的一些重要的領(lǐng)域，逐步確定共同解決的一些路線圖、時間表，確定一些共同需要分擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，同時也要明確將來的一些利益共享或者分成機(jī)制，建立一個相對規(guī)范的制度框架。

“機(jī)構(gòu)的形式可以多樣，最關(guān)鍵的是能否解決實(shí)際問題?！备邍φf。

既沒有成熟的發(fā)展模式可借鑒，又缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，省際邊緣區(qū)的“突圍”無疑是一段艱難的探路。

培育一個區(qū)域中心城市，使其成為拉動區(qū)域發(fā)展的增長極，被看成是區(qū)域發(fā)展最見效的辦法。在省際邊緣區(qū)，提出打造增長極、建設(shè)區(qū)域中心城市的就有漢中、菏澤、韓城、宜春、攀枝花、邯鄲等城市。

對于蘇魯豫皖四省交界的淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)來說，由于區(qū)域和各城市都欠發(fā)達(dá)，優(yōu)先培育壯大徐州作為中心城市是一條捷徑?；春０l(fā)展研究院院長沈正平認(rèn)為，做大做強(qiáng)徐州這一區(qū)域增長極，更好發(fā)揮其在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會活動中的“龍頭”作用，輻射帶動整個區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授安樹偉表示，省際邊緣區(qū)“抱團(tuán)”發(fā)展，不等于不培育增長極。安樹偉認(rèn)為，相比于“撒胡椒粉”式的發(fā)展，培育增長極模式是一個比較見效的辦法。

一般而言，中心城市輻射帶動區(qū)域發(fā)展的范圍大小與其能力強(qiáng)弱緊密關(guān)聯(lián)。沈正平認(rèn)為，想要涵蓋蘇魯豫皖四省接壤地區(qū)的20個地級市，徐州作為中心城市確實(shí)存在“小馬拉大車”問題，其聯(lián)合共建成效必然受到較大影響。2010年5月，由8個地級市組成淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)核心區(qū)，提出加快核心區(qū)一體化建設(shè)，則顯得更加務(wù)實(shí)可行。

多位學(xué)者亦強(qiáng)調(diào)，培育區(qū)域增長極，不能一概而論。國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所長高國力表示，中西部的很多省際交界區(qū)被崇山峻嶺阻隔，交通不暢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度低，很難找到區(qū)域增長極。

類似湘鄂渝黔、陜甘寧等省際交界區(qū)，中心城市實(shí)力弱，周邊城市更弱。以豫皖邊界的6座城市來看，除六安市屬于合肥都市圈外，其他5市不屬于任何區(qū)域級都市圈，整個豫皖省際邊緣區(qū)基本處于被經(jīng)濟(jì)圈、城市群所包圍的“環(huán)形空洞區(qū)”和“塌陷區(qū)”之中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對滯后，缺少帶動力強(qiáng)的區(qū)域核心城市。

由于省際邊緣區(qū)遠(yuǎn)離省會城市，難以接受省會城市的經(jīng)濟(jì)輻射，因此省際邊緣區(qū)要在本區(qū)域選取一個中心城市作為經(jīng)濟(jì)增長極進(jìn)行培育，既要考慮城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力或輻射能力，還要考慮城市在邊緣區(qū)的地理中心性。

中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長肖金成認(rèn)為，省際邊緣區(qū)培育出規(guī)模比較大的城市困難重重，不可能形成城市群。他表示，省際邊緣區(qū)城市輻射半徑有限，應(yīng)該化邊緣為中心，培育多個區(qū)域性中心城市，共同的輻射帶動交界區(qū)。

在黃河金三角區(qū)域，運(yùn)城，臨汾、渭南和三門峽城市規(guī)模都不大，輻射力不強(qiáng)。新一輪的規(guī)劃中，這4座城市成為區(qū)域發(fā)展的4個支點(diǎn)。

肖金成建議，國家層面應(yīng)給區(qū)域中心城市一些政策，“助它完善基礎(chǔ)設(shè)施、增加城市功能，聚集更多的產(chǎn)業(yè)，從而帶動周邊地區(qū)的發(fā)展?！?/p>

（摘自《中國新聞周刊》2019年第39期）