新中國成立初期黨的群眾工作內(nèi)在機(jī)制建設(shè)的實踐

趙興銀

[摘 要]群眾工作的內(nèi)在機(jī)制是在貫徹黨的群眾路線，推進(jìn)黨的建設(shè)的實踐中形成的工作方式。新中國成立初期，黨的群眾工作的實踐為推進(jìn)新中國各項事業(yè)發(fā)展提供動力和保障。這一時期，中國共產(chǎn)黨通過群眾工作內(nèi)在運行機(jī)制、內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)在長效機(jī)制的建設(shè)，為群眾工作的規(guī)范化、制度化、常態(tài)化運作提供了思路，明確了方向。

[關(guān)鍵詞]新中國成立初期;群眾工作;機(jī)制

群眾工作的內(nèi)在機(jī)制是在貫徹黨的群眾路線，推進(jìn)黨的建設(shè)的實踐中形成的工作方式。這種工作方式是建立在一定的社會歷史條件之上，并以制度化的形式，構(gòu)建符合社會發(fā)展規(guī)律、執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律以及人民群眾利益訴求的一種工作機(jī)制。新中國成立初期，黨的群眾工作內(nèi)在機(jī)制的構(gòu)建立足歷史發(fā)展的客觀規(guī)律，堅持人民利益至上的價值取向，為暢通民意訴求渠道，真正實現(xiàn)人民當(dāng)家作主提供了制度保障。研究這一時期黨的群眾工作的內(nèi)在機(jī)制建設(shè)的實踐，對于當(dāng)前實現(xiàn)黨的群眾工作常態(tài)化、制度化運行，避免短期化、表面化和形式化現(xiàn)象具有一定的借鑒意義。

一、群眾工作的內(nèi)在運行機(jī)制

群眾工作內(nèi)在運行機(jī)制是由群眾工作基本要素按照一定的方式構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互影響、相互制約、相互作用的有機(jī)整體，即群眾工作強(qiáng)調(diào)的整體性功能而非個別功能。從結(jié)構(gòu)性而言，群眾工作內(nèi)在運行機(jī)制是群眾工作各要素、各部分按照一定方式構(gòu)成的交互作用的過程，它決定甚至影響著群眾工作整體功能的發(fā)揮。另外，群眾工作內(nèi)在運行機(jī)制自身所具有的層次性和開放性特征還決定了，無論是構(gòu)成要素，還是復(fù)雜的外在聯(lián)系，在發(fā)展過程中會不斷與外部系統(tǒng)進(jìn)行物質(zhì)、信息和能量交換，形成了一個由低級向高級發(fā)展的開放式體系，不斷進(jìn)行新陳代謝和自我更新。新中國成立初期，黨的群眾工作內(nèi)在運行機(jī)制的實踐探索是伴隨著國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和三大改造同步推進(jìn)的。這一時期，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政處在一個新的社會歷史環(huán)境中，因而群眾工作不可避免充滿著諸多的因素變量。

（一）政治動員閾境中的群眾運動

政治動員是“指一定的動員主體，在特定的環(huán)境中，運用各種動員方式激發(fā)和鼓動動員客體的積極性和主動性，并利用各種社會資源，以期實現(xiàn)特定的政治目標(biāo)的行為和過程?！盵1]新中國成立后，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下形成的國家權(quán)力逐漸向社會領(lǐng)域擴(kuò)張，各種社會組織建立起來之后，也被漸次納入黨和國家的目標(biāo)體系之中。一方面，黨和政府通過大規(guī)模群眾運動把人民群眾的革命熱情調(diào)動起來;另一方面，又通過廣泛的政治宣傳和思想政治教育引領(lǐng)群眾運動朝著正確的方向發(fā)展。就現(xiàn)實條件來看，黨的政治動員能力對執(zhí)政經(jīng)驗不足、制度建設(shè)缺失的共產(chǎn)黨提供了有益的補(bǔ)充。就新中國成立初期建設(shè)任務(wù)的艱巨性和復(fù)雜性來看，新生人民政權(quán)的建設(shè)和鞏固，需要在人民群眾廣泛性的參與下實現(xiàn)對社會集體的政治動員。這一時期，政治動員的實踐推進(jìn)帶有強(qiáng)烈的革命色彩。在這一政治前提下，建構(gòu)群眾工作的內(nèi)在運行機(jī)制，需要從政黨組織內(nèi)部的特點出發(fā)，在一元化領(lǐng)導(dǎo)的體制下，通過組織的嚴(yán)密性，確立高度集中的權(quán)力運作模式，不斷擴(kuò)大黨組織工作的覆蓋面，提高政治動員條件下群眾運動的組織性和協(xié)調(diào)性。

新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨面對發(fā)展的現(xiàn)實壓力，一方面，新生的人民政權(quán)需要鞏固并發(fā)展;另一方面，社會各項事業(yè)也需要穩(wěn)步推進(jìn)。與此相對應(yīng)的是，黨的領(lǐng)導(dǎo)既缺乏執(zhí)政經(jīng)驗的內(nèi)力支撐，也缺乏相應(yīng)的發(fā)展思路和技術(shù)幫助等方面的外力支持。在此前提下，黨的群眾工作必須立足實際，既要考慮到黨自身內(nèi)生力量的持久性，也要考慮到外部因素的制約性。為此，新中國成立后，中共中央根據(jù)黨在全國范圍執(zhí)政的現(xiàn)實情況，結(jié)合黨的組織狀況和黨員狀況，提出并制定了執(zhí)政黨黨員標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)政策，解決了在執(zhí)政條件下什么樣的人才能算是一個合格黨員的理論和現(xiàn)實問題。制定執(zhí)政黨黨員標(biāo)準(zhǔn)是新中國成立后中國共產(chǎn)黨干部隊伍建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工作。堅持用黨員標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范黨員的言行，既可以確保黨員質(zhì)量和黨組織的純潔性，又可以調(diào)動廣大人民的積極性。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)融入群眾工作的全過程

群眾工作內(nèi)在運行機(jī)制的構(gòu)建，是在黨群之間的聯(lián)系中提供一種保障，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾工作的有機(jī)統(tǒng)一。新中國成立后，黨的工作目標(biāo)和任務(wù)都發(fā)生了變化，相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)關(guān)需要進(jìn)行調(diào)整，使之從服務(wù)和服從于革命戰(zhàn)爭的需要轉(zhuǎn)變?yōu)榉暮头?wù)于和平建設(shè)的需要上來。進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)關(guān)的調(diào)整是完成從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的重要舉措，也是適應(yīng)形勢發(fā)展需要，推進(jìn)黨的群眾工作內(nèi)在運行機(jī)制建設(shè)的必然要求。

一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力量。新中國成立之初，黨的群眾工作具有明顯的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的特點。關(guān)于黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，是1942年9月1日中共中央政治局通過的《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》（下文簡稱《決定》）中首次提出的?！稕Q定》明確規(guī)定：每個根據(jù)地的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一于一元化，即每個根據(jù)地有一個統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)一切的黨的委員會（中央局、分局、區(qū)黨委、地委）。因此，從黨的群眾工作內(nèi)在運行機(jī)制的運作上來看，中央代表機(jī)關(guān)（中央局、分局）及各級黨委（區(qū)黨委、地委）作為各地區(qū)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，要統(tǒng)籌各地區(qū)黨政軍民工作的領(lǐng)導(dǎo)，代替過去各地黨政軍委員會。實踐證明，黨的領(lǐng)導(dǎo)工作和會議制度化的實施對如何開展黨的群眾工作發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用。原則上，黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是政策性的，通過制定方針政策，出臺決策實施領(lǐng)導(dǎo)，而不是事事干涉，包辦代替。在具體的實踐中，黨需要通過領(lǐng)導(dǎo)一切其他組織，包括政府、軍隊與民眾團(tuán)體不斷增強(qiáng)黨對政權(quán)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)能力。

二是建立和調(diào)整派出機(jī)構(gòu)。新中國成立初期，中央派出機(jī)構(gòu)的建立、調(diào)整和撤銷過程，一方面，反映了黨的領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)的探索經(jīng)歷;另一方面，也是在黨的執(zhí)政方式上為加強(qiáng)黨的群眾工作內(nèi)在運行機(jī)制建設(shè)進(jìn)行的有益嘗試。從中央局的建立和調(diào)整，到中央分局的建立和調(diào)整，再到中央各派出機(jī)構(gòu)的撤銷，其間經(jīng)歷了新中國成立初期處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型的重要時期。截至1955年7月，隨著中共中央批準(zhǔn)撤銷中共中央內(nèi)蒙古分局，改設(shè)中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會，中共中央派出機(jī)構(gòu)的歷史使命告一段落。事實證明，各中央局和分局在政權(quán)建立、穩(wěn)定社會秩序、恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)、建立和發(fā)展黨組織、加強(qiáng)黨與人民群眾之間的聯(lián)系等方面做了大量工作，特別是在當(dāng)時各種社會改革和政治運動中，比較能夠從各地實際情況出發(fā)，正確地貫徹和執(zhí)行中央的決策，并且為中央提供了大量的第一手資料。

三是各省委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的建立和調(diào)整。新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨組建了24個省委，17個區(qū)黨委，134個市委（內(nèi)有6個中共中央直屬市委），218個地（盟）委，2142個縣（旗）委，15494個區(qū)委。各級黨委在本級行政區(qū)中是最高負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方的各項工作。各省委、市委等機(jī)構(gòu)的建立和調(diào)整，都是根據(jù)政治任務(wù)和社會工作的變化而進(jìn)行的，注重了各機(jī)構(gòu)工作的實踐性、針對性和廣泛性。從實踐性來看，各省委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在建立過程中，都注重了從實際出發(fā)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的建立和調(diào)整定位在新中國成立后如何推動新民主主義社會建設(shè)，恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的愿望等方面;從針對性來看，各省委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的建立和調(diào)整都是從現(xiàn)實需要出發(fā)，立足工作實際，注重專業(yè)性分工，把解決具體的實踐問題作為工作的出發(fā)點和落腳點;從廣泛性來看，新中國成立初期，各省委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的建立和調(diào)整充分注重了機(jī)構(gòu)工作內(nèi)容和功能的發(fā)揮，把黨的領(lǐng)導(dǎo)工作貫徹落實到社會建設(shè)、群眾生活的各個方面、各個領(lǐng)域，不斷擴(kuò)大工作內(nèi)容的系統(tǒng)性和工作領(lǐng)域的廣泛性。

（三）改進(jìn)和完善群眾的政治參與

緊密聯(lián)系群眾是黨的群眾工作內(nèi)在運行機(jī)制的前提。在如何夯實群眾基礎(chǔ)、更好地聯(lián)系群眾等問題上，黨中央和毛澤東一直提倡黨員干部要以普通勞動者的姿態(tài)出現(xiàn)在群眾中間。為此，新中國成立初期，圍繞新生政權(quán)民主建設(shè)的實踐，通過調(diào)動和發(fā)揮人民群眾的主動性和能動性持續(xù)改進(jìn)和完善群眾參與政治的形式，不斷充實和健全群眾工作的內(nèi)在運行機(jī)制。

一是創(chuàng)造了各界人民代表會議這一過渡形式。所謂各界人民代表會議，即“在新解放區(qū)，先由軍事管制委員會從社會各界聘請一些具有代表性的人士，或由群眾團(tuán)體推派代表，組成各界人民代表會議，作為軍事管制政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)征詢意見、傳達(dá)政策、聯(lián)系群眾的協(xié)議機(jī)關(guān)，聽取和討論政府的工作報告，提出批評和建議，起到了黨和政府同人民群眾密切聯(lián)系的紐帶作用”。[2]各界人民代表會議討論研究的議題多是以恢復(fù)生產(chǎn)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)為主，包括原材料供給、產(chǎn)品銷售、勞資關(guān)系、糧煤調(diào)配等現(xiàn)實緊迫問題，經(jīng)過各界代表集思廣益，多方協(xié)調(diào)，交由有關(guān)部門逐一解決。關(guān)于如何開好各界人民代表會議，中央明確指示：必須建立與健全各界人民群眾自己的組織，就是各界人民按照不同的職業(yè)、產(chǎn)業(yè)組織起來的團(tuán)體，如各產(chǎn)業(yè)工會、工商聯(lián)合會、行業(yè)工會、文化界聯(lián)合會等?！爸挥羞@些群眾團(tuán)體組織加強(qiáng)了，才能選出真正代表各階層群眾的人物，并注意通過這些組織，發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)更多的新的中、下層代表人物，通過各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化活動團(tuán)結(jié)他們，以擴(kuò)大人民代表會議的群眾的基礎(chǔ)?！盵3]各界人民代表會議，需要有常設(shè)組織和駐會辦事機(jī)構(gòu)，以貫徹政策，聯(lián)系人民，協(xié)助政府進(jìn)行工作。到1952年底，人民代表會議已經(jīng)成為經(jīng)常性的制度，在全國普遍實行。通過這一組織形式，人民群眾開始學(xué)習(xí)如何行使自己的民主權(quán)利，各級人民政府也在民主建政實踐中提高了行政效率和組織管理能力。

二是創(chuàng)建了具有中國特色的人民信訪制度。人民信訪制度在實踐中繼承和發(fā)展了馬克思主義關(guān)于群眾路線的理論，是中國共產(chǎn)黨對馬克思主義群眾路線理論的創(chuàng)造性發(fā)展。針對人民來信問題，1951年5月16日，毛澤東指出：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度。”[4]在執(zhí)政的環(huán)境下，黨要鞏固政權(quán)，做到長期執(zhí)政，必須貫徹并落實好黨的根本宗旨，做到全心全意為人民服務(wù)。而信訪制度的建立為解決這一問題提供了突破點。實踐證明，人民信訪制度的創(chuàng)建，一方面使黨和政府創(chuàng)新了同人民群眾加強(qiáng)聯(lián)系的方法，為黨進(jìn)行科學(xué)決策提供了信息收集和信息反饋的平臺，能夠及時并有效處理群眾反映的實際問題;另一方面，人民信訪制度的建構(gòu)，繼承和發(fā)揚了黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，增強(qiáng)了黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部的群眾觀念，成為中國共產(chǎn)黨正確處理同人民群眾關(guān)系的一種新的工作運行機(jī)制。

二、群眾工作的內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制

群眾工作的內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制是指群眾工作過程中，監(jiān)督主體按照一定的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，運用各種方式，調(diào)動各種社會力量，對黨進(jìn)行檢查、督促、控制和處理的制度體系。群眾工作內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制是實現(xiàn)科學(xué)決策，做好群眾工作的重要保證。新中國成立后，在群眾工作實踐中，中國共產(chǎn)黨從多維度視角出發(fā)，不斷豐富和發(fā)展黨內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)黨的群眾工作規(guī)范、有序發(fā)展。

（一）群眾工作內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制的理論和制度基礎(chǔ)

新中國成立初期的七年是黨的歷史上經(jīng)歷比較豐富，成績比較突出的一段時期。這一時期，中國共產(chǎn)黨結(jié)合時代形勢、工作任務(wù)和干部隊伍建設(shè)的現(xiàn)狀，提出了一系列重大的思想理論和制度原則，為推動黨的群眾工作內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制建設(shè)提供了理論和制度支撐。但成為執(zhí)政黨后，干部隊伍中間的官僚主義、驕傲自滿的現(xiàn)象嚴(yán)重地影響了黨的形象。在這種情況下，加強(qiáng)黨的建設(shè)的任務(wù)和要求，就是要不斷強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，形成相互制約的內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制。

1. 以黨內(nèi)監(jiān)督帶動群眾工作內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

執(zhí)政初期，為防止出現(xiàn)脫離群眾的傾向，黨中央在強(qiáng)化紀(jì)律的監(jiān)督和制約功能的同時，注重了紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的建設(shè)。1951年4月，朱德在中央監(jiān)委第一次會議上指出：各級監(jiān)委要“使自己真正成為黨中央對黨組織和黨員干部進(jìn)行監(jiān)督的強(qiáng)有力的機(jī)關(guān)”，“加強(qiáng)對各級黨組織和黨員干部在執(zhí)行黨的路線政策中的監(jiān)督工作，特別是要注重加強(qiáng)對中央各部門（各黨組）和各?。ㄊ校└呒壐刹康谋O(jiān)督工作，主要是監(jiān)督他們有無違反黨的路線、政策、黨章、黨紀(jì)和國家法律、法令的行為”，進(jìn)一步強(qiáng)化了黨內(nèi)干部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)、責(zé)任和地位。1952年1月，中共中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)紀(jì)律檢查工作的指示》，強(qiáng)調(diào)指出，紀(jì)律監(jiān)督是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的保障，要進(jìn)一步發(fā)揮紀(jì)律檢查委員會的作用，使紀(jì)律檢查委員會成為加強(qiáng)黨風(fēng)黨紀(jì)建設(shè)的專門機(jī)構(gòu)。1953年，“高饒事件”的發(fā)生引起了全黨的極大震動。這一嚴(yán)重問題反映出紀(jì)律建設(shè)的缺失以及紀(jì)律監(jiān)督工作的迫切性。對此，黨中央認(rèn)為，為了使各級紀(jì)委的組織設(shè)置和職權(quán)適應(yīng)大規(guī)模的社會主義改造和建設(shè)任務(wù)的需要，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)干部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。1955年，中共中央決定，將中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會改為中央及各級黨的監(jiān)察委員會，將監(jiān)督權(quán)的授予提高到與執(zhí)行權(quán)的授予平行的地位，以發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的作用，加強(qiáng)對各種違法亂紀(jì)現(xiàn)象的斗爭。

2. 以嚴(yán)厲的管黨治吏措施推進(jìn)群眾工作內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

執(zhí)政初期，部分黨員干部中間出現(xiàn)的官僚主義、脫離群眾的現(xiàn)象嚴(yán)重影響了黨群、干群關(guān)系的發(fā)展。為解決這一問題，必須采取從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏的具體措施，并通過建立強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制，解決黨員干部脫離群眾的問題的發(fā)生。從1951年5月開始，新中國成立后的第一次整黨有計劃有步驟地展開。1952年1月4日，中共中央下達(dá)限期發(fā)動“三反”斗爭的指示，要求抓住重大典型案件的處理，推動運動發(fā)展。2月10日，河北省舉行對劉青山、張子善的公判大會。繼“三反”運動后，1953年，黨中央又在黨和政府機(jī)關(guān)開展了一場以反對官僚主義、命令主義、違法亂紀(jì)的群眾性的“新三反”運動，側(cè)重檢查各黨政機(jī)關(guān)的工作作風(fēng)，深挖深究貪污分子。伴隨著治吏運動的進(jìn)行，1952年4月21日，中央人民政府公布實施《中華人民共和國懲治貪污條例》，“明確規(guī)定了有關(guān)貪污問題的處理方針、辦法、步驟及批準(zhǔn)權(quán)限，使有關(guān)處理工作進(jìn)入法律程序”。[5]在“三反”運動中，黨中央高度重視，毛澤東親自指揮，專門機(jī)構(gòu)具體領(lǐng)導(dǎo)，把肅貪當(dāng)成肅反來抓，實行廣泛檢舉同專門機(jī)關(guān)檢查處理相結(jié)合，發(fā)動和依靠群眾，組成反腐敗統(tǒng)一戰(zhàn)線，嚴(yán)肅查處黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的案件，堅持法紀(jì)面前人人平等。整個運動，嚴(yán)懲了貪污腐化分子，教育了廣大黨員干部和群眾，培養(yǎng)鍛煉了干部隊伍，為密切黨群、干群關(guān)系，提高群眾工作的能力和效率提供了保障。

3. 在干部選拔任用工作中健全群眾工作內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制

新中國成立初期，黨中央依據(jù)執(zhí)政黨干部的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)新的形勢和任務(wù)的要求，確定了執(zhí)政條件下選拔干部的總原則，即“大膽放手選拔和提拔干部”。在這一原則指導(dǎo)下，黨從干部隊伍實際出發(fā)，一是注重干部地方化，要求各地黨組織要注意對本地干部的選拔和培養(yǎng)，使領(lǐng)導(dǎo)班子中的本地干部占有一定的比例;二是注重從產(chǎn)業(yè)工人中選拔干部，并教育他們注意保持密切聯(lián)系群眾的作風(fēng)，幫助他們掌握批評和自我批評的武器;三是注重從一線工人中選拔干部，培養(yǎng)勞動人民和工人階級自己的干部;四是注重選拔和培養(yǎng)青年干部及少數(shù)民族干部。由此可見，這一時期，黨中央對干部的選拔工作實際上已經(jīng)超越了工作本身的時效性原則，它為中國共產(chǎn)黨能否在自身建設(shè)的進(jìn)程中做到密切聯(lián)系群眾、緊緊依靠群眾提供了制度性規(guī)范。同時，規(guī)范嚴(yán)格的干部選拔任用工作更好地促進(jìn)了黨的建設(shè)工作與群眾監(jiān)督的有效銜接，為更好地健全群眾工作內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮了重要作用。

（二）黨際監(jiān)督推進(jìn)了群眾工作內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展

新中國成立初期，由于剛剛執(zhí)政，在黨的各項工作中難免出現(xiàn)失誤，自然也會出現(xiàn)一些問題。如何減少工作失誤，各方面的監(jiān)督尤其其他黨派的監(jiān)督很重要。毛澤東一直認(rèn)為政黨之間應(yīng)該是一種長期共存、互相監(jiān)督的關(guān)系，并把這種思想在后來的《論十大關(guān)系》中得以體現(xiàn)。這一時期，各民主黨派作為參政黨，在推進(jìn)政治建設(shè)的進(jìn)程中形成了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。這一制度保障了共產(chǎn)黨與各民主黨派共同致力于新中國的政權(quán)建設(shè)和各項事業(yè)發(fā)展。多黨合作和政治協(xié)商制度本身就蘊含著黨際監(jiān)督的內(nèi)容。執(zhí)政黨和參政黨在合作中進(jìn)行監(jiān)督，在監(jiān)督中合作?！盀槭裁匆裰鼽h派監(jiān)督共產(chǎn)黨呢？這是因為一個黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音。大家知道，主要監(jiān)督共產(chǎn)黨的是勞動人民和黨員群眾，但是有了民主黨派，對我們更有益?！盵6]

新中國成立初期，共產(chǎn)黨建構(gòu)了以“長期共存、互相監(jiān)督”為方針的多黨合作的政治制度。這一政治制度通過多黨合作實現(xiàn)共同服務(wù)于社會主義的建設(shè)事業(yè)這一目標(biāo)。由于各民主黨派在民主革命時期的政治主張代表著不同社會階層的利益，是一支重要的中間力量。他們的工作對共產(chǎn)黨的工作是十分有益的。一方面，民主黨派的監(jiān)督可以隨時給共產(chǎn)黨的各項工作提供一定的信息，有利于提高工作效率;另一方面，民主黨派在監(jiān)督過程中還可以發(fā)現(xiàn)共產(chǎn)黨在工作實踐中存在的缺點、錯誤和不足之處。對執(zhí)政的共產(chǎn)黨來講，在工作中虛心接受民主黨派的監(jiān)督，聽取民主黨派的意見，不僅僅是一定政治制度建構(gòu)下的程序問題，更是共產(chǎn)黨聯(lián)系群眾，融入社會，了解民情民意，科學(xué)民主依法施政的重要方式。從監(jiān)督的本質(zhì)和效果來講，來自黨際間的監(jiān)督對更好地開展黨的群眾工作會起到重要的推動作用。因為有了黨際監(jiān)督這一形式，黨的各級組織和黨員的群眾觀念、群眾工作意識自然會不斷增強(qiáng)，從而為黨領(lǐng)導(dǎo)新中國各項事業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)大而堅實的社會基礎(chǔ)。

（三）群眾監(jiān)督為推進(jìn)群眾工作內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制建設(shè)提供了動力

群眾監(jiān)督是構(gòu)建群眾工作內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。從監(jiān)督體制的發(fā)展歷程來看，黨的群眾工作內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制建設(shè)經(jīng)歷了從制度欠缺、機(jī)構(gòu)建設(shè)不健全，到認(rèn)識充分、制度相對完善并建立專門機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。新中國成立初期，人民群眾的監(jiān)督對開展群眾工作至關(guān)重要。發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，首先要明確人民群眾的權(quán)利和義務(wù)。至1952年9月，此前執(zhí)行全國人民代表大會職權(quán)的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議已經(jīng)屆滿。1953年1月，中央人民政府委員會通過了《關(guān)于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》。1953年至1954年春，全國進(jìn)行了第一次普選，全國3000多個市、縣、區(qū)先后建立了人民代表大會。在此基礎(chǔ)上，1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議召開，通過了憲法等重要法律。人民代表大會的根本政治制度，為我國進(jìn)入社會主義社會提供了根本政治保障。

一切權(quán)力屬于人民是人民代表大會制度的根本原則。全國人民代表大會及其常委會在決策過程中充分發(fā)揚民主，由人民選出的代表代表人民實行監(jiān)督，人大代表的權(quán)利得到充分保障。新中國成立初期，劉少奇在給每位人大代表發(fā)出的信中，要求各代表積極深入原選舉單位或原籍地進(jìn)行視察考察，要把在生產(chǎn)中、工作中、社會活動中所了解的實際情況，以及人民群眾反映的問題和代表的意見建議，隨時報告人大常委會。毛澤東認(rèn)為“視察可以了解情況，可以聯(lián)系群眾，對立法、行政工作，對法院、檢察院等方面的工作都大有好處”。[7]周恩來也認(rèn)為，人大代表和政協(xié)委員每年應(yīng)有兩次到地方視察工作，“就是說可以去找岔子”，而且“還要進(jìn)一步使人大代表參加對政府工作的檢查，一直到檢查公安、司法工作”。[8]劉少奇認(rèn)為，在發(fā)揮人民監(jiān)督職能的實踐中，“必須加強(qiáng)全國人民代表大會和它的常務(wù)委員會對中央一級政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督和地方各級人民代表大會對地方各級政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督。為了這個目的，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人民代表的視察工作，以便廣泛地收集人民群眾的意見，并且加強(qiáng)各級人民代表大會對于政府工作的檢查、批評和討論”。[9]群眾工作是與群眾溝通的重要渠道，在工作實踐中進(jìn)一步接受群眾監(jiān)督，體現(xiàn)了黨的群眾路線的內(nèi)在要求。新中國成立初期，黨的群眾工作需要在人民群眾的支持下形成一種可以量化的民意基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上，人民群眾對新政權(quán)的工作績效進(jìn)行考評。這是體現(xiàn)群眾監(jiān)督職能的具體化行為，也是推進(jìn)黨的民主建設(shè)的實踐路徑。

三、群眾工作的內(nèi)在長效機(jī)制

新中國成立初期，黨的群眾工作內(nèi)在長效機(jī)制的建設(shè)依托規(guī)范、穩(wěn)定、配套的制度體系，通過處理好兩種關(guān)系、解決兩個問題，培育了長效機(jī)制正常運行的“動力源”。所謂兩種關(guān)系：一是黨員干部與群眾的關(guān)系，即防止黨員干部公仆意識淡化、群眾觀念淡漠、脫離群眾甚至自視高于群眾一等的現(xiàn)象;二是工作內(nèi)容與工作方式的關(guān)系，即部分黨員干部不能深入基層，聯(lián)系群眾不夠，群眾工作流于表面形式。所謂兩個問題：一是動力問題，群眾工作內(nèi)在長效機(jī)制要能夠激發(fā)起黨員干部密切聯(lián)系群眾的內(nèi)在動力;二是可操作問題，群眾工作內(nèi)在長效機(jī)制建設(shè)需要目標(biāo)引導(dǎo)、依托載體、保障措施和激勵考核，否則，機(jī)制建設(shè)便趨于虛化。

（一）制度體系的建構(gòu)推動了群眾工作內(nèi)在長效機(jī)制的建設(shè)

新中國成立初期，各項建設(shè)任務(wù)呈現(xiàn)復(fù)雜性特點。一是千頭萬緒的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)工作和諸多的社會建設(shè)任務(wù)與群眾利益密切相關(guān)，需要政策上統(tǒng)籌考慮;二是因執(zhí)政經(jīng)驗不足，各種政治、經(jīng)濟(jì)方面的實踐舉措缺乏相應(yīng)的理論指導(dǎo)和制度架構(gòu)。因而這一時期群眾工作內(nèi)在長效機(jī)制的建設(shè)要充分協(xié)調(diào)社會各階層之間的利益關(guān)系，并通過建立健全相應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等方面的制度體系，為群眾工作內(nèi)在長效機(jī)制建設(shè)提供支撐和保障。

從政治層面來看，1955年5月16日，中共中央發(fā)出《關(guān)于人民代表到各地視察工作的通知》指出：“全國人民代表大會的代表應(yīng)該下去視察，各省、市人民代表大會的代表也應(yīng)該下去視察，并且每年一般地應(yīng)視察2次，時間以春耕以后和秋收以后為好。采用這種辦法的最大好處，在于它能夠?qū)τ诟骷夵h和國家機(jī)關(guān)的工作起一種非常有益的鞭策和推動作用，這應(yīng)該成為黨和國家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾、調(diào)查研究的一種工作制度?！盵10]人民代表大會制度的實施和完善，為黨和政府了解各地工作狀況，體察民情社意，密切聯(lián)系群眾發(fā)揮了重要作用。

從經(jīng)濟(jì)層面來看，新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨對經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)，并不僅僅限于復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)，而旨在創(chuàng)新，意在長遠(yuǎn)，有著更為宏大的戰(zhàn)略謀劃，即著力解決舊中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)資料占有上的矛盾，構(gòu)建解放和發(fā)展生產(chǎn)力的新的經(jīng)濟(jì)模式，為中國迅速走向現(xiàn)代化打開寬闊之門。[11]因此，這一時期的主要任務(wù)，是醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，恢復(fù)被破壞、被隔離的經(jīng)濟(jì)生活，把制定發(fā)展農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和工業(yè)的基本政策作為一切工作的出發(fā)點和基礎(chǔ)。這一時期，在舊制度被廢除后，新制度的建立主要從工廠的民主化管理、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制、組織制度、工資制度、勞動保障制度等方面確立了群眾工作內(nèi)在長效機(jī)制的經(jīng)濟(jì)政策基礎(chǔ)。

從文化層面來看，新中國成立之初，中國共產(chǎn)黨在文化方面進(jìn)行了徹底的“破舊立新”，全面摒除和改造封建主義和資產(chǎn)階級的舊文藝、舊教育，建立起社會主義性質(zhì)的新文藝、新教育，同時大力開展宣傳思想工作，努力提高人民群眾的文化水平，發(fā)展科學(xué)技術(shù)，加強(qiáng)對宗教的管理，推動宗教改革運動。新中國成立初期，黨在文化方面的工作推動了文化事業(yè)的初步繁榮，并且確立起社會主義先進(jìn)文化的基本框架。

從社會層面來看，復(fù)雜而嚴(yán)重的社會建設(shè)問題是執(zhí)政后面臨的一個嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。新中國成立后，與老百姓密切相關(guān)的民生問題尤為嚴(yán)重，中國共產(chǎn)黨充分地運用國家政權(quán)的力量，廣泛、深入地發(fā)動人民群眾，積蓄人民群眾的力量，發(fā)揮人民群眾建設(shè)社會主義的積極性和主動性。通過一系列規(guī)模浩大的社會運動，徹底、干凈地清理了各種如毒品、嫖娼、賭博等社會丑惡現(xiàn)象，解決了民生難題，不僅新生的人民政權(quán)渡過了執(zhí)政之初的難關(guān)，更在社會建設(shè)、民生建設(shè)等方面積累了工作經(jīng)驗。

（二）組織建設(shè)的內(nèi)生力為群眾工作內(nèi)在長效機(jī)制建設(shè)提供了保障

1951年3月，第一次全國組織工作會議提出了共產(chǎn)黨員標(biāo)準(zhǔn)的八項條件。其中，第五項標(biāo)準(zhǔn)明確指出：一切共產(chǎn)黨員必須把人民群眾的公共利益，即黨的利益，擺在自己私人利益之上，黨員的私人利益必須服從人民的即黨的公共利益。第七項標(biāo)準(zhǔn)則指出：一切共產(chǎn)黨員必須全心全意為人民服務(wù)，虛心地聽取人民群眾的要求和意見，及時向黨反映，并把黨的政策向人民群眾作宣傳解釋，使黨與人民群眾保持密切的聯(lián)系，領(lǐng)導(dǎo)群眾前進(jìn)。這些標(biāo)準(zhǔn)明確了組織建設(shè)的方向與功能。黨作為執(zhí)政主體，加強(qiáng)自身建設(shè)的目標(biāo)，就要不斷增強(qiáng)各級黨組織的戰(zhàn)斗力、政治動員力和社會控制力，更好地發(fā)揮服務(wù)和保障作用。

這一時期，通過對黨員干部的審查、培養(yǎng)、教育、選拔等工作，黨員干部隊伍整體素質(zhì)明顯提升。一是思想認(rèn)識水平明顯提升，對共產(chǎn)黨員的標(biāo)準(zhǔn)有了更加深入的理解;二是執(zhí)政意識、責(zé)任意識和宗旨意識明顯提升，在工作中增強(qiáng)自覺貫徹黨的群眾路線，密切聯(lián)系群眾;三是領(lǐng)導(dǎo)水平、執(zhí)政能力明顯提升，通過干部輪訓(xùn)培訓(xùn)工作的加強(qiáng)，黨員干部的文化素質(zhì)、道德水平等方面顯著增強(qiáng);四是干部隊伍的生機(jī)和活力明顯提升。通過堅持“黨管干部”的原則，干部隊伍的管理、審查、監(jiān)察工作進(jìn)一步加強(qiáng)，純潔了黨的隊伍，保持了先進(jìn)性。同時，在組織建設(shè)方面，通過整頓基層組織發(fā)展、積極吸納新黨員等工作，黨的領(lǐng)導(dǎo)滲透到各個區(qū)縣、城鎮(zhèn)、工廠和企業(yè)。在農(nóng)村，區(qū)鄉(xiāng)建制使基層政權(quán)能夠進(jìn)一步下沉，各種群眾性組織包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等經(jīng)濟(jì)組織紛紛建立，為基層組織建設(shè)提供了更大的運作和發(fā)展空間;在城市，隨著社會的組織化程度的逐步提高，黨組織的社會化功能也逐步加強(qiáng)，建立了居民委員會等基層組織。正是通過對社會各個層面政權(quán)組織、社會組織建設(shè)的不斷加強(qiáng)，從而建立起了黨的組織系統(tǒng)，提高了政治整合能力，建立起了群眾工作制度化、持續(xù)性的組織基礎(chǔ)。

（三）反腐懲處機(jī)制為群眾工作內(nèi)在長效機(jī)制建設(shè)提供了力量支撐

面對新中國成立初期的腐敗問題，黨中央考慮長遠(yuǎn)大計，掀起以“三反”為主題的大規(guī)模、群眾性的懲治腐敗運動。這一運動的出發(fā)點不僅是解決經(jīng)濟(jì)問題，更是解決思想政治問題。從新中國成立初期劉青山、張子善貪腐的例子可以看出，部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部中間存在的問題，表面上看是經(jīng)濟(jì)上的問題，但根本在于脫離群眾，是思想上的問題。兩人的腐敗墮落嚴(yán)重地背叛了黨的宗旨，損害了黨在人民群眾中的形象。1954年2月，陳云在七屆四中全會上指出，現(xiàn)在革命勝利了，黨取得執(zhí)政地位，物質(zhì)享受的條件已經(jīng)很具備了，“從前在瑞金、延安時，想腐化也很難，現(xiàn)在腐化很容易。我們對于執(zhí)政以后黨內(nèi)的狀況是不能盲目樂觀的”;而且，有些黨的干部“起初是干革命來的，以后是革命加做官，既革命，又做官。后來官越做越大，味道也越來越大，有人就只想做官，不想革命了，把革命忘光了”。[12]

為此，黨中央在反腐懲處機(jī)制建設(shè)方面進(jìn)行了積極探索，一是1949年11月設(shè)立中央紀(jì)律檢查委員會，并于1955年3月設(shè)立中央監(jiān)察委員會，代替中央紀(jì)律檢查委員會;二是設(shè)立人民監(jiān)察制度。1951年6月25日，《中共中央批轉(zhuǎn)劉景范關(guān)于第一次全國監(jiān)察會議的報告》明確指出：根據(jù)目前的情況，監(jiān)察工作必須是圍繞著當(dāng)前國家的中心任務(wù)，通過具體工作，糾正各種不良傾向——與國家機(jī)關(guān)及公務(wù)人員中不負(fù)責(zé)任、陽奉陰違、貪污浪費、違法亂紀(jì)等不良傾向做斗爭。同時提高警惕，注意幫助國家公安機(jī)關(guān)檢舉潛伏在國家機(jī)關(guān)中的反革命分子。“發(fā)揚各級國家機(jī)關(guān)與公務(wù)人員認(rèn)真地貫徹政策、遵守法令、紀(jì)律，忠實、勇敢、勤勞、廉潔為人民服務(wù)的革命作風(fēng)，以保證國家的政策、法令、決議、計劃的順利執(zhí)行?！盵13]人民監(jiān)察制度，是保障國家機(jī)關(guān)與公務(wù)人員履行職責(zé)、認(rèn)真負(fù)責(zé)為人民服務(wù)的重要制度，是與國家機(jī)關(guān)和政府人員中一些不負(fù)責(zé)任、陽奉陰違、貪污浪費、違法亂紀(jì)等現(xiàn)象進(jìn)行經(jīng)常的堅決斗爭的重要制度，任何輕視或蔑視人民監(jiān)察工作的觀點都是錯誤的，各級黨委應(yīng)該教育黨員干部重視這一制度。同時，“注意監(jiān)察工作的宣傳教育，在干部與人民中樹立對人民監(jiān)察制度的正確認(rèn)識，建立人民監(jiān)察機(jī)關(guān)的威信，并選拔作風(fēng)正派有能力有威望的干部擔(dān)任監(jiān)察工作?！盵14]

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（責(zé)任編輯：銘 心）