重特大礦難事故下的選擇性問(wèn)責(zé)：基于2002—2015年的數(shù)據(jù)

李華君

[摘 要]本文通過(guò)對(duì)2002—2015年111個(gè)重特大礦難處理報(bào)告的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，在2002年至2015年間的重特大礦難事故的行政問(wèn)責(zé)系統(tǒng)中，問(wèn)責(zé)力度整體呈現(xiàn)中度偏輕的水平，職務(wù)層次越低承擔(dān)的責(zé)罰力度越重，科級(jí)層次是行政問(wèn)責(zé)的最主要對(duì)象。問(wèn)責(zé)力度之所以具有職務(wù)層次下沉的特征，主要有三個(gè)因素：（1）高級(jí)別的職務(wù)層次可以合法避責(zé)。（2）政府內(nèi)的職責(zé)分工規(guī)則使高級(jí)別職務(wù)層次可以合理避責(zé)。（3）回應(yīng)社會(huì)的需求與問(wèn)責(zé)成本約束，決定了較低的職務(wù)層次要承擔(dān)主要責(zé)任。

[關(guān)鍵詞]重特大礦難;選擇性問(wèn)責(zé);職務(wù)層次;問(wèn)責(zé)檔次;問(wèn)責(zé)力度

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)回顧

（一）問(wèn)題的提出

煤炭行業(yè)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的行政問(wèn)責(zé)制度一直以來(lái)都是制度建設(shè)的重點(diǎn)指向。早在1979年中國(guó)政府曾針對(duì)安全生產(chǎn)事故發(fā)起了政府內(nèi)部的高官問(wèn)責(zé)，之后便一直處于封閉運(yùn)作的狀態(tài)。2001年至2007年政府陸續(xù)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》明確區(qū)分了地方政府和安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的工作人員、政府主要領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)的職能部門正職的責(zé)任，細(xì)化了地方人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)直接主管人員和其他直接責(zé)任人員的追責(zé)情形。行政問(wèn)責(zé)制度化建設(shè)和運(yùn)行越來(lái)越穩(wěn)定。不過(guò)根據(jù)潘知和朱水成兩位學(xué)者在2017年的研究發(fā)現(xiàn)，行政問(wèn)責(zé)力度存在虛化和打折扣的現(xiàn)象。在其所搜集的58個(gè)樣本中，“省部級(jí)官員復(fù)出占總?cè)舜蔚?3%，廳局級(jí)復(fù)出率最多占38%，縣處級(jí)占31%;最少的是科級(jí)以下占8%。官員復(fù)出的職級(jí)在縣處級(jí)以上的比例高達(dá)九成”[1]。這一現(xiàn)象不免引發(fā)對(duì)職務(wù)層次與問(wèn)責(zé)力度關(guān)系的思考。在礦難問(wèn)責(zé)的實(shí)踐中，問(wèn)責(zé)力度具有職務(wù)選擇的特征嗎？

（二）文獻(xiàn)回顧

筆者以“煤炭問(wèn)責(zé)、煤礦問(wèn)責(zé)、礦難問(wèn)責(zé)”為關(guān)鍵詞，在中國(guó)知網(wǎng)、百度學(xué)術(shù)、萬(wàn)方數(shù)據(jù)庫(kù)以及國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)中心的核心期刊，進(jìn)行十年以內(nèi)的文獻(xiàn)檢索。發(fā)現(xiàn)北大核心、科技核心和CSSCI索引中共有8篇期刊文獻(xiàn)是以煤炭安全生產(chǎn)問(wèn)責(zé)為研究主題。其中有5篇屬于規(guī)范性研究，主要圍繞煤礦安全生產(chǎn)問(wèn)責(zé)制度展開(kāi)探討，大致有兩類主題：（1）介紹西方發(fā)達(dá)國(guó)家煤礦安全領(lǐng)域問(wèn)責(zé)制度的運(yùn)作情況以及借鑒策略（吳建勛，2008）[2]。（2）反思國(guó)內(nèi)煤礦安全生產(chǎn)問(wèn)責(zé)制度現(xiàn)狀并提出對(duì)策（祝國(guó)超，2010[3];王娟，2012[4];曹飛，2008[5];劉言，2015[6]）。另外3篇實(shí)證研究的文獻(xiàn)重點(diǎn)分析了影響礦難發(fā)生數(shù)量和礦難死亡率的因素。例如，2011年和2017年聶輝華學(xué)者在《政企合謀與礦難：來(lái)自中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)的證據(jù)》[7]和《監(jiān)管模式、政治體制與礦難》[8]兩篇文章中分別指出，政企合謀、安監(jiān)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立程度以及監(jiān)管模式的集權(quán)程度顯著影響煤礦死亡率。2010年孟勇學(xué)者通過(guò)礦難死亡率拐點(diǎn)與當(dāng)年媒體關(guān)注密集度、追責(zé)制度關(guān)系的文本分析，在《礦難的貝葉斯分析——基于變點(diǎn)與事件分析結(jié)合的方法》[9]一文中表示，煤炭?jī)r(jià)格、產(chǎn)量、產(chǎn)權(quán)是礦難發(fā)生的直接原因，而媒體關(guān)注的密集度、追責(zé)制度內(nèi)容是扼制礦難多發(fā)的根本因素。

將資料搜索范圍擴(kuò)大到“行政問(wèn)責(zé)”領(lǐng)域后，發(fā)現(xiàn)學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為問(wèn)責(zé)結(jié)果存在職務(wù)選擇性，但是不同學(xué)者對(duì)職務(wù)間差異的統(tǒng)計(jì)結(jié)果不太一致，目前有三種結(jié)果。第一種以宋濤學(xué)者為代表，他指出“縣處級(jí)、廳局級(jí)是問(wèn)責(zé)的主體，縣處級(jí)和廳局級(jí)被問(wèn)責(zé)的嚴(yán)厲程度差別不大，部級(jí)官員受到嚴(yán)厲等級(jí)相對(duì)較輕”。[10]第二種以高恩新、張創(chuàng)新兩位學(xué)者為代表，他們認(rèn)為，科級(jí)和處級(jí)是被責(zé)罰的主要對(duì)象。張創(chuàng)新學(xué)者還指出，除了處級(jí)和科級(jí)外，省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也是被責(zé)罰的主要對(duì)象。部級(jí)干部是否是責(zé)罰的主要對(duì)象成為張創(chuàng)新學(xué)者與其他學(xué)者最大的分歧。（高恩新，2016[11];張創(chuàng)新，2013[12]）。第三種以蔡永順、邢振江等學(xué)者為代表。他們認(rèn)為，在行政問(wèn)責(zé)系統(tǒng)中，職務(wù)層次越低的人員越容易被問(wèn)責(zé)，也越容易承擔(dān)嚴(yán)厲的處分。蔡永順學(xué)者又指出，鄉(xiāng)科級(jí)比高層官員更容易被問(wèn)責(zé)。（蔡永順，2015[13];邢振江，2017[14]）這兩位學(xué)者提出的職務(wù)層級(jí)與問(wèn)責(zé)結(jié)果的負(fù)相關(guān)關(guān)系，成為與其他學(xué)者結(jié)論的主要區(qū)別。

以上圍繞礦難問(wèn)責(zé)制度的研究填補(bǔ)了學(xué)術(shù)界在這一研究領(lǐng)域的空白，提供了后繼研究的理論和方法基礎(chǔ)，不過(guò)也為后來(lái)者留下了研究空間：第一，到目前為止還未針對(duì)“問(wèn)責(zé)力度”給出比較客觀的操作化定義。第二，不同職務(wù)層次承擔(dān)責(zé)罰情形還需要細(xì)化和探討。由此形成本文三個(gè)關(guān)注點(diǎn)：（1）問(wèn)責(zé)力度水平如何？（2）問(wèn)責(zé)力度在各職務(wù)層次中的使用情況如何？（3）什么原因?qū)е聠?wèn)責(zé)結(jié)果在職務(wù)層次分布的差異性？

二、研究方法

（一）核心概念與測(cè)量

1. 責(zé)罰檔次。責(zé)罰檔次是對(duì)責(zé)罰類型中的具體內(nèi)容的排序。依據(jù)筆者《重特大礦難事故的行政問(wèn)責(zé)力度分析：基于2002—2015年的數(shù)據(jù)》一文對(duì)十三個(gè)問(wèn)責(zé)檔次帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失和政治前途損失的比較，將責(zé)罰檔次由小到大排序?yàn)椋骸?.免職（辭職）、2.行政警告、3.黨內(nèi)警告、4.黨內(nèi)嚴(yán)重警告、5.行政記過(guò)、6.行政記大過(guò)、7.行政降級(jí)、8.行政撤職、9.撤銷黨內(nèi)職務(wù)、10.留黨察看、11.開(kāi)除黨籍、12.開(kāi)除公職、13.刑事處罰。

2. 問(wèn)責(zé)力度。本文中的問(wèn)責(zé)力度等同于問(wèn)責(zé)強(qiáng)度，是指問(wèn)責(zé)檔次所處的階段。隨著問(wèn)責(zé)檔次的提高，問(wèn)責(zé)強(qiáng)度在提高，問(wèn)責(zé)力度在加大，本文將問(wèn)責(zé)力度劃分為5階強(qiáng)度。第一階強(qiáng)度為第一檔到第三檔劃為（1.免職、2.行政警告、3.黨內(nèi)警告）;第二階強(qiáng)度為第四檔到第七檔劃為（4.黨內(nèi)嚴(yán)重警告、5.行政記過(guò)、6.行政記大過(guò)、7.行政降級(jí)）;第三階強(qiáng)度為第八檔到第十檔為（8.行政撤職、9.撤銷黨內(nèi)職務(wù)、10.留黨察看）;第四階強(qiáng)度為第十一檔和第十二檔（11.開(kāi)除黨籍、12.開(kāi)除公職）;第五階強(qiáng)度為第十三檔（13.刑事處罰）。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源與分析方法

本文將“因礦難被追責(zé)的公務(wù)員群體”作為分析單位，將2002年至2015年重大和特大礦難中對(duì)公務(wù)員群體的問(wèn)責(zé)報(bào)告作為研究對(duì)象。鑒于樣本數(shù)據(jù)的可得性以及權(quán)威性，從國(guó)家安全監(jiān)督管理總局的國(guó)家煤礦管理局網(wǎng)站、地方政府安全管理網(wǎng)站查閱、下載收集了公開(kāi)發(fā)布的2003年至2015年間111起煤炭領(lǐng)域重大和特別重大生產(chǎn)安全事故的調(diào)查報(bào)告，提取了事故發(fā)生地、事故單位的性質(zhì)、人員死亡數(shù)、直接經(jīng)濟(jì)損失、事故發(fā)生原因、事故等級(jí)、事故責(zé)任認(rèn)定以及對(duì)事故責(zé)任者的處理建議等要素，作為分析文本。在數(shù)據(jù)處理過(guò)程中，用變量均值替換連續(xù)資料的缺失值;表示頻數(shù)的連續(xù)資料不服從正態(tài)分布的，進(jìn)行了Z總分的正態(tài)分布處理，組間比較采用了單因素方差和F檢驗(yàn)，如果方差同質(zhì)，進(jìn)一步采用Tukey HSD法進(jìn)行多重比較;如果方差不同質(zhì)，進(jìn)一步采用Tamhanes T2檢驗(yàn)。所有統(tǒng)計(jì)分析均采用SPSS.20軟件實(shí)現(xiàn)，組間比較以雙側(cè)P<0.05認(rèn)為差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。

三、數(shù)據(jù)分析結(jié)果

（一）責(zé)罰檔次的使用情況

根據(jù)單因素方差分析及事后比較結(jié)果（見(jiàn)表1），在十三個(gè)問(wèn)責(zé)檔次中，排位第四、第五、第六位的“行政記過(guò)”、“行政記大過(guò)”、“黨內(nèi)嚴(yán)重警告”這3個(gè)檔次使用頻數(shù)最高，即從職業(yè)前途和經(jīng)濟(jì)損失大小來(lái)看，屬于偏輕的檔次。排位第七、第八位的“行政撤職、行政降級(jí)”這兩個(gè)檔次使用頻數(shù)為次高頻，屬于中等及稍重的檔次范圍。列于第三位的“行政警告”、第九位的“撤銷黨內(nèi)職務(wù)”屬于低頻使用的范疇，“行政警告”屬于損失很輕的檔次，“撤銷黨內(nèi)職務(wù)”屬于損失很重的檔次范圍。至于第一位和第二位的損失最輕的“免職（辭職）”“黨內(nèi)警告”檔次，以及排位第十位至第十三位的損失特別重的“留黨察看”“開(kāi)除黨籍”“開(kāi)除公職”檔次，都屬于極低頻使用的范疇。這一結(jié)果說(shuō)明，2002年至2015年間，重特大礦難領(lǐng)域中行政問(wèn)責(zé)力度處于第二階的強(qiáng)度水平，問(wèn)責(zé)力度處于中等偏輕的狀態(tài)。

（二）責(zé)罰檔次在不同職務(wù)層次使用的情況

1. “行政警告”與“黨內(nèi)警告”的使用情況。

根據(jù)單因素方差分析及事后比較結(jié)果（見(jiàn)表2），“黨內(nèi)警告”在科級(jí)層次范圍使用的頻次最高，多于科員、廳級(jí)和部級(jí)三個(gè)層次范圍內(nèi)使用的頻數(shù)，比科員、廳級(jí)、部級(jí)三個(gè)層次使用的頻數(shù)分別多1.21（.000）、1.08（.001）、1.42（.000）。在處級(jí)層次使用的頻數(shù)次之，比部級(jí)層次使用的頻數(shù)多1.09（.011），部級(jí)層次中使用的頻數(shù)為0?！包h內(nèi)警告”在科員和廳級(jí)層次使用的頻數(shù)屈指可數(shù)，與部級(jí)層次使用的頻數(shù)沒(méi)有統(tǒng)計(jì)上的顯著差異。統(tǒng)計(jì)結(jié)果說(shuō)明，“行政警告”這一檔次主要使用于科級(jí)、處級(jí)、廳級(jí)這三個(gè)職務(wù)層次范圍內(nèi);“黨內(nèi)警告”這一檔次主要用于科級(jí)層次范圍內(nèi)。

2. “黨內(nèi)嚴(yán)重警告”“行政記過(guò)”“行政記大過(guò)”“行政降級(jí)”的使用情況。

根據(jù)表3、表4顯示，“黨內(nèi)嚴(yán)重警告”主要使用于科級(jí)層次。在科級(jí)層次使用的頻數(shù)分別比科員、廳級(jí)、部級(jí)層次內(nèi)使用的頻數(shù)多1.05（.003）、1.29（.000）和2.08（.000），與處級(jí)層次使用頻數(shù)沒(méi)有顯著的統(tǒng)計(jì)差異。“黨內(nèi)嚴(yán)重警告”主要發(fā)生在科級(jí)層次范圍，科員和處級(jí)層次的使用呈現(xiàn)低頻特征，在廳級(jí)和部級(jí)的的使用頻率幾乎為0?！包h內(nèi)嚴(yán)重警告”在部級(jí)層次使用的頻數(shù)為0，在科員和處級(jí)層次使用的頻數(shù)分別比部級(jí)大1.03（.000）和1.27（.000），科員與處級(jí)、廳級(jí)與部級(jí)、科員和處級(jí)層次上使用的頻數(shù)沒(méi)有統(tǒng)計(jì)上的顯著差異?！靶姓涍^(guò)”主要用于科級(jí)層次，在處級(jí)層次低頻使用，幾乎不在科員、廳級(jí)、部級(jí)層次使用。在科級(jí)層次使用的頻數(shù)分別比科員、處級(jí)、廳級(jí)、部級(jí)層次使用的頻數(shù)多1.18（.001）、0.86（.026）、1.23（.000）和1.61（.000）。在處級(jí)使用的頻數(shù)顯著多于部級(jí)層次0.615（.017）?？茊T與處級(jí)、廳級(jí)、部級(jí)之間，處級(jí)與廳級(jí)之間，廳級(jí)與部級(jí)之間沒(méi)有統(tǒng)計(jì)上的顯著差異?！靶姓洿筮^(guò)”在科級(jí)和處級(jí)層次高頻使用，在其他職務(wù)層次使用頻數(shù)很低。在科級(jí)層次使用的頻數(shù)分別比科員、廳級(jí)、部級(jí)層次使用的頻數(shù)多1.03（.001）、1.26（.000）、1.69（.000）;在處級(jí)層次使用的頻數(shù)分別比科員、廳級(jí)、部級(jí)層次使用的頻數(shù)多0.95（.044）、1.38（.003）、1.38（.000）。在科員、廳級(jí)層次使用頻數(shù)分別比部級(jí)層次使用的頻數(shù)多0.694（.006）、1.364（.000）。在科員層次使用的頻數(shù)與在廳級(jí)使用的頻數(shù)沒(méi)有統(tǒng)計(jì)上的差異?！靶姓导?jí)”主要使用于科級(jí)層次，在處級(jí)層次低頻使用，在科員、廳級(jí)、部級(jí)層次的使用頻數(shù)近似于0。在科級(jí)層次使用的頻數(shù)分別比科員、處級(jí)、廳級(jí)、部級(jí)層次使用的頻數(shù)多1.33（.000）、0.84（.024）、1.500（.000）、1.86（.000）。在處級(jí)使用的頻數(shù)比部級(jí)層次使用的頻數(shù)多1.01（.001），在部級(jí)層次使用的頻數(shù)為0?？茊T與處級(jí)、廳級(jí)、部級(jí)之間，處級(jí)與廳級(jí)之間，廳級(jí)與部級(jí)之間沒(méi)有統(tǒng)計(jì)上的顯著差異。

3. 行政撤職、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開(kāi)除黨籍、開(kāi)除公職的使用情況。

“行政撤職、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開(kāi)除黨籍、開(kāi)除公職”作為十三個(gè)檔次中低頻使用的檔次，全部?jī)A向于在科級(jí)職務(wù)層次范圍內(nèi)高頻使用。相形之下，這五個(gè)檔次在部級(jí)職務(wù)層次使用情況完全空白，而且科員鮮有承擔(dān)黨內(nèi)職務(wù)的，因此在“撤銷黨內(nèi)職務(wù)”檔次在科員范圍內(nèi)使用頻數(shù)為0。（表5）

4. 刑罰在不同職務(wù)層次使用的情況。

通過(guò)事后比較可知，刑罰在科員和科級(jí)層次使用頻率最高，在處級(jí)層次使用次之，在廳級(jí)使用的頻數(shù)極少，在部級(jí)使用的頻數(shù)為0。于是將職務(wù)層次與責(zé)罰總?cè)舜芜M(jìn)行相關(guān)性檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，斯皮爾曼系數(shù)為-0.739，對(duì)應(yīng)的顯著水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于0.05。說(shuō)明在刑罰這一最嚴(yán)厲的責(zé)罰檔次的應(yīng)用中，的確存在職務(wù)層次與責(zé)罰人次呈負(fù)相關(guān)的關(guān)系，即職務(wù)層級(jí)越高，被追究刑事責(zé)任的頻數(shù)越低。

四、小結(jié)與討論

本文利用2002—2015年111個(gè)重大和特大礦難事故調(diào)查報(bào)告的數(shù)據(jù)，描述統(tǒng)計(jì)了行政問(wèn)責(zé)類型、行政問(wèn)責(zé)檔次在各職務(wù)層次范圍使用頻率的差異，歸納出2002—2015年煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)Ω髀殑?wù)層次的行政問(wèn)責(zé)具有職務(wù)層次下沉的特征。具體表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

（1）科員一般承擔(dān)最重的責(zé)罰力度?？茊T是“留黨察看”“開(kāi)除公職”“刑罰”這三個(gè)檔次使用頻率最高的對(duì)象，而且“刑罰”比其它檔次和職務(wù)層次使用的頻數(shù)更高。這三個(gè)檔次分別隸屬于第四階和第五階責(zé)罰強(qiáng)度，涵蓋了政治責(zé)任類型、行政責(zé)任類型、刑事責(zé)任三種類型。

（2）科級(jí)官員是追責(zé)的主要職務(wù)層次，也承擔(dān)很重的責(zé)罰力度?？萍?jí)層次是所有責(zé)罰檔次高頻使用的對(duì)象，全面覆蓋三種責(zé)罰類型，即所有階段的責(zé)罰強(qiáng)度在科級(jí)層次領(lǐng)域都是高頻使用。在科級(jí)官員內(nèi)部，第四檔的“黨內(nèi)嚴(yán)重警告”和第八檔的“行政撤職”使用頻率最高①，即第二階強(qiáng)度和第三階強(qiáng)度尤為突出。

（3）處級(jí)官員承擔(dān)中等水平的責(zé)罰力度。處級(jí)職務(wù)層次主要承擔(dān)“行政警告”“行政記大過(guò)”“撤銷黨內(nèi)職務(wù)”三個(gè)責(zé)罰檔次，在五階問(wèn)責(zé)力度等級(jí)中，分別屬于問(wèn)責(zé)力度第一階、第二階和第三階水平，其中第二階強(qiáng)度水平——“行政記大過(guò)”——使用的頻率遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“行政警告”和“撤銷黨內(nèi)職務(wù)”的使用頻數(shù)，由此推斷處級(jí)職務(wù)層次承擔(dān)中等責(zé)罰力度。

（4）廳級(jí)干部承擔(dān)的責(zé)罰力度較輕。廳級(jí)職務(wù)層次主要承擔(dān)“行政警告”“黨內(nèi)嚴(yán)重警告”“行政記過(guò)”“行政記大過(guò)”“刑事處罰”五個(gè)責(zé)罰檔次，但是除了“行政警告”是高頻使用檔次外，其余四個(gè)檔次與低級(jí)別職務(wù)層次比，使用頻數(shù)要顯著處于較少的水平。例如，“黨內(nèi)嚴(yán)重警告”“刑事處罰”顯著低于科員、科級(jí)和處級(jí)?！靶姓涍^(guò)”“行政記大過(guò)”“行政警告”顯著低于科級(jí)和處級(jí)。這也說(shuō)明，廳級(jí)層次主要承擔(dān)的是處于第一階強(qiáng)度水平的責(zé)罰力度。

（5）部級(jí)層次責(zé)罰力度相對(duì)最弱。部級(jí)干部?jī)H承擔(dān)行政責(zé)任中“行政記過(guò)”和“行政記大過(guò)”兩個(gè)檔次共3次責(zé)罰，不承擔(dān)任何政治責(zé)任和刑事責(zé)任。在統(tǒng)計(jì)中，“行政記過(guò)”檔次使用的頻數(shù)顯著低于科級(jí)和處級(jí)層次，與科員、處級(jí)、廳級(jí)無(wú)統(tǒng)計(jì)上的顯著差異;“行政記大過(guò)”使用的頻數(shù)顯著少于科員、科級(jí)、處級(jí)和廳級(jí)層次。由此可知，部級(jí)層次零星承擔(dān)第二階的責(zé)罰強(qiáng)度，總體看來(lái)責(zé)罰力度最輕。

以上數(shù)據(jù)描述結(jié)論驗(yàn)證了蔡永順和邢振江兩位學(xué)者的“行政問(wèn)責(zé)系統(tǒng)中，職務(wù)層次越低的人員越容易被問(wèn)責(zé)，也越容易承擔(dān)嚴(yán)厲的處分”以及“鄉(xiāng)科級(jí)比高層官員更容易被問(wèn)責(zé)”的觀點(diǎn)。重特大礦難領(lǐng)域的行政問(wèn)責(zé)之所以存在力度下沉的情形，筆者認(rèn)為有三個(gè)原因。

第一，2002年《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》出臺(tái)后，職務(wù)層次高的官員可以依法避責(zé)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》對(duì)責(zé)任的劃分，從事監(jiān)管業(yè)務(wù)的國(guó)家公職人員因失職、瀆職造成的事故要承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任。地方政府和監(jiān)管部門的直接主管和直接責(zé)任人，對(duì)瞞報(bào)、謊報(bào)的行為承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任。很明顯，在幾次問(wèn)責(zé)風(fēng)暴和礦難調(diào)查和報(bào)告制度出臺(tái)后，重特大礦難的瞞報(bào)、謊報(bào)的行為幾乎絕跡，因此職位層次為科級(jí)以上的地方政府和監(jiān)管部門的直接主管也就失去了被責(zé)罰的依據(jù)，問(wèn)責(zé)力度自然在這個(gè)領(lǐng)域會(huì)降低。

第二，政府內(nèi)的職責(zé)分工規(guī)則可以使高職務(wù)層次的官員合理避責(zé)。在政府組織體系內(nèi)，職務(wù)層次不同，扮演的角色也不同，職務(wù)層次越高，職能更傾向于“掌舵”，工作內(nèi)容更具有綜合性，崗位責(zé)任越難以精準(zhǔn)的界定，其承擔(dān)的監(jiān)管責(zé)任與事故間關(guān)系的模糊性就越大。相形之下，職務(wù)層次越低，職能越傾向于“劃槳”，工作內(nèi)容越具體，其承擔(dān)的監(jiān)管責(zé)任與事故間的關(guān)系就越清晰。因此，嚴(yán)厲追責(zé)的情形更容易發(fā)生在職務(wù)層級(jí)低的官員范圍。與此同時(shí)，決策與執(zhí)行在高職務(wù)層次和低職務(wù)層次間是適當(dāng)分離的，當(dāng)出現(xiàn)事故面對(duì)責(zé)罰時(shí)，高職務(wù)層次的官員不會(huì)為執(zhí)行權(quán)下放的政策負(fù)責(zé)。另外需要提及的是，盡管高職務(wù)層次的“權(quán)謀交易”在大眾的猜測(cè)中頻頻出現(xiàn)，但是腐敗的隱蔽性和“發(fā)現(xiàn)的不確定性”[15]等都會(huì)導(dǎo)致追責(zé)力度在高職務(wù)層次官員范圍內(nèi)較低。

第三，回應(yīng)社會(huì)與問(wèn)責(zé)成本約束，決定了低層次的官員要承擔(dān)主要責(zé)任。重特大礦難事故在信息時(shí)代的發(fā)酵和傳播速度超過(guò)以往任何一個(gè)時(shí)代，通常會(huì)引發(fā)社會(huì)不滿情緒井噴式爆發(fā)，為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、樹(shù)立中央權(quán)威政府高層必須采取問(wèn)責(zé)行動(dòng)，但是官僚組織在追究責(zé)任時(shí)也要顧及培養(yǎng)官員的經(jīng)濟(jì)成本和責(zé)罰官員的政治損失。引用原監(jiān)察部副部長(zhǎng)李志侖先生的話：“一個(gè)干部走上領(lǐng)導(dǎo)崗位是不容易的，黨組織培養(yǎng)一名干部也不是一朝一夕的事，要花費(fèi)很多財(cái)力物力，傾注很多心血?！盵16]這樣看來(lái)，職務(wù)層次越高，黨組織花費(fèi)的成本必然會(huì)越高。其次，當(dāng)“負(fù)面事件比正面事件對(duì)政府更具沖擊力”[17]時(shí)，國(guó)家不得不考慮大范圍強(qiáng)力度地責(zé)罰高職務(wù)層級(jí)的官員，可能帶來(lái)政權(quán)信任危機(jī)，因此維護(hù)高職務(wù)官員的政治生命線和政治形象也就成為可能。例如，從不在部級(jí)層次使用黨紀(jì)處分和刑事處罰，讓部級(jí)層次承擔(dān)性質(zhì)為管理技能瑕疵的較輕政紀(jì)處分，對(duì)絕大多數(shù)廳級(jí)層次官員的追責(zé)為較輕的政紀(jì)處分。因此能夠安撫社會(huì)不滿的重責(zé)對(duì)象自然就落到職務(wù)層次較低的范圍。

注釋：

①在科級(jí)職務(wù)層次，“黨內(nèi)嚴(yán)重警告”和“行政撤職”，使用頻數(shù)在統(tǒng)計(jì)上顯著多于“行政警告、黨內(nèi)警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開(kāi)除黨籍、開(kāi)除公職”這6個(gè)檔次。“行政記大過(guò)”和“刑罰”，其使用的頻數(shù)多于“行政警告、黨內(nèi)警告、留黨察看、開(kāi)除黨籍、開(kāi)除公職”這5個(gè)檔次?！靶姓涍^(guò)、行政降級(jí)、撤銷黨內(nèi)職務(wù)”，其分別多于“行政警告、留黨察看、開(kāi)除黨籍、開(kāi)除公職”這4個(gè)責(zé)罰檔次。

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