產(chǎn)需張弛視角下糧食政策演進(jìn)邏輯及未來(lái)取向

普蓂喆　呂新業(yè)　鐘鈺

內(nèi)容提要：我國(guó)糧食產(chǎn)需關(guān)系經(jīng)歷了從產(chǎn)不足需到產(chǎn)需穩(wěn)定、豐年略有余的轉(zhuǎn)變。從產(chǎn)需張弛視角來(lái)看，我國(guó)糧食政策演進(jìn)可分為五個(gè)階段，其變遷邏輯表現(xiàn)為：在產(chǎn)不足需背景下，注重?cái)?shù)量安全和經(jīng)濟(jì)安全;隨著產(chǎn)需矛盾逐漸彌合，消費(fèi)升級(jí)強(qiáng)調(diào)“質(zhì)”“量”并重，注重經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)安全。在每個(gè)階段，市場(chǎng)反應(yīng)與政府決策相互交織、動(dòng)態(tài)適應(yīng)、共同推進(jìn)。為促進(jìn)未來(lái)糧食產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，應(yīng)堅(jiān)持糧食生產(chǎn)主動(dòng)權(quán)、強(qiáng)化科技支撐、深化市場(chǎng)化改革、推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

關(guān)鍵詞：糧食政策;糧食安全;產(chǎn)需關(guān)系

中圖分類(lèi)號(hào)：F320.2??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??文章編號(hào)：1003-7543（2019）04-0103-12

糧食安全是各國(guó)政府關(guān)注的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，更是關(guān)乎我國(guó)國(guó)計(jì)民生的永恒主題。我國(guó)的糧食產(chǎn)需關(guān)系長(zhǎng)期偏緊，確保全國(guó)人民的“飯碗”一直是糧食政策的著力點(diǎn)。改革開(kāi)放以后，糧食生產(chǎn)力得到充分釋放，但政策市場(chǎng)化改革與糧食市場(chǎng)波動(dòng)疊加，導(dǎo)致糧食產(chǎn)需關(guān)系頻繁倒轉(zhuǎn)，糧食政策不斷反復(fù)。隨著政府調(diào)控經(jīng)驗(yàn)的積累，糧食政策趨于穩(wěn)定，且取得了糧食產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)的突出成績(jī)。產(chǎn)需關(guān)系的歷次倒轉(zhuǎn)，與糧食支持政策相互作用，成為推動(dòng)糧食政策演變與完善的主要驅(qū)動(dòng)力。目前，盡管我國(guó)糧食產(chǎn)量連續(xù)穩(wěn)定在6000億公斤以上，但糧食產(chǎn)需關(guān)系仍不容樂(lè)觀。人民對(duì)美好生活的向往對(duì)糧食生產(chǎn)提出了優(yōu)質(zhì)高效的迫切需要，糧食產(chǎn)需關(guān)系的范疇早已跳出過(guò)去保障數(shù)量安全、保證農(nóng)民收益的傳統(tǒng)范疇。糧食產(chǎn)需面臨新的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位，加上資源環(huán)境和國(guó)際市場(chǎng)的約束收緊，產(chǎn)需“緊平衡”狀態(tài)很容易被打破。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部的成果預(yù)測(cè)，2020年以后糧食供求關(guān)系將會(huì)再次回到“緊平衡”;2025年以后，國(guó)內(nèi)糧食供求關(guān)系可能再次出現(xiàn)階段性結(jié)構(gòu)失衡。2013年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，“中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國(guó)糧”;2018年中央農(nóng)村工作會(huì)議進(jìn)一步指出，“要毫不放松地抓糧食生產(chǎn)，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。梳理糧食產(chǎn)需張弛關(guān)系及相應(yīng)的糧食政策演變，有助于把握未來(lái)糧食政策改革走向，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、糧食產(chǎn)需關(guān)系演變及政策演進(jìn)

改革開(kāi)放以前，糧食政策呈現(xiàn)明顯的計(jì)劃性，糧食生產(chǎn)服務(wù)于工業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展。改革開(kāi)放以后，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力潛能的釋放，糧食產(chǎn)需關(guān)系發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。產(chǎn)需關(guān)系放松推動(dòng)了糧食政策的市場(chǎng)化進(jìn)程，但政策本身對(duì)產(chǎn)需關(guān)系也有反作用，兩者相互作用、共同演進(jìn)。

（一）從糧食短缺到解決溫飽（1978?1984年）1978?1984年，糧食長(zhǎng)期供求緊缺局面得以扭轉(zhuǎn)。這一時(shí)期，國(guó)家一方面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，另一方面通過(guò)大幅提高糧食統(tǒng)購(gòu)價(jià)，扭轉(zhuǎn)了糧食長(zhǎng)期供求緊缺和農(nóng)民收入低下的局面，切實(shí)增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了糧食產(chǎn)量大幅增加（見(jiàn)圖1）。

1978年12月，鄧小平同志作了《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的報(bào)告，指出“在經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和財(cái)政、外貿(mào)等方面應(yīng)給予更多的自主權(quán)。當(dāng)前最迫切的是擴(kuò)大……生產(chǎn)隊(duì)的自主權(quán)”。實(shí)際上，在1978年前部分地區(qū)就率先試行了“包產(chǎn)到戶(hù)”與“包干到戶(hù)”。1979年9月黨的十一屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》提出，國(guó)家制定的糧食統(tǒng)購(gòu)價(jià)格平均提高20%，超購(gòu)部分在這個(gè)基礎(chǔ)上再加價(jià)50%。1980年，國(guó)家小麥統(tǒng)購(gòu)價(jià)格進(jìn)一步提局4.6%。1981年，大豆價(jià)格進(jìn)一步提高了50%，并取消大豆超購(gòu)加價(jià)。1981年，國(guó)家首次對(duì)西藏地區(qū)取消了統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)任務(wù)。從1982年糧食年度開(kāi)始，中央對(duì)?。▍^(qū)、市）實(shí)行了糧食征購(gòu)、銷(xiāo)售、調(diào)撥包干一定三年的辦法（見(jiàn)表1，下頁(yè)）。

兩類(lèi)政策疊加使農(nóng)民生產(chǎn)積極性高漲，農(nóng)民收入和糧食產(chǎn)量顯著提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1977年農(nóng)村居民人均純收入僅為117元，而到1984年已增加到355元。1978年，全國(guó)糧食總產(chǎn)量為30 477萬(wàn)噸;到1984年，糧食總產(chǎn)量達(dá)到40 731萬(wàn)噸，相比1978年，增加10 254萬(wàn)噸，增幅達(dá)33.6%。糧食產(chǎn)量快速增加，到1983年第一次出現(xiàn)了“賣(mài)糧難”問(wèn)題，1984年人均糧食產(chǎn)量超過(guò)了390公斤，創(chuàng)下新中國(guó)成立以來(lái)人均糧食產(chǎn)量最高歷史紀(jì)錄，當(dāng)年糧食露天存放量達(dá)到300多億公斤，出現(xiàn)了“收不起、存不下、調(diào)不走、銷(xiāo)不掉”的問(wèn)題。

（二）從波動(dòng)中增長(zhǎng)到供過(guò)于求（1985?1998年）

1985?1998年糧食產(chǎn)需關(guān)系極不穩(wěn)定，呈現(xiàn)波動(dòng)幅度大、調(diào)轉(zhuǎn)頻次高的特點(diǎn)。糧食生產(chǎn)盡管總體上呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但明顯有“一年減、兩年增”的規(guī)律性波動(dòng)。具體來(lái)看，1985年大幅減產(chǎn)，1986?1987年連續(xù)增長(zhǎng);1988年減產(chǎn)，1989?1990年大增;1991年減產(chǎn)，1992?1993年又大幅增長(zhǎng)，1993年達(dá)45 649萬(wàn)噸，為當(dāng)時(shí)歷史最高紀(jì)錄;但1994年轉(zhuǎn)而減產(chǎn)1000多萬(wàn)噸，1995?1996年糧食又增產(chǎn)，尤其是1996年首次突破5000億公斤大關(guān);1997年減產(chǎn)約1000萬(wàn)噸，但1998年逆轉(zhuǎn)突破，增產(chǎn)2800萬(wàn)噸。三大主糧產(chǎn)需關(guān)系走勢(shì)也基本相符，伴隨1986年糧食增產(chǎn)，產(chǎn)需關(guān)系得到緩解，1988年減產(chǎn)導(dǎo)致產(chǎn)不足需。隨著產(chǎn)量逐漸上升，產(chǎn)需關(guān)系從1989年開(kāi)始連續(xù)五年保持松弛狀態(tài)。但1994?1995年減產(chǎn)又把產(chǎn)需關(guān)系拉回到產(chǎn)不足需的狀態(tài)，到1996年以后才開(kāi)始緩解（見(jiàn)圖2）。

這一時(shí)期糧食產(chǎn)量及產(chǎn)需關(guān)系的周期性波動(dòng)主要受?chē)?guó)家糧食政策調(diào)整的影響（見(jiàn)表2，下頁(yè)）。1985年中央“一號(hào)文件”《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》指出，糧食、棉花取消統(tǒng)購(gòu)，改為合同定購(gòu)，定購(gòu)的糧食國(guó)家確定按“倒三七”比例計(jì)價(jià)，定購(gòu)以外的糧食可以自由上市。但由于當(dāng)年糧食大幅度減產(chǎn)，市場(chǎng)糧價(jià)迅速回升，農(nóng)民不愿與政府簽訂合同，地方不得已而使用強(qiáng)制性的行政手段來(lái)落實(shí)定購(gòu)合同，用封鎖市場(chǎng)等辦法來(lái)保證合同實(shí)現(xiàn)，改革出現(xiàn)回潮和倒退n。1986年中央“一號(hào)文件”《關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》指出，“把糧食統(tǒng)購(gòu)改為合同定購(gòu)，是糧食收購(gòu)制度的重大改革，只能逐步完善，不可因?yàn)榧Z食生產(chǎn)出現(xiàn)年度性波動(dòng)就動(dòng)搖改革的方向”。1990年，國(guó)務(wù)院正式?jīng)Q定改“合同定購(gòu)”為“國(guó)家定購(gòu)”;1991年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整糧油統(tǒng)銷(xiāo)價(jià)格的決定》;1992年又印發(fā)《關(guān)于提高糧食統(tǒng)銷(xiāo)價(jià)格的決定》，最終糧食實(shí)現(xiàn)了購(gòu)銷(xiāo)同價(jià)。1993年2月國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加快糧食流通體制改革的通知》，指出“糧食流通體制改革要把握時(shí)機(jī)，在全國(guó)宏觀調(diào)控下放開(kāi)價(jià)格，放開(kāi)經(jīng)營(yíng)，增強(qiáng)糧食企業(yè)活力，減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步向糧食商品化、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化方向推進(jìn)”。1993年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》，指出經(jīng)過(guò)10多年來(lái)的改革，糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)體制已經(jīng)結(jié)束，并決定從1994年起國(guó)家定購(gòu)的糧食全部實(shí)行“保量放價(jià)”。

1993年下半年，糧食供給出現(xiàn)緊缺，糧食價(jià)格迅速上揚(yáng)，引發(fā)了全國(guó)性的通貨膨脹。因此，1993年底確定的“保量放價(jià)”的政策未能施行。1994年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化糧食購(gòu)銷(xiāo)體制改革的通知》，規(guī)定繼續(xù)堅(jiān)持政府定購(gòu)，并適當(dāng)增加收購(gòu)數(shù)量，糧食購(gòu)銷(xiāo)實(shí)際上又恢復(fù)了“雙軌制”。1995年4月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化糧食棉花化肥購(gòu)銷(xiāo)體制改革的通知》要求各省、自治區(qū)、直轄市自求糧食平衡，負(fù)責(zé)本地區(qū)糧食總量平衡。1996年，國(guó)家再次決定提高中等質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的小麥、稻谷、玉米、大豆四種糧食的定購(gòu)價(jià)格。1997年，國(guó)務(wù)院在北京召開(kāi)全國(guó)糧食購(gòu)銷(xiāo)工作會(huì)議，印發(fā)了《關(guān)于按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)議購(gòu)糧的通知》，要求糧食部門(mén)“堅(jiān)決執(zhí)行按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)議購(gòu)糧的政策……對(duì)農(nóng)民留足口糧、種子糧、飼料糧和必要的儲(chǔ)備糧以外的余糧，要堅(jiān)決做到按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)”，此后連續(xù)兩年糧食產(chǎn)量突破5億噸。1998年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的決定》，提出“現(xiàn)行糧食流通體制已越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求”，要求利用糧食供求情況較好的有利時(shí)機(jī)，加快糧食流通體制改革的步伐，完善糧食價(jià)格機(jī)制。

（三）從購(gòu)銷(xiāo)市場(chǎng)化改革、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整到總量下滑、供求緊張（1999?2003年）

上一階段糧食產(chǎn)需松弛的情況并沒(méi)有持續(xù)。1999～2003年，糧食減產(chǎn)總量達(dá)7769萬(wàn)噸，減幅達(dá)到15.28%。2002?2003年，全國(guó)糧食減產(chǎn)總量達(dá)2636萬(wàn)噸，減幅達(dá)到5.8%，當(dāng)年糧食產(chǎn)量?jī)H為43 070萬(wàn)噸，僅為歷史最高年份1998年糧食產(chǎn)量的84%。從2000年開(kāi)始，連續(xù)4年出現(xiàn)主糧產(chǎn)不足需的情況。2003年，我國(guó)糧食人均生產(chǎn)量跌至335公斤，低于溫飽水平的人均360公斤糧食的需要，糧食進(jìn)口大量增加（見(jiàn)圖3，下頁(yè)）。這一階段產(chǎn)不足需的情況，與政府探索市場(chǎng)化改革、建立完善糧食宏觀調(diào)控體系、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和退耕還林密切相關(guān)。

在上一階段糧食總量大體平衡、豐年有余的基礎(chǔ)上，國(guó)家努力推進(jìn)糧食購(gòu)銷(xiāo)市場(chǎng)化改革。1999年5月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善糧食流通體制改革政策措施的補(bǔ)充通知》，要求適當(dāng)調(diào)整糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)范圍，明確了退出保護(hù)價(jià)收購(gòu)的糧食品種范圍，將玉米訂購(gòu)價(jià)調(diào)低到保護(hù)價(jià)水平，中晚稻訂購(gòu)價(jià)調(diào)低到保護(hù)價(jià)水平。廣東、福建、浙江等省份的糧食購(gòu)銷(xiāo)價(jià)格開(kāi)始全面放開(kāi)。2000?2001年進(jìn)一步擴(kuò)大了退出保護(hù)價(jià)收購(gòu)的糧食品種范圍。2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》發(fā)布，提出了“放開(kāi)銷(xiāo)區(qū)、保護(hù)產(chǎn)區(qū)、省長(zhǎng)負(fù)責(zé)、加強(qiáng)調(diào)控”的措施，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)以市場(chǎng)化為取向的糧食流通體制改革，對(duì)浙江、上海、福建、廣東、海南、江蘇、北京、天津等糧食主銷(xiāo)區(qū)放開(kāi)了糧食收購(gòu)（見(jiàn)表3）。

為了應(yīng)對(duì)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性矛盾和加入世界貿(mào)易組織帶來(lái)的沖擊等問(wèn)題，國(guó)家加大了糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度。1998年下半年，中央作出了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的決定，1999年各地把調(diào)整和優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)作為增加農(nóng)民收入、提高種植業(yè)整體素質(zhì)和效益的重大措施來(lái)抓，原農(nóng)業(yè)部編制了《種植業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整“十五”計(jì)劃和2015年規(guī)劃》，提出了“十五”時(shí)期和未來(lái)15年種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略目標(biāo)和基本思路。2000年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于做好2000年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》，提出要對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，大力調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，以解決農(nóng)產(chǎn)品“賣(mài)難”及農(nóng)民增收問(wèn)題。另外，退耕還林工程的實(shí)施直接造成耕地面積減少，1999?2003年全國(guó)累計(jì)退耕總面積1520萬(wàn)公頃，相當(dāng)于1998年全國(guó)耕地總資源的5.5%，導(dǎo)致了糧食種植面積的減少和糧食總產(chǎn)量的下降。

（四）從強(qiáng)農(nóng)重糧到總量緊平衡、豐年有余（2004?2015年）

在糧食產(chǎn)量“五連跌”的情形下，中央出臺(tái)了“四補(bǔ)貼”等一系列具有里程碑意義的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策。2004年我國(guó)糧食流通體制進(jìn)入了市場(chǎng)化改革的新階段。2004年5月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》決定，必要時(shí)可由國(guó)務(wù)院決定對(duì)短缺的重點(diǎn)糧食品種，在糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格。2006年1月，我國(guó)取消了農(nóng)業(yè)稅。由減免農(nóng)業(yè)稅到取消農(nóng)業(yè)稅為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，直接減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。據(jù)原農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，2006年全國(guó)農(nóng)民直接負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)總額為282.8億元，人均30.95元，分別比2000年下降了77.55%和78.11%。2007年以后陸續(xù)對(duì)玉米、大豆實(shí)施了臨時(shí)收儲(chǔ)政策。糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)增長(zhǎng)，糧食供求緊張問(wèn)題基本解決，并出現(xiàn)豐年有余的糧食安全局面（見(jiàn)圖4）。

為應(yīng)對(duì)糧食市場(chǎng)面臨的新問(wèn)題，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，指出經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。2014年中央“一號(hào)文件”明確提出要完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。繼續(xù)堅(jiān)持市場(chǎng)定價(jià)原則，探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度。2014年，東北和內(nèi)蒙古啟動(dòng)大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》，提出要“注重發(fā)揮市場(chǎng)形成價(jià)格作用，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格主要由市場(chǎng)決定”。2015年《糧食收儲(chǔ)供應(yīng)安全保障工程建設(shè)規(guī)劃（2015?2020年）》發(fā)布，指出各?。▍^(qū)、市）人民政府要按照糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的要求，切實(shí)承擔(dān)起保障本地區(qū)糧食安全的主體責(zé)任（見(jiàn)表4，下頁(yè)）。

（五）從供需基本平衡到結(jié)構(gòu)性失衡、高質(zhì)量發(fā)展（2016年至今）

2016年以后糧食市場(chǎng)面臨農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“天花板”封頂、生產(chǎn)成本“地板”抬升、資源環(huán)境“硬約束”加劇等新挑戰(zhàn)，迫切需要加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。從本質(zhì)上講，這么多年以來(lái)實(shí)現(xiàn)的糧食供求基本平衡、結(jié)構(gòu)性矛盾突出，就是建立在這樣的強(qiáng)制、脆弱基礎(chǔ)上的。由于國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格倒掛、糧食產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足，我國(guó)糧食安全形勢(shì)又再次面臨新的復(fù)雜形勢(shì)。

2016年，國(guó)家取消了東北三省和內(nèi)蒙古的玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，補(bǔ)貼政策的基本安排是由企業(yè)按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行收購(gòu)，對(duì)種糧農(nóng)戶(hù)實(shí)施玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。2017年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》，再次強(qiáng)調(diào)“糧食供給由總量不足轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性矛盾，庫(kù)存高企、銷(xiāo)售不暢、優(yōu)質(zhì)糧食供給不足、深加工轉(zhuǎn)化滯后等問(wèn)題突出”，要求全面落實(shí)國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，以增加綠色優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)品供給、有效解決市場(chǎng)化形勢(shì)下農(nóng)民“賣(mài)難”問(wèn)題、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收和保障糧食質(zhì)量安全為重點(diǎn)，大力實(shí)施優(yōu)質(zhì)糧食工程，大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。稻谷、小麥在最低收購(gòu)價(jià)格調(diào)減的基礎(chǔ)上，越來(lái)越注重質(zhì)量，將質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)從國(guó)標(biāo)五等級(jí)以上提高到國(guó)標(biāo)三等級(jí)以上，通過(guò)釋放積極的政策信號(hào)，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)重視糧食質(zhì)量，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效（見(jiàn)表5）?？偟膩?lái)看，這個(gè)階段在解決數(shù)量保障和糧農(nóng)收益的基礎(chǔ)上，政策著力點(diǎn)轉(zhuǎn)向產(chǎn)品質(zhì)量提升，更好地瞄準(zhǔn)消費(fèi)者的消費(fèi)升級(jí)需要。

二、我國(guó)糧食發(fā)展政策的演進(jìn)邏輯

隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度加深、經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、人民生活水平迅速提高，保障糧食安全的輪廓邊界逐漸變化，糧食發(fā)展政策也在動(dòng)態(tài)調(diào)整。糧食發(fā)展政策導(dǎo)向從過(guò)去的注重?cái)?shù)量安全、經(jīng)濟(jì)安全，進(jìn)一步擴(kuò)展延伸到確保市場(chǎng)安全和質(zhì)量安全，遵循著一種層次邏輯上的遞進(jìn)規(guī)律（見(jiàn)圖5）。

（一）保障一定規(guī)模的糧食數(shù)量是滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)升級(jí)需求的安全底限

一定規(guī)模的糧食數(shù)量和自給率，在任何時(shí)候都是確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的根基。新中國(guó)成立后相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)糧食供給長(zhǎng)期偏緊，糧食政策以刺激增產(chǎn)為目的。保障整個(gè)國(guó)家基本口糧安全，是糧食政策的核心。因此，1978年農(nóng)村改革的要點(diǎn)就是通過(guò)實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的經(jīng)營(yíng)體制改革以及提高糧食統(tǒng)購(gòu)、議購(gòu)價(jià)格等重大政策措施，增強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力，使過(guò)去農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、科技、投入等方面積累的能量得以集中釋放。糧食產(chǎn)量快速增長(zhǎng)，曾一度進(jìn)入供求大體平衡、豐年有余的歷史新階段。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)明顯加快，對(duì)糧食數(shù)量的要求有增無(wú)減。2000年以后，我國(guó)糧食消費(fèi)總量每年平均增長(zhǎng)2.5%，是改革開(kāi)放以來(lái)增長(zhǎng)速度最快的時(shí)期。未來(lái)預(yù)計(jì)人均糧食消費(fèi)水平每年增加0.5%以上，加入人口總量增長(zhǎng)因素，糧食消費(fèi)總量每年增長(zhǎng)的幅度預(yù)計(jì)會(huì)保持在1%以上。與此同時(shí)，居民消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級(jí)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，稻谷與飼料糧的需求將保持快速增長(zhǎng)，對(duì)大豆的需求也在增加。根據(jù)朱信凱、夏薇的估算，2003?2012年我國(guó)居民人均肉類(lèi)產(chǎn)品的消費(fèi)年均增長(zhǎng)率為1.6%，轉(zhuǎn)化為對(duì)應(yīng)飼料用糧的需求以后用糧量年增長(zhǎng)速度提高到5%?8%，超過(guò)了糧食生產(chǎn)3%左右的年增長(zhǎng)速度。糧食供給長(zhǎng)期處于“緊平衡”，估計(jì)到2020年，稻谷的供需缺口將達(dá)到2295萬(wàn)噸，玉米的供需缺口將達(dá)到2258萬(wàn)噸，小麥的供需缺口將達(dá)到1268萬(wàn)噸。消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，更需要以一定規(guī)模的糧食數(shù)量作為基本保障。在過(guò)去的40年里，全球發(fā)生了多次較為嚴(yán)重的糧食危機(jī)，我國(guó)因糧食持續(xù)增產(chǎn)、庫(kù)存充裕、不依賴(lài)進(jìn)口，保持了國(guó)內(nèi)糧價(jià)平穩(wěn)，社會(huì)也比較穩(wěn)定，避免了其他一些發(fā)展中國(guó)家出現(xiàn)的嚴(yán)重社會(huì)危機(jī)。對(duì)我們這樣一個(gè)體量巨大的發(fā)展中國(guó)家，更需要以一定規(guī)模的糧食數(shù)量作為基本保障。

（二）提高種糧農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益是確保國(guó)家糧食安全的持續(xù)動(dòng)力

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)糧食發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，種糧收益與糧食產(chǎn)量有明顯的正相關(guān)關(guān)系。1977年，我國(guó)農(nóng)村居民人均純收入為117.1元，僅比1965年的107.2元增加了9.24%。1979年國(guó)家制定的糧食統(tǒng)購(gòu)價(jià)格平均提高20%，超購(gòu)部分在這個(gè)基礎(chǔ)上再加價(jià)50%。1978年農(nóng)民純收入為133.6元，到1984年提高到355.3元，漲幅為165.95%。與此同時(shí)，糧食產(chǎn)量迅速增長(zhǎng)，從1978年的3.05億噸增加到1984年的4.07億噸，五年內(nèi)增加了30%以上。在糧食統(tǒng)銷(xiāo)體制放開(kāi)后，國(guó)家在恢復(fù)糧食“國(guó)家訂購(gòu)”的同時(shí)，連續(xù)多次較大幅度地提高了國(guó)家糧食訂購(gòu)價(jià)。

但1997年之后，全國(guó)農(nóng)民人均純收入的增長(zhǎng)速度連續(xù)4年下降，2000年實(shí)際增幅只有2.1%，2001年增速雖有所加快，達(dá)到4.2%，但屬于恢復(fù)性增長(zhǎng)。2002年農(nóng)民人均純收入達(dá)到2476元，實(shí)際增長(zhǎng)4.8%。農(nóng)業(yè)收入的增減，特別是糧食價(jià)格走勢(shì)仍是決定農(nóng)民收入增幅高低的關(guān)鍵因素。這主要是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)收入的絕對(duì)量在當(dāng)時(shí)農(nóng)民收入總量中仍占大頭，而以糧食為主的種植業(yè)收入又是農(nóng)業(yè)收入的最主要組成部分。正常情況下，農(nóng)業(yè)純收入仍占農(nóng)民生產(chǎn)性純收入的50%，其中種植業(yè)純收入占農(nóng)業(yè)純收入的比重達(dá)75%左右，而糧食收入又占種植業(yè)收入的60%左右。也就是說(shuō)，糧食純收入在農(nóng)民生產(chǎn)性純收入的比重仍達(dá)1/4左右（2000年和2001年這一比重分別為22.37%和22.34%）。對(duì)于糧食主產(chǎn)區(qū)和以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，糧食收入所占的比重還更高一些。在促進(jìn)農(nóng)民增收和保障糧食安全背景下，2004年后以“四項(xiàng)補(bǔ)貼”和糧食最低收購(gòu)價(jià)（臨時(shí)收儲(chǔ)）為代表的政策陸續(xù)出臺(tái)，不僅直接增加了農(nóng)民收入，而且保障了產(chǎn)量。提高農(nóng)民的種糧收益，直接增加了農(nóng)民收入，保護(hù)了農(nóng)民的種糧積極性。更重要的是，農(nóng)民有一定的資本積累，有足夠能力去購(gòu)買(mǎi)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)投入要素，有助于提高糧食生產(chǎn)水平。提高種糧農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益，不僅有助于保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，而且有助于提高糧食生產(chǎn)投資、促進(jìn)糧食生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級(jí)，為確保糧食安全提供持久動(dòng)力。

（三）順應(yīng)市場(chǎng)化改革趨勢(shì)是破解糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展困局的長(zhǎng)久之計(jì)

糧食的極端重要性使得國(guó)家一直對(duì)糧食市場(chǎng)有較強(qiáng)的管控，改革開(kāi)放至21世紀(jì)初糧改政策反復(fù)變化，托市收儲(chǔ)引致諸多問(wèn)題氣在糧食市場(chǎng)控制與放開(kāi)數(shù)次轉(zhuǎn)折后，最終確定順應(yīng)市場(chǎng)化改革趨勢(shì)。改革開(kāi)放以前，糧食生產(chǎn)根基不牢固，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)糧食生產(chǎn)尤其是糧食流通保持了較強(qiáng)的計(jì)劃性。改革開(kāi)放以后，糧食市場(chǎng)化改革開(kāi)始逐步展開(kāi)，但對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的不熟悉、對(duì)調(diào)控能力的不自信、對(duì)市場(chǎng)反應(yīng)判斷的不到位，使得20世紀(jì)80年代的市場(chǎng)化改革跳不出“多了放、放了少、少了又統(tǒng)”的怪圈。即使在2004年以后政府摸索出了一套糧食市場(chǎng)調(diào)控與管理的經(jīng)驗(yàn)、全面放開(kāi)了糧食市場(chǎng)后，糧食市場(chǎng)化改革進(jìn)程也并不順利。托市政策在實(shí)施過(guò)程中不斷走樣，托市政策的市場(chǎng)扭曲作用在2013年集中凸顯，三大主糧和大豆價(jià)格全面倒掛，糧食產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不足。托市收購(gòu)?fù)辛硬煌袃?yōu)，糧食供求出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性失衡、市場(chǎng)矛盾重重，與國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的約束相交織，政府調(diào)控作用有限，糧食政策到了不得不改的地步。

最終，大豆、玉米分別從臨時(shí)收儲(chǔ)政策轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)價(jià)格和“市場(chǎng)化收購(gòu)+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”的新機(jī)制。可以說(shuō)，玉米收儲(chǔ)制度改革成效顯著。市場(chǎng)化收購(gòu)進(jìn)展順利，價(jià)格逐漸回歸市場(chǎng)，產(chǎn)業(yè)鏈上的各個(gè)主體被激活，玉米加工、流通、貿(mào)易等環(huán)節(jié)出現(xiàn)了回暖，玉米收儲(chǔ)財(cái)政壓力明顯減小，尤其是過(guò)去由于東北地區(qū)玉米價(jià)格高，糧食很難調(diào)出去，現(xiàn)在玉米價(jià)格降了下來(lái)，“北糧南運(yùn)”規(guī)模明顯增加。市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制理順，也促使農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)進(jìn)行種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極選擇更加優(yōu)質(zhì)的玉米品種或者其他經(jīng)濟(jì)效益高的作物，這也是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在要求。在玉米生產(chǎn)大省我們看到，玉米收儲(chǔ)制度改革后，許多糧食加工企業(yè)落戶(hù)主產(chǎn)區(qū)，吉林省榆樹(shù)中糧生化、吉糧天裕的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)大、銷(xiāo)售活躍、效益較好的局面。2016年投資的北安象嶼金谷60萬(wàn)噸玉米深加工項(xiàng)目，9個(gè)月就完成了開(kāi)工建廠(chǎng)的所有過(guò)程，當(dāng)年投產(chǎn)、次年見(jiàn)效益，并從嘉吉、邦吉等引進(jìn)成熟型人才。過(guò)去在市場(chǎng)規(guī)律前其扭曲市場(chǎng)的政策總是不太成功，在付出較大的經(jīng)濟(jì)成本后，中國(guó)糧食政策走上了尊重市場(chǎng)的改革道路。

（四）加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是促進(jìn)糧食提質(zhì)增效的內(nèi)在需求

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，必須堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革。我國(guó)糧食綜合生產(chǎn)能力已經(jīng)得到極大提升，到了提質(zhì)轉(zhuǎn)型的全面推進(jìn)期，這既有外部形勢(shì)所致的順勢(shì)而為，比如供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有條不紊地進(jìn)行，新動(dòng)能正在集聚培育，舊有問(wèn)題正在有序化解，初步實(shí)現(xiàn)了新轉(zhuǎn)換平臺(tái)上的動(dòng)態(tài)平衡，但主要還是糧食內(nèi)因所迫的不得不為，比如糧食供給由總量不足轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性矛盾、優(yōu)質(zhì)糧食供給不足、深加工轉(zhuǎn)化滯后等問(wèn)題突出。因此，糧食作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，也要適應(yīng)并遵循這一趨勢(shì)，向高質(zhì)量邁進(jìn)。

我國(guó)的糧食需求存在巨大的質(zhì)量性缺口，以數(shù)量增長(zhǎng)為導(dǎo)向的糧食政策嚴(yán)重滯后于糧食需求的實(shí)際轉(zhuǎn)變。不平衡，體現(xiàn)為數(shù)量增長(zhǎng)快、質(zhì)量改進(jìn)慢，生產(chǎn)發(fā)展快、生態(tài)改進(jìn)慢;不充分，體現(xiàn)為糧食和食品安全保障能力不高。我國(guó)的消費(fèi)者已經(jīng)不再滿(mǎn)足于吃得飽、買(mǎi)得到，而且要吃得好，需要好品質(zhì)、安全信得過(guò)的產(chǎn)品。但目前糧食生產(chǎn)中優(yōu)質(zhì)糧占比仍然較低，加工轉(zhuǎn)化產(chǎn)品也不能全面滿(mǎn)足安全、放心的要求。現(xiàn)階段，我國(guó)居民消費(fèi)需求內(nèi)涵大大擴(kuò)展，需求層次不斷提升，對(duì)多樣化、個(gè)性化商品和服務(wù)的需求以及對(duì)人的全面發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的期望都不斷增加。在買(mǎi)方市場(chǎng)條件下，消費(fèi)者居于主導(dǎo)和支配地位，生產(chǎn)者必須根據(jù)消費(fèi)者的社會(huì)選擇來(lái)完成生產(chǎn)，只有供給最大程度符合需求，消費(fèi)者才能得到最大滿(mǎn)足，生產(chǎn)者才能得到最大盈余，資源才能得到有效配置。

在消費(fèi)者主導(dǎo)時(shí)代，迫切需要盡快提高糧食品質(zhì)，糧食生產(chǎn)要從主要追求產(chǎn)量轉(zhuǎn)到謀求質(zhì)量，在更高水平上實(shí)現(xiàn)供需平衡，更好地適應(yīng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)需求。消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、糧食產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升和國(guó)家糧食安全等的新要求，迫切需要糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，這給我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略和糧食政策提出了新的挑戰(zhàn)。為了實(shí)現(xiàn)更高層次上的糧食產(chǎn)品供需動(dòng)態(tài)平衡，就需要從糧食產(chǎn)業(yè)的供給端，進(jìn)一步調(diào)優(yōu)供給結(jié)構(gòu)，減少無(wú)效和低端供給，增加有效和中高端供給，催生和培育新的市場(chǎng)需求，切實(shí)增強(qiáng)糧食產(chǎn)品供給和需求結(jié)構(gòu)的匹配度、適應(yīng)性。

三、我國(guó)糧食發(fā)展政策的未來(lái)取向

我國(guó)糧食產(chǎn)需關(guān)系基本平衡的實(shí)現(xiàn)并非一蹴而就的。在短期糧食需求穩(wěn)定并長(zhǎng)期增加的趨勢(shì)下，應(yīng)從促進(jìn)糧食生產(chǎn)上著手，確保產(chǎn)需略有余。具體而言，要堅(jiān)持戰(zhàn)略上重視保障糧食安全，狠抓科技支撐，通過(guò)補(bǔ)貼保險(xiǎn)與貸款聯(lián)動(dòng)機(jī)制、新型進(jìn)出口調(diào)控機(jī)制、科學(xué)合理推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，確保糧食產(chǎn)需達(dá)到更高水平的平衡。

（一）牢牢抓住糧食生產(chǎn)主動(dòng)權(quán)不放松，貫徹落實(shí)中央相關(guān)部署

糧食生產(chǎn)的主動(dòng)權(quán)要牢牢抓在自己手上，是今后指導(dǎo)我國(guó)糧食生產(chǎn)的重大戰(zhàn)略思想。抓住糧食生產(chǎn)主動(dòng)權(quán)，就要全面貫徹落實(shí)糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制，增加糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性、可控性?，F(xiàn)在有一些地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)糧食生產(chǎn)有放松和麻痹意識(shí)，主動(dòng)抓糧食的少了，強(qiáng)化糧食政策措施的自覺(jué)性弱了，甚至在發(fā)達(dá)地區(qū)，糧食作物淪為景觀農(nóng)業(yè)。在外部沖擊面前，我們必須堅(jiān)定不移地筑牢“中國(guó)飯碗”的底座，切實(shí)將中央的相關(guān)部署落到實(shí)處。

（二）著力發(fā)揮科技支撐作用，給糧食生產(chǎn)插上科技的翅膀

目前我國(guó)糧食生產(chǎn)水平和理論產(chǎn)量還有一定差距，糧食作物專(zhuān)家表示大豆理論產(chǎn)量為9000公斤/公頃，水稻16 500公斤/公頃，玉米36 000公斤/公頃。進(jìn)一步深挖科技的支撐潛力，有助于減輕資源環(huán)境約束、確保國(guó)家糧食安全。種子和農(nóng)機(jī)是農(nóng)業(yè)科技的兩大載體，急需理順作物性狀與氣候條件、生產(chǎn)條件和市場(chǎng)需求等不匹配的問(wèn)題，根據(jù)氣候變化和氣象條件研發(fā)抗寒抗旱抗倒伏品種。順應(yīng)機(jī)械化種植的技術(shù)要求，優(yōu)化植株高度、果實(shí)含水量破碎度等性狀，把握市場(chǎng)需求開(kāi)發(fā)優(yōu)質(zhì)品種。加強(qiáng)農(nóng)藝與農(nóng)技配套、縮小試驗(yàn)田產(chǎn)量與實(shí)際產(chǎn)量的差距，針對(duì)水田旱地、耕作環(huán)境、種植規(guī)模等差異特征，開(kāi)發(fā)全套植保技術(shù)配套。

（三）加快實(shí)施糧食市場(chǎng)化改革，構(gòu)筑補(bǔ)貼、保險(xiǎn)與貸款的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

在總結(jié)玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼情況的基礎(chǔ)上，建議逐步降低直至取消稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)，全面實(shí)行糧食生產(chǎn)者補(bǔ)貼。考慮從保費(fèi)補(bǔ)貼著手，使補(bǔ)貼隱性化，確保補(bǔ)貼與直接生產(chǎn)者掛鉤，根據(jù)種植大戶(hù)的需求，加大保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，降低種植風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)整保費(fèi)補(bǔ)貼分?jǐn)傓k法，進(jìn)一步提高產(chǎn)糧大縣保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，取消主產(chǎn)區(qū)市縣政府配套保費(fèi)補(bǔ)貼。在完善糧食作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)基礎(chǔ)上，持續(xù)深入推進(jìn)種糧保險(xiǎn)“擴(kuò)面、提標(biāo)、增品”，做到應(yīng)保盡保。利用現(xiàn)有已從補(bǔ)貼中提取的部分作為貸款風(fēng)險(xiǎn)保證金，推廣“銀行+保險(xiǎn)+風(fēng)險(xiǎn)保證金”模式，加大對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體貸款貼息、融資擔(dān)保等扶持政策。結(jié)合種植作物周期調(diào)整農(nóng)民還貸梯次，針對(duì)還貸期與售糧季交叉重疊的問(wèn)題，可根據(jù)農(nóng)民種植作物生長(zhǎng)周期特點(diǎn)，延長(zhǎng)或縮短貸款期限，實(shí)行錯(cuò)峰還貸。支持發(fā)放種糧中長(zhǎng)期貸款，對(duì)中長(zhǎng)期的貸款給予稅收減免、財(cái)政貼息、融資擔(dān)保等扶持政策。

（四）構(gòu)筑新型糧食進(jìn)出口安全保障機(jī)制，統(tǒng)籌利用國(guó)內(nèi)外糧食市場(chǎng)

堅(jiān)持立足國(guó)內(nèi)、實(shí)現(xiàn)基本自給的政策方針和拓展統(tǒng)籌“兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)”的戰(zhàn)略視野，以有效利用全球糧食資源為主要手段，增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際糧食市場(chǎng)的話(huà)語(yǔ)權(quán)和掌握力。利用國(guó)際市場(chǎng)資源，也需要嚴(yán)格防范各種國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)，借力但不依賴(lài)。要在數(shù)量上堅(jiān)持谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全與利用進(jìn)口調(diào)劑余缺相結(jié)合，稻谷、小麥基本上達(dá)到完全自給，少量進(jìn)口主要用于品種調(diào)換，玉米至少實(shí)現(xiàn)90%以上自給。在方式上堅(jiān)持貿(mào)易手段和“走出去”相配套，要積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，通過(guò)開(kāi)發(fā)國(guó)際資源形成境外糧食權(quán)益產(chǎn)量和產(chǎn)能儲(chǔ)備，增強(qiáng)全球糧食調(diào)配能力。在時(shí)點(diǎn)上要把握好進(jìn)口的時(shí)機(jī)、節(jié)奏和力度，實(shí)施適時(shí)出手的“錯(cuò)峰進(jìn)口”，確保進(jìn)口不影響國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展，否則很容易造成調(diào)控政策陷入“顧此失彼”的尷尬境地。

（五）科學(xué)合理推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，滿(mǎn)足新時(shí)代糧食消費(fèi)需求

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，決不意味著要調(diào)減糧食生產(chǎn)。我國(guó)目前糧食產(chǎn)量雖已超過(guò)6000億公斤，但糧食供應(yīng)仍處于“緊平衡”狀態(tài)?！熬o平衡”將是我國(guó)糧食供求的長(zhǎng)期態(tài)勢(shì)，如果對(duì)糧食生產(chǎn)稍有松懈，“緊平衡”的局面就很容易被打破。要優(yōu)化糧食結(jié)構(gòu)，以品質(zhì)提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、供求協(xié)調(diào)為導(dǎo)向，調(diào)整糧食耕作制度，精準(zhǔn)細(xì)化地分區(qū)施策。同時(shí)，適度發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物輪作間作，將畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要與糧食結(jié)構(gòu)優(yōu)化相結(jié)合。大力推進(jìn)糧經(jīng)飼結(jié)合，積極發(fā)展青貯玉米等替代作物。

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