新中國(guó)成立初期黨政關(guān)系的歷史考察

張致森

[摘 要]新中國(guó)成立初期，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)處理它與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)關(guān)系進(jìn)行了進(jìn)一步探索。堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)中的黨組及黨員活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)調(diào)黨政分開是其主要做法。處理黨政關(guān)系具有共產(chǎn)黨居于主導(dǎo)地位、寓黨于政、以及較好地區(qū)分黨政不同職能等特點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞]新中國(guó)成立初期；中國(guó)共產(chǎn)黨；黨政關(guān)系處理

[中圖分類號(hào)] D232 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1009-928X（2016）01--0005-03

從民主革命時(shí)期建立根據(jù)地政權(quán)開始，我們黨就對(duì)如何處理好與政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系作了探索。新中國(guó)成立初期，為了鞏固新生的人民政權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)以便迅速地過渡到社會(huì)主義社會(huì)，我們黨對(duì)處理它與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)關(guān)系進(jìn)行了進(jìn)一步探索。在實(shí)踐過程中，留下了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

（一）堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。早在新中國(guó)成立前夕，我們黨就強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。1949年3月，毛澤東在黨的七屆二中全會(huì)上指出：“他和（周）恩來同志參加政府，他任總主席，（周）恩來同志任內(nèi)閣總理?！盵1]很明顯，這一安排是要從組織上保證我們黨對(duì)即將誕生的新中國(guó)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。新中國(guó)成立之初，由于國(guó)家秩序還不穩(wěn)定，政權(quán)還沒完全鞏固，必須強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。1951年10月，彭真在華北第一次縣長(zhǎng)會(huì)議全體黨員會(huì)議的講話中指出：“黨一定要加強(qiáng)對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。只有這樣，才能把事情辦好?！盵2]1953年6月，中共中央發(fā)出《中央轉(zhuǎn)發(fā)華北局、新疆分局關(guān)于加強(qiáng)黨對(duì)政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定的批語》強(qiáng)調(diào)：“對(duì)于這個(gè)問題（指加強(qiáng)黨對(duì)政府工作領(lǐng)導(dǎo)——引者注）尚未作出決定的大區(qū)及省市，望迅速作出決定。”[3]接著，1954年9月，毛澤東在全國(guó)人民代表大會(huì)第一屆第一次會(huì)議開幕詞中明確指出：“領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國(guó)共產(chǎn)黨?！盵4]由于堅(jiān)持了共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，因此保證了新中國(guó)社會(huì)主義方向和向社會(huì)主義制度的順利過渡。

（二）堅(jiān)持通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)中的黨組及黨員來實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。新中國(guó)成立初期，中央人民政府是一個(gè)民主聯(lián)合政府，并且有15個(gè)部門由黨外人士擔(dān)任主要行政領(lǐng)導(dǎo)。在這種情況下，中共中央不能直接下令給中央人民政府各部門。為了加強(qiáng)對(duì)中央人民政府領(lǐng)導(dǎo)，1949年11月，中共中央決定在中央人民政府內(nèi)組織黨委會(huì)。同月，中共中央又決定在中央人民政府內(nèi)建立黨組，并規(guī)定在政務(wù)院設(shè)黨組干事會(huì)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全黨組的經(jīng)常工作。[5]1950年1月，政務(wù)院黨組干事會(huì)成立。1952年8月，政務(wù)院黨組干事會(huì)改組為中央人民政府黨組干事會(huì)，直屬中共中央政治局及書記處領(lǐng)導(dǎo)。與此同時(shí)，1952年以后，政府黨委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)中央國(guó)家機(jī)關(guān)各院、部、會(huì)（局）黨委、黨總支、黨支部。這樣，通過一系列措施，中共中央通過黨委會(huì)制度和黨組制度較好地實(shí)現(xiàn)了對(duì)中央國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。因此，周恩來指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨在政府中的活動(dòng)有兩種：一是支部活動(dòng)，要成立政府黨委會(huì)，直接受中共中央組織部領(lǐng)導(dǎo)。二是黨組活動(dòng)，在政治上政府黨委會(huì)受黨組領(lǐng)導(dǎo)?！盵6]

為了加強(qiáng)對(duì)地方各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，1951年11月，中共中央作出《關(guān)于在人民政府內(nèi)建立黨組和組織黨委會(huì)的決定》，將政府系統(tǒng)內(nèi)黨委會(huì)和黨組制度由中央擴(kuò)大到地方。這樣，通過政權(quán)機(jī)關(guān)中黨組及黨員來實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一體制在全國(guó)范圍內(nèi)確立了。由于這種領(lǐng)導(dǎo)體制較好地區(qū)分了黨政職能，因此它為正確處理黨政關(guān)系打下了良好基礎(chǔ)。

（三）強(qiáng)調(diào)黨政職能分開。在堅(jiān)持對(duì)國(guó)家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的前提下，為了維護(hù)新生政權(quán)權(quán)威，中共中央強(qiáng)調(diào)，凡屬于政府職權(quán)范圍內(nèi)的事情，應(yīng)由政府討論決定和頒布實(shí)施，而不要由共產(chǎn)黨發(fā)布決定、決議或通知。[7]

為了使各地堅(jiān)決貫徹中共中央精神，當(dāng)時(shí)中共中央領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持黨政職能分開。1950年4月，周恩來指出：“黨政有聯(lián)系也有區(qū)別。黨的方針、政策要實(shí)施，必須通過政府，黨組織保證貫徹……關(guān)于黨政關(guān)系，愈是下級(jí)機(jī)關(guān)愈應(yīng)注意”。[8]1951年10月，董必武明確：“黨直接做政權(quán)機(jī)關(guān)的工作是不好的?！盵9]11月，他再次強(qiáng)調(diào)：“黨是領(lǐng)導(dǎo)政府機(jī)關(guān)的……但并不是直接指揮國(guó)家政權(quán)”。[10]新中國(guó)成立初期，由于我們黨堅(jiān)持黨政職能分開，因此對(duì)黨政關(guān)系的處理是比較成功的。

（一）黨居于主導(dǎo)地位。1954年《憲法》對(duì)我們黨取得對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的過程進(jìn)行了敘述：“中國(guó)人民經(jīng)過一百多年的英勇奮斗，終于在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在一九四九年取得了反對(duì)帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義的人民革命的偉大勝利，因而結(jié)束了長(zhǎng)時(shí)期被壓迫、被奴役的歷史，建立了人民民主專政的中華人民共和國(guó)。”[11]可見，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的確立是歷史的選擇，是中國(guó)革命發(fā)展的必然結(jié)果。

共產(chǎn)黨不僅取得了合法地位，而且由于它極高的政治權(quán)威和聲望，受人民委托參與并掌握了國(guó)家政權(quán)，成為執(zhí)政黨，因而它在國(guó)家政治生活中地位與作用有了雙重角色：一方面，作為領(lǐng)導(dǎo)黨，繼續(xù)保持著對(duì)全社會(huì)的政治影響力，即社會(huì)權(quán)力；另一方面，作為執(zhí)政黨，取得了作為國(guó)家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)力量的憲法地位，即取得了法定的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。[12]

（二）寓黨于政。列寧曾經(jīng)給出了無產(chǎn)階級(jí)政黨行使執(zhí)政權(quán)的原則思路，指出：“我們是執(zhí)政黨，所以我們不能不把蘇維埃的‘上層和黨的‘上層融成一體，現(xiàn)在是這樣，將來也是這樣”。[13]由于執(zhí)政黨最重要職能是執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)、行使國(guó)家權(quán)力，因此做到執(zhí)政黨與國(guó)家政權(quán)融為一體最主要的形式就是執(zhí)政黨的組織和成員進(jìn)入國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，直接執(zhí)掌權(quán)力。因此，新中國(guó)成立初期我們黨執(zhí)政的具體路徑，是“黨組織憑借自己的社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的政治優(yōu)勢(shì)，依照法定程序向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦優(yōu)秀黨員干部，由他們?cè)诟骷?jí)國(guó)家機(jī)關(guān)中貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，并逐步使黨的主張經(jīng)過法定程序上升為國(guó)家法律。這樣，黨的主張就憑借著國(guó)家政權(quán)的力量在全社會(huì)范圍執(zhí)行”。[14]由于當(dāng)時(shí)重大決策都是由共產(chǎn)黨提出，經(jīng)過與各民主黨派協(xié)商取得一致意見后交由國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)辦理，因此這一時(shí)期我們黨處理黨政關(guān)系具有非常明顯的“寓黨于政”特征。

（三）較好區(qū)分了黨政不同職能，各司其職。新中國(guó)成立初期，中國(guó)政治體系主要包括兩大組織系統(tǒng)：一是以各級(jí)黨委為核心的黨組織系統(tǒng)，二是由各級(jí)立法組織、行政組織和司法組織組成的政權(quán)組織系統(tǒng)。由于共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)核心，是執(zhí)政黨，因此黨組織以黨委系統(tǒng)為依托，以政權(quán)系統(tǒng)內(nèi)的黨組體系為路徑，領(lǐng)導(dǎo)著整個(gè)國(guó)家政權(quán)體系。如1949年3月，黨的七屆二中全會(huì)確定了中國(guó)革命勝利后黨在政治、經(jīng)濟(jì)、外交等方面的方針政策。根據(jù)會(huì)議精神，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過的《共同綱領(lǐng)》對(duì)新中國(guó)各項(xiàng)建設(shè)作了全面、具體部署。此外，如土地改革、抗美援朝等重大決策都是先由共產(chǎn)黨提出，然后經(jīng)過與各方協(xié)商后再交由政府辦理?？梢?，新中國(guó)成立初期黨政職能邊際較明確，共產(chǎn)黨基本上做到了對(duì)于一切工作在思想上政治上方針政策上起領(lǐng)導(dǎo)作用，但又沒有包辦一切、干涉一切[15]，從而體現(xiàn)了黨管大政方針、國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)具體承辦的黨政關(guān)系。

回顧我們黨在新中國(guó)成立初期處理與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)關(guān)系的實(shí)踐，對(duì)于當(dāng)今具有深刻的歷史啟示。

（一）要充分發(fā)揮國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)中黨組及黨員的作用。執(zhí)政黨必然要通過一定的形式和途徑建立起與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的聯(lián)系，以便實(shí)現(xiàn)其對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)我們黨來說，就是建立黨組。黨組是我們黨為保證在各種非黨領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)而設(shè)置的一種組織形式。黨的七大通過的黨章規(guī)定了黨組的任務(wù)，“是在各該組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中指導(dǎo)黨員為加強(qiáng)黨的影響、實(shí)現(xiàn)黨的政策而工作”。[16]新中國(guó)成立初期黨政關(guān)系運(yùn)轉(zhuǎn)之所以總體上處于良性狀態(tài)，其主要原因在于我們黨按照黨政職能分開原則，支持國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)，對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)是通過其中的黨組和黨員來實(shí)現(xiàn)?？梢?，充分發(fā)揮黨組和黨員的作用對(duì)正確處理黨政關(guān)系具有重要意義。

（二）要理順黨政職能。共產(chǎn)黨的執(zhí)政權(quán)是一種政治權(quán)威。它“首先源自社會(huì)權(quán)力的取得，并在長(zhǎng)期實(shí)踐中貫徹、宣傳和身體力行實(shí)施其政治綱領(lǐng)的前提下使廣大民眾自覺服膺其權(quán)威幟下；爾后再依據(jù)憲法、法律的程序和實(shí)體法規(guī)定取得對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，即取得對(duì)國(guó)家的執(zhí)政權(quán)”。[17]現(xiàn)代社會(huì)的政黨已經(jīng)成為國(guó)家政治生活中最為基本、最為重要的力量，其活動(dòng)和影響現(xiàn)已滲透到國(guó)家的各個(gè)方面。政黨功能的發(fā)揮必然催生政黨政治的發(fā)展。政黨政治運(yùn)行的一般規(guī)律是政黨圍繞掌握政權(quán)或影響政府施政而展開活動(dòng)，因此黨政是不可能截然分開的，黨政一旦分開，政黨也就失去了存在的意義。所以說，黨政只能有職能上的區(qū)分，不能在政治上分開。黨政分開主要是黨政職能分開，不是黨政分家，更不是黨政分離。

（三）要使黨政關(guān)系規(guī)范化。由于政黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同、職能不同、組織形式和工作方式不同，所以必須按照科學(xué)執(zhí)政要求，在正確區(qū)分其不同職能基礎(chǔ)上明確二者行使權(quán)力的方式。新中國(guó)成立初期出現(xiàn)以黨代政趨勢(shì)的一個(gè)重要原因就是黨政關(guān)系不規(guī)范，沒有制度化法制化。所以要把握政黨政治運(yùn)行規(guī)律，規(guī)范黨政關(guān)系。

職權(quán)法定是黨政關(guān)系規(guī)范化必須遵循的基本原則。盡管憲法、國(guó)家機(jī)關(guān)組織法、選舉法等法律對(duì)黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系作出了規(guī)定，但這些規(guī)定只是原則上的，因而不便于各級(jí)黨組織在處理黨政關(guān)系時(shí)實(shí)際操作。所以鄧小平強(qiáng)調(diào)：“改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位?！盵18]制度化是黨政關(guān)系規(guī)范化的基本途徑。只有實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系制度化，才能有效規(guī)范黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系，促進(jìn)二者在法律和制度的框架下規(guī)范行使各自職權(quán)。為此，需要從三方面對(duì)黨政關(guān)系作出制度規(guī)定：一是黨政之間關(guān)系制度化，如分別對(duì)黨與權(quán)力機(jī)關(guān)、與行政機(jī)關(guān)、與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系等作出制度規(guī)定；二是黨政之間聯(lián)系的方式、方法、程序和手段制度化，如對(duì)直接領(lǐng)導(dǎo)還是間接領(lǐng)導(dǎo)作出制度規(guī)定；三是黨政關(guān)系運(yùn)作模式制度化，如對(duì)黨在意見表達(dá)、決策、施政、監(jiān)督等過程中如何發(fā)揮作用作出制度規(guī)定。[19]

（四）要樹立法治思維，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法執(zhí)政的有機(jī)統(tǒng)一。由于執(zhí)政黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)是兩個(gè)性質(zhì)不同系統(tǒng)，職權(quán)范圍不一樣，因此必須在黨政之間建立起職能分工與職能聯(lián)系機(jī)制。所以，董必武指出：“黨領(lǐng)導(dǎo)著國(guó)家政權(quán)，但它并不直接向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)號(hào)施令。”[20]法治是現(xiàn)代文明國(guó)家治國(guó)理政的基本方式。這就意味著我們黨必須堅(jiān)持依法執(zhí)政，即依照憲法和法律確定的國(guó)家政權(quán)運(yùn)作方式來掌握國(guó)家政權(quán)的執(zhí)政方式。新中國(guó)成立初期共產(chǎn)黨在執(zhí)政實(shí)踐中較好地做到了這一點(diǎn)，從而推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)和其他各項(xiàng)事業(yè)的完成。

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作者系中共貴州省委黨校副教授

責(zé)任編輯：卞吉賦