新中國70年社會保障事業(yè)發(fā)展基本歷程與取向

鄧大松 李蕓慧

內容提要：中國社會保障事業(yè)歷經(jīng)初創(chuàng)與調整、停滯與恢復、探索與改革三個主要發(fā)展階段。黨的十九大以來，中國社會保障制度的發(fā)展步伐加快，面臨著新的機遇與挑戰(zhàn)。推動新時代中國社會保障事業(yè)發(fā)展，應努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌：實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金保值增值;完善社會養(yǎng)老服務體系，加快“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”發(fā)展;進一步深化社會醫(yī)療保險制度改革;加快建立住房保障供應體系;構建以促進就業(yè)為核心的失業(yè)救助制度;優(yōu)化社會救助體系，促進制度融合;加快社會保障國際化進程。

關鍵詞：社會保障事業(yè);新中國成立70年;社會保障制度

中圖分類號：C979

文獻標識碼：A

文章編號：1003-7543（2019）09-0005-14

中國社會保障事業(yè)經(jīng)過70年的改革與發(fā)展，已經(jīng)成為促進社會和諧穩(wěn)定的穩(wěn)定器和增進人民福祉、實現(xiàn)美好生活的保障網(wǎng)。新時代中國社會保障事業(yè)在不斷解決舊有難題的同時，面臨著更為復雜的風險與挑戰(zhàn)。在新中國成立70周年之際，總結中國社會保障事業(yè)取得的成就和仍需破解的難題，對于新時代構建多層次可持續(xù)的社會保障體系、促進社會公平正義具有重要的意義。

一、新中國70年社會保障事業(yè)的發(fā)展歷程

（一）社會保障事業(yè)初創(chuàng)與調整時期（1949～1965年）：集體保障，城鄉(xiāng)有別

基于城鄉(xiāng)分割的社會結構，我國在初期建立的社會保障事業(yè)具有明顯的“國家—單位”保障的特征，其重心偏向于在國營企業(yè)和國家機關單位工作的職工，對于農村的保障則主要依托農村合作社進行。

1.各項社會保障制度的建立

1949年通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》提出“逐步實行勞動保險制度”。此后，勞動部會同中華全國總工會起草了《中華人民共和國勞動保險條例》（以下簡稱《勞動保險條例》）。經(jīng)過多次修改，1951年，《勞動保險條例》正式頒布實施，就職工的養(yǎng)老待遇、醫(yī)療待遇、工傷待遇、集體勞動保險事業(yè)等作出了相關規(guī)定，是新中國第一部內容完整的社會保險法規(guī)。1953年1月，政務院作出《關于中華人民共和國勞動保險條例若干修正的決定》，此次修訂后的《勞動保險條例》主要有兩點變化：一是擴大了《勞動保險條例》的保障范圍，二是提高了勞動保險的支付待遇。到1956年，勞動保險實施范圍進一步擴大到13個產(chǎn)業(yè)與部門，簽訂社會保險集體合同的職工占到當年企業(yè)職工總數(shù)的94%。

在養(yǎng)老保險方面，《勞動保險條例》對養(yǎng)老基金來源、職工領取養(yǎng)老金年齡和退休金待遇作出了明確規(guī)定。按照規(guī)定，職工退職后，由勞動保險基金按其工齡長短按月給付養(yǎng)老補助費。1955年，國務院‘駿布了《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》，這實際上將城鎮(zhèn)養(yǎng)老制度分為企業(yè)職工養(yǎng)老保險和機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險，二者在養(yǎng)老基金來源、退休待遇等方面都有顯著的區(qū)別。然而，1958年由國務院發(fā)布的《關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定（草案）》寫明該暫行規(guī)定適用于國營企業(yè)與機關事業(yè)單位所有員工，表明分立的養(yǎng)老保險制度又統(tǒng)一了起來。農村養(yǎng)老制度的建立則以農業(yè)合作化制度與農村合作社為基石，《一九五六年到一九六七年全國農業(yè)發(fā)展綱要》和《高級農業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中均提到農村合作社對于社內缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨的社員要做到“五?！?。

在醫(yī)療保險方面，新中國成立初期建立的是一種以保障國家機關工作人員的公費醫(yī)療和保障國營企業(yè)員工的勞保醫(yī)療為主的醫(yī)療保險制度。《勞動保險條例》對勞保醫(yī)療的資金來源與管理作出了規(guī)定。1952年8月，《國家工作人員公費醫(yī)療預防實施辦法》由衛(wèi)生部發(fā)布并生效，全國各級人民政府、黨派、團體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員享受公費醫(yī)療待遇，公費醫(yī)療制度正式建立起來。此后，公費醫(yī)療的保障范圍不斷擴大，由此帶來的財政壓力逐漸凸顯。為應對不斷攀升的醫(yī)療支出，政府對公費醫(yī)療制度作出了調整和改進。從1960年開始，政府陸續(xù)頒布相關政策法規(guī)，對公費醫(yī)療和勞保醫(yī)療的報銷項目進行了明確規(guī)定，并且明晰了由個人承擔的醫(yī)療費用的范圍，進一步縮小了對職工或機關事業(yè)單位工作人員直系親屬的保障范圍。總體來說，20世紀60年代的調整是符合實際且有利于新中國社會主義現(xiàn)代化建設的。但由于制度設計本身受到高度的計劃經(jīng)濟的影響，僅僅是小修小補，并未從根本上解決公費醫(yī)療與勞保醫(yī)療存在的問題，雖然后期引入了自費的機制，但總體上變化不大，依然是國家和單位大包大攬，個人缺乏自我保障機制，醫(yī)療費用增長速度也難以得到有效控制。在農村社會，以集體經(jīng)濟為基礎，由農業(yè)生產(chǎn)合作社與農民自發(fā)建設醫(yī)療站，農民繳納少量費用，不用繳納掛號費與出診費即可享受醫(yī)療保健服務。衛(wèi)生部在1959年山西省稷山縣召開的全國農村醫(yī)療衛(wèi)生工作會議上肯定了這種農村合作醫(yī)療形式。此后，農村合作醫(yī)療制度在農村得到廣泛實施。

在失業(yè)保險方面，新中國成立之初，新的經(jīng)濟秩序尚未建立起來，這一時期的勞動就業(yè)面臨嚴峻的形勢。為解決當時的城市失業(yè)問題，1950年6月，中共中央發(fā)布《關于救濟失業(yè)工人的暫行辦法》，救濟辦法以“以工代賑”為主，資金來源以政府撥款為主。20世紀50年代的失業(yè)救濟制度只是為了解決舊社會遺留下的失業(yè)問題而采取的臨時性措施，但可以視為失業(yè)保險制度的雛形，且失業(yè)救濟制度妥善安置了當時大量的失業(yè)人員，為新中國國民經(jīng)濟的恢復起到了積極作用。1951年，中國依據(jù)《勞動保險條例》建立了社會保險制度，由于當時不承認失業(yè)問題的存在，因此，并未將失業(yè)救助納入社會保險范圍。1957年，在當時的理論和政策指導下，失業(yè)被認為已在中國境內消失，故停止執(zhí)行失業(yè)救濟，失業(yè)救濟制度從此被擱置。此后近30年，失業(yè)保險都被排除在社會保障體系之外。失業(yè)保險制度雖然在社保初創(chuàng)時期曇花一現(xiàn)，但其依舊對日后建立失業(yè)保險制度奠定了基礎。

在工傷保險方面，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》規(guī)定：“實行工礦檢查制度，以改進工礦的安全和衛(wèi)生設備?！睘楦纳乒と说膭趧迎h(huán)境、保障勞動安全，國務院先后頒發(fā)了《工人安全衛(wèi)生規(guī)程》《建筑安裝工程安全技術規(guī)程》《工人職員傷亡事故報告規(guī)程》《關于加強企業(yè)生產(chǎn)中安全工作的幾項規(guī)定》，要求企業(yè)從不同方面加強勞動保護組織管理工作。至此，中國的勞動保護制度初步建立起來。新中國成立初期的工傷保險制度主要針對國營企業(yè)職工和國家機關事業(yè)單位員工。《勞動保險條例》對國營企業(yè)員工的工傷補償待遇、覆蓋對象以及費用負擔都作了詳細的規(guī)定。1950年頒布的《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》則是機關事業(yè)單位員工工傷保險制度的起點。隨著我國工業(yè)的發(fā)展，職業(yè)病的危害開始被重視，1957年，衛(wèi)生部將因職業(yè)活動有關的疾病納入工傷補償?shù)姆秶?957～1966年，國家相繼頒布了法規(guī)政策，對于工傷保險的范圍和待遇作出詳細的規(guī)范及調整。這一時期的工傷保險制度福利特征明顯，在特定的歷史階段發(fā)揮了穩(wěn)定工業(yè)生產(chǎn)、保障工人權益的重要作用，但明顯超出了當時的經(jīng)濟發(fā)展水平。

在社會救助方面，1962年，內務部、財政部頒發(fā)《撫恤、救濟事業(yè)費管理使用辦法》，對于保障民政工作和民政事業(yè)發(fā)展的需要、加強民政事業(yè)費的管理和正確使用都起到了積極作用。對于農村地區(qū)的救災工作，中央多次發(fā)出通知指導工作，如1963年9月21日發(fā)布的《關于生產(chǎn)救災工作的決定》中規(guī)定了救災工作的根本方針，對救災的方法和人民群眾生活安排等多個救災關鍵問題作出具體指示。

在社會福利方面，中共中央、國務院于1962年召開城市工作會議，旨在解決三年自然災害給職工生活帶來的嚴重問題。會議對職工生活困難補助工作進行了專門研究和工作部署，要求各地加強對生活困難職工的補助工作，適當提高補助標準。1963年，中央國家機關工作人員福利費提取標準從按工資總額的1%提高到2%。1965年，《內務部關于國家機關和事業(yè)單位工作人員福利費掌管使用問題的通知》規(guī)定：福利費仍以解決工作人員及家屬生活困難為主，有結余時，可以彌補統(tǒng)籌醫(yī)療費、托兒所、幼兒園等集體福利設施費用的不足。職工食堂、托幼園所在企業(yè)行政、工會婦聯(lián)組織的共同努力下也得到了改善和發(fā)展。

2.對該階段社會保障制度的評價

由于特定的歷史需要，我國在這一時期強調個人、單位（集體）和國家利益的一致性，形成了“國家—單位”保障模式，這是我國初步探索社會保障制度的成果之一。盡管其中一些政策在改革開放后被新的政策重構與替代，但其開創(chuàng)性意義與取得的成就是毋容置疑的。

一是制度的覆蓋范圍與水平持續(xù)擴大。勞動保險制度與公費醫(yī)療制度免除了廣大職工在舊中國時代無法解決的因生育、衰老、疾病、殘疾、死亡等所帶來的困難。1952年全國享受勞動保險待遇的職工為330萬人，1958年達到1378萬人，增長3.2倍：享受公費醫(yī)療待遇的職工1958年達到688萬人，比1952年的400萬人增長了72%。1952～1958年，國家用于增加職工收入和改善職工福利的勞動保險金、醫(yī)療費、文教費、獎勵金及福利費等共計141億元。

二是衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)初具規(guī)模。1958年，全國共有醫(yī)院和療養(yǎng)院5600多所，比1949年增加了1.1倍：病床44萬多張，比1949年增加了4.2倍。此外，還建立了大量的醫(yī)療保健所（站）、婦幼保健所（站）、衛(wèi)生防疫站（組）、醫(yī)療防疫隊、?？品乐嗡ㄕ荆┑刃l(wèi)生保健機構。在農村，人民公社舉辦了大量的衛(wèi)生保健機構，實現(xiàn)了社社有醫(yī)院，生產(chǎn)大隊也配有衛(wèi)生所與產(chǎn)院。

總體而言，新中國成立之初建立的傳統(tǒng)的、依托于國家和單位集體的社會保障制度，較好地發(fā)揮了社會穩(wěn)定器作用。

（二）社會保障事業(yè)發(fā)展停滯時期（1966～1977年）：企業(yè)保障，制度陷入停頓

這一階段，因受多種因素影響，社會保障事業(yè)未能朝著日益完善的方向進一步發(fā)展。主管救災救濟、社會福利等事務的內務部于1969年被撤銷，負責勞動保險事務的工會組織受到嚴重沖擊而癱瘓，勞動部門受到削弱，國家相關部門已經(jīng)難以有效地推動社會保障制度的實施。1969年2月。財政部發(fā)布的《關于國營企業(yè)財務工作中幾項制度的改革意見（草案）》規(guī)定：“國營企業(yè)一律停止提取勞動保險金。企業(yè)的退休職工、長期病號工資和其他勞保開支在營業(yè)外列支?！边@些規(guī)定造成了兩方面的嚴重后果：一是社會保險基金積累停止，施行企業(yè)內部實報實銷，造成部分企業(yè)負擔過重：二是停止社會保險基金的統(tǒng)籌調劑，社保功能難以正常發(fā)揮。至此，社會保險徹底退化為企業(yè)保險，國家—單位保障制度的責任重心由國家轉向單位，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位包辦社會保險的現(xiàn)象迅速漫延，社會保障趨向于自我封閉的單位化。

然而，農村合作醫(yī)療是一個例外。受政府的強力推動、城市對農村醫(yī)療事業(yè)的大力支持、穩(wěn)定的赤腳醫(yī)生隊伍、人民公社化體制等多種因素的影響，農村合作醫(yī)療在此期間得到了空前的發(fā)展。在第27屆世界衛(wèi)生大會上，聯(lián)合國婦女兒童基金會高度肯定了中國農村醫(yī)療制度，稱其“為不發(fā)達國家提高醫(yī)療衛(wèi)生水平提供了樣本”。

（三）社會保障事業(yè)的探索與改革時期（1978年至今）：多方保障，城鄉(xiāng)一體

1978年3月5日，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》（修正案），強調保護勞動者基本權利、保障勞動者基本生活的義務應由國家承擔，社會保障制度的建設應從勞動者的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等多個維度考慮。1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，原有的計劃經(jīng)濟體制逐步瓦解，開始向社會主義市場經(jīng)濟體制轉變。1978年，國家重設民政部，恢復其主管全國社會救助、社會福利、優(yōu)撫事務的職能。1982年國務院正式設立勞動人事部，為我國社會保障事業(yè)的推進提供了寬松的外部環(huán)境。這一階段社會保障制度的改革范圍從國有企業(yè)職工的養(yǎng)老保險、待業(yè)保險制度，逐步擴大到覆蓋全民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保險制度，以及針對貧困人口的最低生活保障制度等社會救助制度與惠及公眾的社會福利與軍人優(yōu)撫安置制度，進行了內容全面、系統(tǒng)的社會保障制度改革。

1.制度探索階段（1978～1992年）：舊制度的恢復與新制度的試點

這一階段的主要任務是重建政府的社會保障職能。由于特定歷史原因，改革開放初期我國僅針對原有企業(yè)保險和社會保障制度的建立進行了一系列探索。盡管從深度和廣度上都不及1992年以后建立的社會保障體制，但其為之后的制度改革奠定了堅實的基礎。

這一階段關于養(yǎng)老保險制度的探索主要有三個方面：第一，職工養(yǎng)老由“企業(yè)保險”向“社會保險”轉變，自1986年起，我國首先進行縣、市一級的養(yǎng)老保險費社會統(tǒng)籌，逐步建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費社會統(tǒng)籌。第二，養(yǎng)老保險費的繳納開始由企業(yè)單方承擔向多方負擔轉變。1985年，國家在“七五”計劃綱要中明確提出：“社會保障資金應由國家、企業(yè)和個人合理負擔”，養(yǎng)老保險個人繳費機制首次被融入社會保障制度的建設中。第三，探索由單一層次向多層次養(yǎng)老保障制度轉變的方式。

這一階段，我國對改革公費醫(yī)療與勞保醫(yī)療進行了探索，就醫(yī)療保險引入個人分擔費用機制與醫(yī)療費用社會統(tǒng)籌進行了一系列的試點工作。1989年，國家批準丹東、四平、黃石和株洲作為醫(yī)療保險制度改革試點城市，在深圳市和海南省進行社會保障綜合改革試點，這都為后續(xù)醫(yī)療保險制度的建立和完善提供了依據(jù)。與此同時，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，農村合作社逐漸減少，而以此為依托的合作醫(yī)療制度也開始解體。到1985年，繼續(xù)堅持合作醫(yī)療的行政村由過去的90%降至5%，新的農村合作醫(yī)療保險制度急需建立。

20世紀80年代初期，長期潛伏著的失業(yè)危機逐步顯現(xiàn)，失業(yè)問題開始受到重視。1986年7月，國務院頒布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，我國失業(yè)保險（待業(yè)保險）制度由此建立。1986～1992年是我國待業(yè)保險制度的形成和初步運行時期，這一時期失業(yè)保險范圍不斷擴大，統(tǒng)籌層次不斷提高，促進了再就業(yè)機制初步形成，為以后的制度運行打下了堅實的基礎。

改革開放后，勞動保護工作迅速恢復和發(fā)展。從1978年到20世紀80年代末期，國務院相繼發(fā)布了《礦山安全條例》《礦山安全監(jiān)察條例》《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例》《企業(yè)職工傷亡事故報告和處理規(guī)定》，勞動部設立了相關機構，建立社會化的工傷保險制度已勢在必行。從1989年開始，我國部分地區(qū)自主地開始了工傷保險改革的嘗試并取得一定成效。

這一時期社會救濟的范圍也得到了擴大，方法和舉措從單獨發(fā)放社會救濟救災款項變?yōu)閷嵭芯葷葹耐鲐?、扶志和扶?yōu)相結合的多重方式。1980年，中央政府專門成立了貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組，把社會救濟的重點轉移到幫助貧困戶脫貧致富上來，并把扶貧工作的重點放在“老少邊窮”地區(qū)。

改革開放初期，社會福利制度的重點在于恢復與重建，明確的方針政策使得這一時期的社會福利事業(yè)得到了迅速恢復與發(fā)展。職工福利迅速恢復，主要表現(xiàn)為修改和新增了若干項補貼項目，如上下班交通費補貼、取暖補貼等：提高了對職工生活困難補助起點標準：增加了職工福利基金的來源，為改善職工物質文化生活創(chuàng)造了條件。1986年3月，第六屆全國人民代表大會第四次會議通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》，首次明確了構建社會保險、社會福利、社會救濟與優(yōu)撫組成的社會保障制度框架的設想。1990年12月，第七屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過了《中華人民共和國殘疾人權益保障法》，以法律條文的形式明確了殘疾人享有的康復、教育、勞動就業(yè)、文化生活、社會福利等權益。1992年4月，第七屆全國人民代表大會第五次會議通過了《中華人民共和國婦女權益保障法》，為保障婦女的合法權益、促進男女平等、充分發(fā)揮婦女在社會主義現(xiàn)代化建設中的作用提供了有力的法律支持。隨著各項改革的不斷深入，我國人民生活質量發(fā)生了巨大的變化，這一時期的社會福利得到快速發(fā)展。

2.制度改革階段（1992年至今）：內容完整的社會保障體系初步形成

隨著改革的逐步深化，我國社會保障制度建設開始進入一個體制和制度創(chuàng)新的階段，初步確立了涵括社會保險、社會福利、社會救助、優(yōu)撫安置和社會互助等多項內容的比較完整的社會保障體系。其中，社會保險處于核心地位，社會福利位居最高層次，社會救助屬于最低層次，優(yōu)撫安置和社會互助則發(fā)揮著社會穩(wěn)定的特殊效應。

1993年，黨的十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出，“建立多層次的社會保障體系”，“實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”，“社會保險行政管理和社會保險基金經(jīng)營要分開”，這三項原則是對我國養(yǎng)老保險制度改革方向的重新認識。1993～1997年，有關部門開始著手制定具體的改革方案。1995年3月，《國務院關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》發(fā)布，強調繼續(xù)深化對企業(yè)職工養(yǎng)老保險的改革，并制定了統(tǒng)賬結合與建立基本養(yǎng)老金調整機制的改革方案。1997年，《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》發(fā)布，根據(jù)過去幾年的試點經(jīng)驗，正式建立了統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。我國基本養(yǎng)老保險制度設計雖然引入了基金積累制的理念，但始終沒有解決養(yǎng)老保險轉制成本引發(fā)的問題，進而影響了統(tǒng)賬結合制度的健康運轉，從而使個人賬戶淪為了一個名義賬戶。為解決做實個人賬戶這一問題，2000年國務院發(fā)布了《關于城鎮(zhèn)社會保障體系改革的試點意見》，于2001年首先在遼寧省進行試點，從2004年開始，試點范圍擴大到吉林和黑龍江兩省。在試點地區(qū)充分調研和總結經(jīng)驗的基礎上，2005年12月發(fā)布的《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》調整了養(yǎng)老保險個人賬戶的繳費比例和繳費主體。2011年6月，國務院發(fā)布了《關于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，開始探索與建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度。我國農村地區(qū)早在20世紀80年代就開始探索農村社會養(yǎng)老保險制度。1992年民政部發(fā)布《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，但初次試水的結果并未達到預期效果，參保人數(shù)逐年減少。1999年發(fā)布的《國務院批轉整頓保險業(yè)工作小組保險業(yè)整頓與改革方案的通知》提出清理整頓農村社會養(yǎng)老保險，停止辦理新業(yè)務，農村社會養(yǎng)老制度因此而陷入停滯。2002年11月，黨的十六大報告提出在有條件的地方探索建立農村社會養(yǎng)老保險制度，對農村社會養(yǎng)老保險制度的探索被再次提上議程。2009年國務院發(fā)布《關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》并在部分地區(qū)開展試點工作，“新農保”至此登上了歷史的舞臺，為解決農村老有所養(yǎng)的問題發(fā)揮了至關重要的作用。“新農保”制度試點推進速度迅猛，覆蓋范圍迅速擴大，試點工作開展近三年就基本實現(xiàn)了全覆蓋。2014年2月，國務院出臺了《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，將“新農?！迸c“城居保”合并，“新農?！迸c“城居?！钡母拍畋弧俺青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”所替代。同時，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革也被提上議程，機關事業(yè)單位職工和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)了并軌，促進了社會公平與和諧。這一階段，我國養(yǎng)老保障體系的第二支柱“企業(yè)年金”和“職業(yè)年金”也在不斷發(fā)展。

城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度也引入了統(tǒng)賬結合的模式。1994年3月，國務院批準《關于職工醫(yī)療制度改革的試點意見》，首先在江蘇省鎮(zhèn)江市、江西省九江市進行醫(yī)療保險統(tǒng)賬結合的試點，隨后試點范圍擴大到58個城市。個人分擔機制的引入在一定程度上消除了原有制度的弊端，但并未從根本上建立有效的醫(yī)療費用約束機制，致使一系列混亂現(xiàn)象出現(xiàn)。1998年12月，在充分試點的基礎上，國務院出臺了《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，這是我國醫(yī)療保險制度改革歷程中重要的一步。同時，國家配套推進醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，強化醫(yī)療服務管理以保證制度的順利實施與穩(wěn)定運行。到2000年前后，全國多數(shù)地區(qū)都組織實施了醫(yī)療保險制度的改革，醫(yī)療保險新制度在全國基本建立。此后，我國城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度不斷完善，覆蓋范圍也不斷擴大。20世紀90年代以來。農村合作醫(yī)療制度也在不斷恢復與重建。2002年10月，國務院作出《關于進一步加強農村衛(wèi)生工作的決定》，決定建立農村衛(wèi)生服務體系和新型農村合作醫(yī)療制度，重點應對農民因病致貧、因病返貧問題。2004年1月。國務院發(fā)布《關于進一步做好新型農村合作醫(yī)療試點工作的指導意見》，標志著新型農村合作醫(yī)療制度在全國初步建立，“新農合”在全國迅速鋪展開來。為解決城鎮(zhèn)非從業(yè)居民的醫(yī)療需求，《國務院關于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導意見》于2007年發(fā)布，要求通過試點建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度。2012年8月，《關于開展城鄉(xiāng)居民大病保險工作的指導意見》下發(fā)，探索建立重特大疾病保險制度。2016年1月，國務院印發(fā)《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，要求整合新型農村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險兩項制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。這是推動醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平享有基本醫(yī)療保險權益、促進社會公平正義、增進人民福祉的重大舉措。

1993年4月，國務院頒布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，使失業(yè)保險制度向前邁出了一大步。該規(guī)定實施后，基金運行平穩(wěn)，半數(shù)企業(yè)參與到制度中來，取得了一定的成果。然而隨著改革的深入，該規(guī)定越來越不適應時代的需要，1999年1月，國務院頒布《失業(yè)保險條例》，除了將“待業(yè)”改為“失業(yè)”外，在內容上也作了較大的調整?！妒I(yè)保險條例》把失業(yè)保險制度建設推進到了依法實施的新階段，為完善失業(yè)保險制度、保障勞動者勞動權益、維護社會穩(wěn)定提供了重要依據(jù)。

1994年頒布的《中華人民共和國勞動法》把工傷保險制度作為五項社會保險制度之一，并作為我國改革工傷保險制度的法律依據(jù)。1996年8月，勞動部發(fā)布《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》，標志著工傷保險制度開始進行全面的改革。堅持工傷保險與安全生產(chǎn)相結合、實行行業(yè)差別費率與企業(yè)浮動費率等改革措施，為工傷保險事業(yè)發(fā)展注入了新的活力。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會環(huán)境發(fā)生了重大變化，經(jīng)濟成分與就業(yè)方式的多樣化使得原有工傷保險政策的問題逐漸顯露。2004年1月1日，《工傷保險條例》正式開始施行?！豆ｋU條例》為職工權益與安全生產(chǎn)提供了保障，維護了社會的穩(wěn)定，是我國社會保障法制化進程中具有里程碑意義的大事，在保障工傷職工權益和促進安全生產(chǎn)、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。

1993年6月1日，上海市率先建立城市居民最低生活保障制度，由此開啟了我國城市社會救濟制度的改革。之后6年間，各大城市先后進行試點，全國668個城市和1638個縣城全部實現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度。1999年，《城市居民最低生活保障條例》正式頒布，我國城市居民最低生活保障制度以法規(guī)形式確定下來。此后，各項“配套措施”和“分類救助”辦法紛紛出臺和實施，使城市低保制度日益完善和成熟。

20世紀90年代中期，民政部在試點城市低保制度的同時，也開始探索建立農村居民最低生活保障制度。1996年發(fā)布的《民政部關于加快農村社會保障體系建設的意見》要求各地積極試點、穩(wěn)步推進農村最低生活保障制度。2007年7月，國務院發(fā)布的《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》要求從各地的農村經(jīng)濟社會生產(chǎn)力水平和財力狀況出發(fā)，建立農村最低生活保障制度。此后，國家發(fā)展和改革委員會、民政部、財政部等部門發(fā)出《關于建立社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制的通知》《關于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》，以建立城鄉(xiāng)低保標準動態(tài)調整機制，緩解物價上漲對困難群眾生活帶來的影響。2012年9月，《國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》發(fā)布，進一步規(guī)范了城鄉(xiāng)最低生活保障工作。

在此階段，社會福利事業(yè)也進入理論與實踐并進發(fā)展的新時期，一系列關于老年人，兒童、婦女和殘疾人等群體的福利政策與社會服務措施落地，更好地保障了社會特殊群體的基本權益，更加全面地提高了全體社會成員的福利水平。

3.社會保障事業(yè)發(fā)展狀況

目前我國養(yǎng)老保險制度實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的模式，覆蓋城鎮(zhèn)企業(yè)職工、機關事業(yè)單位職工、個體工商戶、靈活就業(yè)者和城鄉(xiāng)居民。2018年?；攫B(yǎng)老保險基金收入55 005億元，基金支出47 550億元，年末基金累計結存58 152億元。全國有8.74萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工人數(shù)為2388萬人，年末企業(yè)年金基金累計結存14 770億元。截至2018年末，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)為41 902萬人，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的人數(shù)為52 392萬人。

“?；尽V覆蓋”是醫(yī)療保險事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必要條件。近年來，醫(yī)療保險參保人數(shù)快速增長，目前已基本建立起覆蓋全民的醫(yī)療保險制度。2018年，基本醫(yī)療保險基金總收入21 090億元，支出17 608億元，年末基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金累計結存23 234億元，個人賬戶積累7144億元。截至2018年末，參加職工基本醫(yī)療保險人數(shù)31 673萬人，參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險人數(shù)89 741萬人，2018年全年生育保險參保人數(shù)達20435萬人，比2017年末增加1135萬人，全年生育保險基金收入756.02億元，基金支出738.25億元，年末生育保險基金累計結存574.29億元。

我國失業(yè)保險堅持的是“廣覆蓋、低水平”的原則，失業(yè)保險金按照“以收定支、略有結余”確定給付水平。2018年失業(yè)保險金月均水平1266元，共為452萬名失業(yè)人員發(fā)放不同期限的失業(yè)保險金。2018年為領取失業(yè)保險金人員代繳基本醫(yī)療保險費92億元。全年失業(yè)保險基金收入1171億元，支出915億元，年末失業(yè)保險基金累計結余5817億元。截至2018年，參加失業(yè)保險人數(shù)19 643萬人，年末全國領取失業(yè)保險金人數(shù)達223萬人。

工傷保險與其他社會保險項目相比較，一個最大的區(qū)別是工傷保險費只由雇主繳費，雇員不承擔任何費用。工傷保險待遇分為醫(yī)療待遇、傷殘待遇、死亡待遇三類。2018年全年享受工傷保險待遇人數(shù)為199萬人，全年工傷保險基金收入913億元。支出742億元，年末工傷保險基金累計結存1785億元（含儲備金294億元）。截至2018年，參加工傷保險人數(shù)為23 874萬人。

社會救助是社會保障體系的最后一道防線，是解決貧困問題、幫助弱勢群體的重要制度安排和措施。2018年，全國城市低保平均標準為579.7元從，月，農村低保平均標準為4833.4元/人·年。截至2018年末，全國共有1008萬人享受城市居民最低生活保障，3520萬人享受農村居民最低生活保障，455萬人享受農村特困人員救助供養(yǎng)，全年臨時救助1075萬人次。

4.對該階段社會保障制度的評價

改革開放后，我國社會保障制度進行了全面的改革和重構，社會保障體系建設趨于完善，社會保障制度框架構建逐步成熟，社會保障發(fā)展成就舉世矚目。

一是社會保障制度體系基本建成。當前，我國建立的社會保障體系囊括了社會保險制度、社會救助制度、社會福利制度以及軍人保障、住房保障、教育保障等特殊保障制度，使我國人民抵御不同社會風險的能力大大提升。

二是社會保障制度的覆蓋面持續(xù)擴展。改革開放前，社會保障的對象主要是國有企業(yè)職工，之后逐步擴展到所有城鎮(zhèn)職工。進入21世紀之后，建立了城鄉(xiāng)居民社會保險制度，使得社會保障對象從工薪勞動者擴展到全體國民。

三是社會保障項目不斷增加。針對城市與農村貧困人口的最低生活保障制度與多項專項救助項目結合，形成了一套新型社會救助制度體系。社會保險制度體系不斷擴展和完善，近幾年對長期照護保險制度的研究步伐加快，理論依據(jù)與實踐探索都得到了擴展。在社會福利方面，提供公共衛(wèi)生與老年護理服務，增加了住房補貼與殘疾人補貼等福利項目。

四是社會保險制度的統(tǒng)籌層次不斷提高。從《勞動保險條例》的企業(yè)內部統(tǒng)籌擴大到獨立于用人單位之外的新型社會保險制度的地區(qū)統(tǒng)籌，逐步從縣級、市級統(tǒng)籌擴展到省級統(tǒng)籌，目前正在積極籌劃城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。我國社會保障管理機制不斷完善，逐步設立社會保障管理部門和運行規(guī)則。2010年10月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過了《中華人民共和國社會保險法》，國務院于2014年2月發(fā)布了《社會救助暫行辦法》，這些法律法規(guī)的頒布，有效保障了社會保障事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

五是社會保障基金規(guī)模不斷擴大。2018年全國社會保險基金收入72 649.22億元，比2017年增長24.3%，剔除機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險后同口徑增長7.3%。其中，保險費收入52 543.2億元，財政補貼收入16 776.83億元。全國社會保險基金支出64 586.45億元，增長32.7%，剔除機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險后同口徑增長12.7%。當年收支結余8062.77億元，年末滾存結余86 337.13億元。我國日益重視采用科學的管理機制，遵循精算平衡的原則，建立可持續(xù)的社會保障基金管理制度。

在看到成績的同時，對于未來的挑戰(zhàn)也必須有清醒的認識。我國社會保障建設面臨著經(jīng)濟新常態(tài)、新型城鎮(zhèn)化和人口老齡化帶來的巨大壓力，新的發(fā)展階段對我國社會保障事業(yè)的發(fā)展重點提出了新的要求，同時我國社會保障事業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)也越來越大。

二、新時代中國社會保障事業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

新中國成立70年來，社會保障事業(yè)穩(wěn)步推進，改革開放后發(fā)展更是迅猛。但是應當清醒地看到，當前我國社會保障制度建設和實施中仍然存在一些亟待解決的矛盾和問題，不平衡不充分的特點在社會保障領域也有所體現(xiàn)。

（一）如何解決基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌與可持續(xù)發(fā)展的難題

現(xiàn)階段，推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌至少存在兩大難點：第一，部分地區(qū)積極性不高。部分發(fā)達地區(qū)擔心本地區(qū)勞動者退休后養(yǎng)老待遇受到影響，因而對推進全國統(tǒng)籌的積極性不高。第二，中央調劑金制度實踐經(jīng)驗欠缺。在基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌難以一步到位的情況下，中央調劑金制度成為過渡階段的制度選擇，但這項制度暫無經(jīng)驗可循，在實施階段可能面臨種種困難。養(yǎng)老金收支平衡是社會保障領域的一個難點問題，尤其是在新的歷史時期，經(jīng)濟增速放緩將不利于養(yǎng)老保險基金的收支平衡。不僅如此，基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌還面臨如下挑戰(zhàn)：人口老齡化高峰期即將到來，制度贍養(yǎng)率將快速上升;隱性債務巨大，缺乏有效補償渠道：擴面工作雖然還有一定的潛力，但是難度會越來越大：退休職工基本養(yǎng)老金連年上調，統(tǒng)籌基金壓力增大;降低養(yǎng)老保險費率與基金的收支平衡存在矛盾。在這種情勢下，如何補齊養(yǎng)老基金入不敷出的短板，如何保障養(yǎng)老基金收支平衡，如何實現(xiàn)社會保障可持續(xù)發(fā)展，值得各界深入探討。

（二）老齡化問題凸顯背景下如何保障“老有所養(yǎng)”

自2000年我國進入老齡化社會后，人口老齡化進程迅速加快。截至2018年，我國60周歲及以上人口占總人口的比重為17.9%，65周歲及以上人口占總人口的比重為11.9%，進入深度老齡化社會。老齡化會帶來許多社會問題，例如，撫養(yǎng)比提高，青年人負擔加重：養(yǎng)老保險基金支出增加，養(yǎng)老保障負擔沉重：高齡化、空巢化、失能化、少子化、獨居化導致社會矛盾突出。解決這些問題，必須推動老年健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而發(fā)展老年服務產(chǎn)業(yè)最大的短板是養(yǎng)老服務機構和設施?？傮w來看，老年服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨如下難點：第一，老年服務產(chǎn)業(yè)投資周期長，利潤產(chǎn)出慢：第二，不同性質、不同所有制的養(yǎng)老服務機構面臨不公平競爭，民辦非盈利養(yǎng)老服務機構無法抵押貸款、分紅、連鎖經(jīng)營。不利于廣泛動員民間社會資本參與健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資;第三，申辦難，養(yǎng)老機構申辦面臨城鄉(xiāng)規(guī)劃建設、國土資源、環(huán)保、消防等眾多部門的前置審批。解決養(yǎng)老服務低效率問題，緩解養(yǎng)老問題對我國社會發(fā)展的壓力，改善人口結構變化造成的一系列社會影響，事關百姓福祉，亟待國家和社會構建完善的社會養(yǎng)老服務體系來填補。

（三）如何實現(xiàn)養(yǎng)老保險金保值增值

養(yǎng)老保險基金的保值增值是養(yǎng)老保險制度平穩(wěn)運行的基礎，是維護制度可持續(xù)發(fā)展的必要條件。然而。起伏不定的國內資本市場、發(fā)展滯后的投資管理方式、尚不健全的投資監(jiān)管體系以及風云變幻的經(jīng)濟運行態(tài)勢，使我國養(yǎng)老保險基金面臨增值困境。第一，我國養(yǎng)老保險基金的投融資模式存在問題。養(yǎng)老保險基金的安全性要求，制約了養(yǎng)老保險基金的投資行為，使得我國養(yǎng)老保險基金的投資始終處于低風險和低收益的階段。第二，養(yǎng)老保險基金籌資形勢日益嚴峻。我國養(yǎng)老保險基金征繳管理的法律規(guī)定不夠完善，基金收繳率下降，養(yǎng)老金賬戶缺口問題較為嚴重。第三，養(yǎng)老保險基金的籌資渠道受限。來源渠道過于單一這一問題在我國養(yǎng)老保險基金制度發(fā)展過程中的長時間存在。使得企業(yè)養(yǎng)老保險繳費難以短時間下降，也使得養(yǎng)老保險基金面臨著兩難境地。如何在確保社?；鸢踩?、流動性的基礎上，進行有效的投資運營以實現(xiàn)社?；鸨Ｖ翟鲋档氖找嫘阅繕?，是我國社會保障事業(yè)面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。

（四）如何有效實施“健康中國”戰(zhàn)略

黨的十八屆五中全會將“健康中國”上升為國家戰(zhàn)略，黨的十九大又提出“深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革”“發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)”“完善國民健康政策”以確?！敖】抵袊睉?zhàn)略的實施，這些都對社會醫(yī)療保險制度的建立和運行提出了新要求。“健康中國”戰(zhàn)略的實施以疾病的預防和控制為主，使醫(yī)療護理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向由以治病為中心轉向以健康為中心，要求提高服務質量和服務水平，不斷提高人民健康水平。從目前我國社會醫(yī)療保險的保障范圍來看，醫(yī)保支付范圍主要集中于疾病治療領域。對于亞健康狀態(tài)的關注較少，“重治療、輕預防”的制度設計使醫(yī)保基金的支出集中于治療領域，醫(yī)保支付方式以后付制為主，對醫(yī)療服務行為的約束力不足，過度醫(yī)療、醫(yī)療費用增速過快的現(xiàn)象較為嚴重。因此，當前僅以疾病治療為目的、以費用報銷為手段而忽視綜合防治的社會醫(yī)療保險制度難以滿足實施“健康中國”戰(zhàn)略提出的新要求。如何構建與完善我國多層次的醫(yī)療保險體系，統(tǒng)一全民基本醫(yī)療保險制度，完善大病保險、醫(yī)療救助等補充性項目，如何將健康管理與社會醫(yī)療保險有效結合，從根本上解決社會健康問題，是我國社會醫(yī)療保險制度運行面臨的新挑戰(zhàn)。未來的醫(yī)保體系應更好地為人民群眾提供覆蓋全生命周期、全方位的健康服務，提高全民健康水平，促進社會醫(yī)療保險可持續(xù)發(fā)展，推動健康中國戰(zhàn)略的實施。

（五）如何實現(xiàn)更加充分、更高質量的就業(yè)

國家“十三五”規(guī)劃綱要提出，要把促進充分就業(yè)作為經(jīng)濟社會發(fā)展優(yōu)先目標、放在更加突出位置，穩(wěn)定并擴大城鎮(zhèn)就業(yè)規(guī)模，促進更加充分、更高質量的就業(yè)?！案哔|量的就業(yè)”，主要是指充分的就業(yè)機會、公平的就業(yè)環(huán)境、良好的就業(yè)能力、合理的就業(yè)結構、和諧的勞動關系，等等。2018年全年城鎮(zhèn)新增就業(yè)1361萬人，有551萬城鎮(zhèn)失業(yè)人員實現(xiàn)再就業(yè)，就業(yè)困難人員就業(yè)181萬人。年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員974萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.80%。就業(yè)人數(shù)的增加為實現(xiàn)更加充分、更高質量的就業(yè)提供了有利保障，但是距離目標仍有一定距離。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，GDP增長速度放緩，而進入就業(yè)市場的高校畢業(yè)生逐年增多，部分勞動者的職業(yè)技能難以匹配經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，就業(yè)總量壓力和結構性矛盾并存。當前的社會保障體系在公平性、便攜性與可持續(xù)性等方面尚有欠缺。勞動關系調整機制有待完善，就業(yè)公共服務的提供數(shù)量不足。這些都給實現(xiàn)更加充分、更高質量的就業(yè)帶來了重重阻力。

（六）如何貫徹“租購并舉”，實現(xiàn)住有所居

現(xiàn)階段，“租購并舉”已成為解決我國住房問題的重要政策，這一政策面臨一些發(fā)展難點。協(xié)調好市場調節(jié)與政府調節(jié)之間的關系是難點之一，具體而言，就是如何既發(fā)揮市場在房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展中的決定性作用，又將“租購并舉”政策落到實處：租賃市場的發(fā)展是難點之二，即如何補齊我國住房體系供應中租賃市場這塊短板，引導城鄉(xiāng)居民樹立正確的居住觀念，解決租賃房源供應量和質量問題：實踐經(jīng)驗欠缺是難點之三，即如何創(chuàng)新“租購并舉”發(fā)展模式。明確住房制度改革的主要方向。

（七）社會救助與精準扶貧如何相向而行

扶貧向來是我國長期發(fā)展戰(zhàn)略的重要一環(huán)。改革開放以來，我國開始大范圍有計劃地組織開發(fā)式扶貧工作，黨的十九大提出要筑牢、織密安全網(wǎng)，補齊民生短板，增進人民福祉。按照中央的部署，2020年要確保在我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽。這意味著我們必須采取力度更大、針對性更強、作用更直接、效果更可持續(xù)的扶貧與脫貧措施。同時，如何確保扶貧同扶志、扶智相結合也是精準扶貧工作中需重點關注的問題。“扶貧”可以依據(jù)收入水平等客觀指標，“扶智”可以依據(jù)受教育程度、年齡等因素，但是“扶志”界定模糊。什么樣的“志”是需要扶的，幫扶的程度怎么衡量？“扶志”意味著不僅要提供物質幫助，而且要鼓勵貧困戶積極擺脫貧困，這對基層扶貧工作人員的宣傳工作提出了更高的要求。

社會救助制度具有生存保障功能，能夠在一定程度上減少貧困的發(fā)生，與精準扶貧的反貧困目標不謀而合。精準扶貧與社會救助制度都回應了社會中某種貧困狀態(tài)并作出相應處置。通過社會救助輔助精準扶貧，能夠使兩個單獨的救助項目轉變?yōu)榻换フ系姆簇毨е贫?。精準扶貧與社會救助的融合治理，對扶貧效果顯現(xiàn)、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義刨。但是，社會救助與精準扶貧是兩種社會救援制度，在對象、政策規(guī)劃、標準確定、獲取信息上存在著一定的差異，會導致兩個項目對接工作困難、標準難以準確衡量、治理高成本低效率等問題。

（八）如何接軌國際，促進中國社會保障國際化

如何實現(xiàn)社會保障對跨國勞動者的保障職能。是社會保障國際化的重要課題。目前各國的普遍做法是國與國之間簽署社會保障雙邊互免協(xié)議。我國社會保障雙邊互免協(xié)議的簽署存在如下難點：首先，與我國簽署社會保障雙邊互免協(xié)議的國家較少。目前只有德國、韓國、加拿大、芬蘭等。其次，社會保障雙邊互免協(xié)議有其局限性。雙邊互免協(xié)議主要涉及養(yǎng)老保險與失業(yè)保險等強制社保繳費的免除，但一些社會保障項目，如醫(yī)療保險與生育保險的管理屬地化特征較為明顯，實際操作中異地結算較為困難，只有部分歐盟成員國能夠實現(xiàn)醫(yī)療保險的互免。最后，缺乏有力的宣傳機制。一些人不知道此協(xié)議的存在，仍然存在雙重繳費的問題：我國社會保障網(wǎng)站等新聞媒體廣泛宣傳協(xié)定的力度不夠：雇主與雇員缺乏對協(xié)定的簽署與實施情況的掌握，公共服務機構缺乏對跨國勞動者在境內境外繳納社保費用情況的跟蹤調查：與簽署有互免協(xié)議的合作國家定期交流機制不健全，不能及時向對方通報和協(xié)商協(xié)議實際運作中產(chǎn)生的新問題。

三、新時代中國社會保障事業(yè)的發(fā)展取向

黨的十九大報告對構建多層次的社會保障體系及其舉措提出了明確要求。滿足人民群眾對美好生活的向往，離不開社會保障體系的健全和完善。完善和鞏固社會保障體系，是我國社會保障事業(yè)進一步發(fā)展的重中之重。

（一）實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌

我國早在2010年頒布的《中華人民共和國社會保險法》中就提出要逐步實行基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌，黨的十九大報告也重申了此目標。未來應在全國范圍內統(tǒng)一城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，在制度覆蓋范圍統(tǒng)一、繳費比例統(tǒng)一、繳費基數(shù)確定辦法統(tǒng)一、征收機構統(tǒng)一、支付項目和待遇計發(fā)辦法統(tǒng)一、經(jīng)辦管理服務辦法統(tǒng)一的基礎上，實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。首先，推行中央調劑金制度，逐步過渡到全國統(tǒng)籌。調劑金由中央統(tǒng)一建立，主要用于支援養(yǎng)老負擔過重的地區(qū)，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金有結余的省份根據(jù)歷史債務和預計未來的收支情況，按照一定比例向中央上解基金，上解比例分階段提高，從而達到均衡各地養(yǎng)老負擔、逐步實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金在全國范圍內統(tǒng)籌的目標。要確保中央調劑金賬戶中的資金（包括中央財政的轉移支付和基金投資收益）及時、足額地到賬。全國社會保障基金理事會專門核算，統(tǒng)一投資運作中央調劑金。其次，在實現(xiàn)真正意義上的基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌以后，統(tǒng)一設立中央基礎養(yǎng)老金作為最低標準的基礎養(yǎng)老金，地方政府在中央基礎養(yǎng)老金基礎上根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展狀況提高和加發(fā)養(yǎng)老金。中央基礎養(yǎng)老金和地方基礎養(yǎng)老金均來自全國統(tǒng)收統(tǒng)支的社會統(tǒng)籌基金，中央基礎養(yǎng)老金體現(xiàn)社會公平，地方基礎養(yǎng)老金體現(xiàn)效率（長繳多得）和地區(qū)差異。最后，設立專門管理養(yǎng)老保險實務的國家養(yǎng)老保險局，組織結構上實行垂直管理，在中央設立總部，在各?。▍^(qū)、市）設立分部，地方各養(yǎng)老保險分部由國家養(yǎng)老保險局直接領導與管轄。充分挖掘大數(shù)據(jù)技術在信息管理與數(shù)據(jù)分析方面的優(yōu)勢，建立全國養(yǎng)老保險信息數(shù)據(jù)庫，確保各部門間的信息與資源分享順暢，降低管理成本，提高制度運行效率和公共服務質量。同時，還應完善養(yǎng)老金調整、延遲退休、基金投資、戶籍改革等配套政策，為實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌提供有力的支持。

（二）買現(xiàn)養(yǎng)老保險基金保值增值

隨著社保管理制度的發(fā)展和健全，社?；鸬耐顿Y限制可以逐步放寬。2015年8月，國務院印發(fā)《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，2016年基本養(yǎng)老保險基金投資管理改革正式啟動，其目的十分明確，就是為了拓寬社保基金投資渠道，確保保值增值。未來在適度放寬社保基金投資的相關限制后，應按照規(guī)范、穩(wěn)健、專業(yè)化和市場化的原則進行社?；疬\作。養(yǎng)老基金投資的渠道不只是資本市場，也可擴展投資領域，如對保障性住房、健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、基礎設施、國家能源等領域進行投資，以實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值。同時，加強對養(yǎng)老保險基金的財務管理與監(jiān)督，建立基金投資運營情況的披露制度。

（三）完善社會養(yǎng)老服務體系，加快“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”發(fā)展

當前我國老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務體系建設均處于起步階段，在人口老齡化、家庭結構“小型化”趨勢等問題日益突出的情況下，人們對社會養(yǎng)老福利的需求與現(xiàn)有社會養(yǎng)老福利制度供給之間的矛盾更加凸顯，養(yǎng)老必定會走向專業(yè)化和社會化。據(jù)中國老齡科學研究中心的預測，2030年我國老年人的退休金總額將達到7.3萬億元，老年人口消費規(guī)模將達到13萬億元。據(jù)此，未來我國應進一步扶持老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以信息技術為引擎，推動養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)升級。

智慧養(yǎng)老具有信息產(chǎn)業(yè)高技術性、高附加值的特點，可從技術、物流、內容等多方面為養(yǎng)老服務注入新的活力，從而提升整個養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的價值，推動養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)升級和信息經(jīng)濟的發(fā)展。要以老年群體的需求為導向，推動互聯(lián)網(wǎng)技術和養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的深度融合，建立信息化養(yǎng)老服務平臺，以更好地滿足老年人的養(yǎng)老需求。同時，老年人的養(yǎng)老需求也趨于多樣化，“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”的服務供給應具備多樣性與針對性，按需提供異質性的服務，包括老年生活照料、安全衛(wèi)生、醫(yī)療護理、文化娛樂、老年教育、精神慰藉等。

（四）進一步深化社會醫(yī)療保險制度改革

國民的健康程度是國家富強與民族繁榮的重要指標，“健康中國”戰(zhàn)略的推進對社會醫(yī)療保險的保障作用提出了新要求，要完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務。未來應堅持預防為主、防治結合，改變我國現(xiàn)有的醫(yī)療保險支付格局，緩解過度醫(yī)療、醫(yī)療費用增速過快的問題，破解我國長期以來“看病難、吃藥貴”的困局，建立一種國家財政負擔輕、患者受益、人人都滿意的醫(yī)療保險制度。總體設計是：根據(jù)財政承受能力和疾病對國民健康的侵害程度的順次，將醫(yī)療保險細分為基本醫(yī)療、重大疾病醫(yī)療和特殊人群醫(yī)療三個層次。首先，國家為繳納基本醫(yī)保的人群提供免費門診醫(yī)療服務。根據(jù)相關專家統(tǒng)計與測算，門診所花費用，國家財政是可以負擔的。其次，住院治療的一般疾病，即大病，由國家舉辦的醫(yī)療機構提供，通過社會醫(yī)療保險機構或商業(yè)醫(yī)療保險機構向醫(yī)院購買。最后，針對城鄉(xiāng)特困人群的醫(yī)療，由包括政府出資和社會籌資的社會醫(yī)療救濟基金實施醫(yī)療救助。

此外，未來還應重視建立多層次的醫(yī)療保障體系，滿足不同水平的醫(yī)療保障需求，積極推動、引導商業(yè)醫(yī)療保險的發(fā)展，進一步出臺相應的鼓勵措施和優(yōu)惠政策，引導和鼓勵商業(yè)保險進入醫(yī)療衛(wèi)生領域，并規(guī)范其經(jīng)營行為，發(fā)揮其在滿足高水平和個性化醫(yī)療保障方面的積極作用。

（五）加快建立住房保障供應體系

近年來，我國住房保障成效顯著，住房保障制度不斷完善。隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)以及城鎮(zhèn)化程度的不斷加深，探索新時期我國城市住房保障體系的發(fā)展方向勢在必行。未來我國應建立覆蓋全民的住房保障制度，鼓勵通過市場化方式解決住房問題，促進租賃市場持續(xù)健康發(fā)展，建立與完善“低端有保障、中端有支持、高端有市場”的差異化住房政策體系。在市場主導中高端需求的同時，特困人群的住房問題應由政府進行兜底保障，加大政策扶持與保障房供應，加快棚戶區(qū)改造以及公共租賃住房、經(jīng)濟適用房的建設，并在保障房附近配備完善的教育、醫(yī)療、交通等資源，滿足低收入群體的住房需求。對于有經(jīng)濟來源但買不起房的群體，主要以“租賃方式”解決住房問題。高凈值人群的住房問題則通過市場交易來解決。

（六）構建以促進就業(yè)為核心的失業(yè)救助制度

就業(yè)是最大的民生。構建以促進就業(yè)為核心的失業(yè)救助制度，幫助有勞動能力但處于失業(yè)狀態(tài)的社會成員再就業(yè)，引導其進入勞動力市場，實現(xiàn)更高質量和更充分就業(yè)，是我國社會保障事業(yè)發(fā)展與改革的目標之一。

具體而言，要從如下方面著手：第一，拓寬失業(yè)救助制度的覆蓋范圍，由原先的救助對象為低保家庭中有勞動能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員拓寬到殘疾人、農民工以及采取階段性就業(yè)的婦女等就業(yè)困難或穩(wěn)定性不強的靈活就業(yè)群體。第二，豐富失業(yè)救助方式，構建囊括物質救助、精神救助與技能救助的失業(yè)救助體系，特別強調技能救助，由原先重補貼的救助方式轉變?yōu)樽⒅鼐蜆I(yè)培訓、職業(yè)介紹等積極鼓勵再就業(yè)的方式，幫助失業(yè)人員提高職業(yè)技能，增強其就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力。第三，各級政府開展職業(yè)教育與培訓，應由開設短期的、零散的培訓班轉變?yōu)榻㈤L期的、系統(tǒng)的培訓學校，培訓內容突出實用性與針對性，增強待業(yè)人員與市場需求的匹配性。以適當?shù)呢斦a貼與稅收優(yōu)惠的方式吸引高校與有資質的企業(yè)、社會組織提供職業(yè)培訓與就業(yè)指導資源。第四，建立健全公共就業(yè)服務體系，將公共就業(yè)服務機構下設到街道與社區(qū)等基層單位，提供就業(yè)培訓與失業(yè)保險咨詢業(yè)務。第五，對于因健康狀況、技能水平、家庭因素等原因難以實現(xiàn)自主就業(yè)，以及連續(xù)失業(yè)一定時間仍未能實現(xiàn)就業(yè)的人員，政府應設置公益性崗位，依法簽訂勞動合同：對于選擇自主創(chuàng)業(yè)的困難就業(yè)人員，應給予創(chuàng)業(yè)補貼與稅收減免。

（七）優(yōu)化社會救助體系，促進制度融合

實現(xiàn)2020年我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口脫貧，應促進扶貧開發(fā)與社會保障有效銜接，整合社會救助與扶貧政策，建立新型社會救助體系。具體而言，應從如下方面著手：一是將目前的扶貧政策納入社會救助制度中，建立長期穩(wěn)定的社會救助體系。整合農村最低生活保障標準與扶貧標準以及各項救助項目與扶貧項目的資源，避免重復受益與福利依賴。二是推進社會救助與各項社會保障項目的銜接。明確農村“五?！敝贫扰c城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度覆蓋對象，允許部分老年貧困人員重復領取相關補貼：城市與農村的救助福利應取消與低保資格掛鉤，其政策運行應保持獨立地位，單獨申請、單獨審批，救助福利的項目可適當縮減，覆蓋對象范圍應廣于最低生活保障制度。三是優(yōu)化行政管理體系。在建立社會救助體系的前提下，逐漸整合目前的扶貧與社會救助的管理機構，設立統(tǒng)一由國務院領導的專管部門，主管包括產(chǎn)業(yè)脫貧、易地搬遷脫貧和最低生活保障在內的社會救助工作，明晰精準扶貧與社會救助的范疇與層級關系。四是通過“互聯(lián)網(wǎng)+”技術構建社會救助信息與服務網(wǎng)絡，保證救助對象的精準性，消除城鄉(xiāng)社會救助信息系統(tǒng)的阻隔性，推動人力資源和社會保障部門、民政部門、公安部門、工商管理部門、房產(chǎn)管理部門、銀行等多部門聯(lián)網(wǎng)交互與信息共享機制的實現(xiàn)，最終構建城鄉(xiāng)一體化的低收入家庭經(jīng)濟狀況核對信息系統(tǒng)，為城鄉(xiāng)社會救助制度及服務的整合提供全方位的保障。

（八）加快社會保障國際化進程

我國目前已在社會保障國際化的實踐上取得了一些進展。如《中華人民共和國與德意志聯(lián)邦共和國社會保險協(xié)定》等雙邊協(xié)議的簽訂，實施《在中國境內就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》用以保障跨國勞動者的相關權益，但社會保障國際化還任重而道遠。

加快社會保障國際化進程，應從如下方面著手：一是基于互惠互利的原則，加強與其他國家合作，簽訂社會保障國際化雙邊協(xié)定。拓展國際社會保障項目的廣度與覆蓋面，鼓勵企業(yè)為外派職工購買國際社會保障險種。二是尋求與國外社會保障制度的對接模式。目前我國簽訂的社會保障雙邊協(xié)議以互免為主，主要是為了減輕雇主的用工成本。我國需進一步加強對國外派遣雇員的保障，增強社會保障跨國便攜性，使國外工作人員可以依法享受其他國家在基本醫(yī)療保險和工傷保險方面的保障待遇，在區(qū)域經(jīng)濟一體化的基礎上推進社會保障一體化。三是設置專門的國際社會保障管理平臺與經(jīng)辦機構，推動數(shù)字化在社會保障國際化領域的應用，建立跨國職工數(shù)據(jù)庫與服務平臺，為有需求的企業(yè)與個人提供業(yè)務咨詢服務。四是構建風險防范與應對機制。各國社會保障制度的差異、信息不對稱、國際政治變動等因素，都可能帶來較大的風險。要通過建立相關的風險防范機制，在政府職能范圍內為國外務工人員或有外國雇員的企業(yè)提供風險提示和政策指導，加強個人與企業(yè)自身對風險的識別與防范，化解社會保障國際化中的不安全與不穩(wěn)定因素。

（責任編輯：文豐安）